"监督法"监督谁

　　陈畅鸣　朱　军　孙薇薇　编辑 　　 　　从1986年全国人大着手起草开始，“监督法”的出台经过了20年的历程，可以说，它承载了人大代表和社会各界太多的期望。“监督法”的颁布和实施，对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，增强监督实效，推动我国的民主法治建设具有重大的现实意义和深远的历史意义。明年元旦起，“监督法”正式实施，为了让广大读者深刻理解该法，“大讲堂”特请有关专家对此作个专业的诠释。 　　 　　监督法廓清了三权关系 　　 　　2007年1月1日正式实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，不仅明确了人民代表大会常务委员会的监督职能，而且廓清了立法机关、司法机关和行政机关之间的关系，从法律的角度确认了人民代表大会至高无上的地位。 监督法第32条规定，国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。 　　2000年7月1日实施的《立法法》旨在规范立法机关的立法活动，但其中所规定的备案审查制度，对各级行政机关的抽象行政行为产生了实质性的约束作用。然而，长期以来，对司法机关的司法解释，缺乏明确的法律审查机制。2006年7月26日，最高人民检察院和最高人民法院同时颁布了关于《刑法》第408条适用的司法解释，两个司法解释存在着明显的矛盾，在司法实践中极容易产生问题。但是，由于缺乏具体的校正规范，所以，“两高”司法解释仍在发挥作用。 　　按照以往的做法，当最高人民检察院和最高人民法院的司法解释发生冲突的时候，一般由公安部、司法部、全国人大法工委和最高人民法院、最高人民检察院联合颁布规定，对司法解释作出修正。这样的补救措施混淆了行政解释、司法解释和立法解释，在一定程度上破坏了我国的宪政体制，削弱了人民代表大会的作用。 　　监督法将司法解释审查纳入到人民代表大会常务委员会的监督范围之内，并且通过议案审查的方式，对司法解释进行法律监督。按照规定，今后任何公民都可以对最高人民法院和最高人民检察院的司法解释提出审查的建议，全国人大常委会工作机构在进行研究之后，可以送有关专门委员会进行审查、提出意见。全国人大 　　 　　监督法亮剑 　　 　　首先，各级人大常委会通过听取和审议“一府两院”的专项工作报告，对他们的工作进行审查与监督。 　　长期以来，我国“一府两院”缺乏实质性的外部制约，由于权力强大，滥用职权、超越职权现象较为严重。人大常委会通过听取和审议专项工作报告，对一府两院的工作形成有力的外部制约，并能够及时参与处理社会突出问题，从而将促进政府机关自觉依法行政，促进司法机关公正执法，最大限度减少权力腐败与司法不公等现象的滋生泛滥。 　　其次，《监督法》还规定，人大常委会有权审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告。常委会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议。 　　法律的生命力在于实践。从内容属性上看，《监督法》蕴含着大量的可操作性规范，其实践色彩较之其他法律都为浓重，因此，实践性是《监督法》的首要特征。《监督法》进一步落实宪法的基本精神，使得宪法规定的专项工作报告、执法检查、询问和质询以及特定问题调查等人大监督方式有了更明确的内容，使其更具可操作性，有效地避免了这些监督措施流于形式。 　　从反腐的角度看，人大监督将追求实际效果，避免形式主义。人大常委会将对人的监督与对事的监督有机结合在一起，通过对事的监督来发现人的问题。 　　比如，《监督法》加强了对规范性文件的备案审查，这将有利于进一步打击地方腐败行为。在现实生活中，一些地方出于局部利益，超越职权作出决议、决定以及发布命令，如擅自设立审批、收费、罚款、行政强制制度等等，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，明显违反了法律。为此，《监督法》规定，县级以上地方各级人大常委会，有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定，有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令。从而对于维护法制统一，消除社会不公具有重要作用。 　　对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题的，人大常委会将根据法律规定例行处理，触犯刑法的，则移交司法机关严厉查处，仅仅触犯有关党内纪律的领导干部，则移交相关纪检部门处理。