不断完善人大代表选举制度

　　贿选的发生，不仅是对公民权利的最严重践踏，同时也是对共产党执政根基的严重破坏。因此，完善人民代表选举制度势在必行。 　　辽宁省在第十二届人民代表大会选举全国人大代表的过程中，出现45名当选的全国人大代表拉票贿选现象，涉案人数高达523人，是新中国成立以来第一起发生在省级层面，严重破坏人民代表大会选举制度的恶劣案件。近年来，从湖南衡阳破坏选举案到四川南充换届贿选案，又到辽宁省人大代表拉票贿选案件的发生，使得人们开始深刻反思，我国人大代表在选举过程中存在哪些不完善之处。人民代表大会制度经历了共产党在建国前的积极探索，以及在建国后的制度性规范，是中国共产党的伟大创造。而贿选的发生，不仅是对公民权利的最严重践踏，同时也是对共产党执政根基的严重破坏。因此，完善人民代表选举制度势在必行。 　　一、人大代表选举制度的独创和本质 　　我国人大代表选举制度，是在批判吸收西方资本主义选举制度合理因素的基础上，适合中国国情，满足人民当家作主、管理国家事务的权利得以实现的基础上的伟大创造。 　　1.对