《监督法》明确规定，人大常委会在必要的时候，可以直接对专项工作报告、审计报告等作出决议，因此，这种监督显然并非是说说而已，而是动真格的，从而将对“一府两院”的工作及其责任人产生直接的影响。 　　人大常委会还将对有关责任人的评议意见转送有关主管干部的部门，将有助于这些部门增强对干部任职行为的了解，可以作为干部主管部门评价、任用干部的依据。人大监督与司法监督、党内监督有机地联结在一起，形成一道遏制腐败的共同战线。法律委员会和有关专门委员会审查认为司法解释与法律规定相抵触，而司法解释机关不予修改或者废止的，全国人大法律委员会和有关专门委员会可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。这样的规定有效地制约了最高人民法院和最高人民检察院的司法解释活动，进一步确立了人民代表大会的核心作用。 　　但必须看到，监督法在约束司法机关司法解释活动的时候，程序过于简单，可操作性有待加强。比如，公民对最高人民法院的司法解释提出审查请求，全国人大常委会工作机构是否应当对公民作出明确的答复，法律规定并不具体。其实，在全国人大常委会审议监督法草案的时候，就有委员提出对司法解释的审查应当有个程序，人大常委会工作机构收到公民的司法审查建议以后应当及时反馈，监督法应规定在多长时间内给予答复。 　　总之，监督法通过备案审查制度，确立了司法解释监督机制，强化了对司法机关的监督功能。但要想真正将监督法落到实处，还必须制定具体的实施细则。 　　 　　监督的背景知识与《监督法》的贯彻执行 　　 　　十届全国人大常委会第二十三次会议于2006年8月27日通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，这对于改变各级人大及各级人大常委会对“一府两院”长期存在的监督不力的状

况，增强县级以上各级人大常委会的监督职能与权限，进而促进作为国家根本大法的宪法的贯彻实施，真正保证人民切实行使当家作主的民主权利和公民的基本政治权利，都具有重要的意义和促进作用。为了更好、更全面地理解和贯彻这部法律，有必要对监督、监督制度、监督法的一般知识予以简要的介绍。 　　全人类的法律经验一再证明，任何法律及其制度的贯彻执行，都不能简单地拘泥于字面的理解和技术层面上的机械性操作；没有执法者和广大民众对有关的法律知识的深刻认识和法律实施环境及背景的广泛了解，要使任何法律得到正确的、切实的贯彻执行，都是不可能的。中国自改革开放以来，国家立法机关已经制定了大量的法律，但对于法律的贯彻实施总是不那么尽如人意，其中一个很重要的原因就是我们的社会还没有真正认识到有关法律的知识、背景乃至更深层次的法律观念、文化对于法律的贯彻执行的重要性。我们希望对监督法的贯彻执行不再出现这种情况。如果单从字义上讲，“监督”是一个极其广泛的概念，从国家的大政方针到个人的行为举止，都可以与广义的监督联系起来。不过，在宪法学、政治学和法学上所讲的监督，通常都是指对公权力机关、组织所从事的公职行为或与公共利益有关的社会行为进行的监督。这种监督之所以必要，其根本的原因就在于，一切公权力机关、组织都是以非人格化的形式组建起来，并赋予它们超越个人利益与愿望而为国家和公共利益反应物的职权或权限。然而，政治上和法律上的最大难题，恰恰是要由具有特定私人利益与愿望的个人，即公共官员去执行与实施。这一过程必然导致某些公共权力的行使的失范甚至滥用，从而背离为国家和公共利益服务的宗旨与目的。于是，监督不仅成为必要，而且本然地成为一切公权力机关、组织设立和活动的有机组成部分。 　　为使对公共权力机关、组织的监督有效而又持久，将监督确定为制度并给予稳定的、正确的制度化操作，不仅是必要的，而且是极为重要的关键环节。例如，在当前中国实行的广泛监督体系，都已经或正在逐步形成制度并予以制度化的操作，如由人民政协和各民主党派所实施的民主监督制度，等等。当然，制度的设立和制度化的运作在现代法治国家，通常而且必然要求通过国家法律的形式固定下来，使之规范化并要求具有稳定的操作性。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》就是以国家法律的形式将有关权力监督的有权机关、职权、范围、法律效力等重大事项确定下来，为今后这方面的监督制度化打下了坚实的法制基础。 　　以贯彻执行《监督法》为契机，广大公众期待，中国的民主政治、法制有一个明显的发展。与此同时，业内人士更期望以《监督法》为契机，在更高层次的宪法监督体制的建构方面有所开拓和进取。 　　上海交通大学法学院教授、中国社会科学院法学所教授、博士生导师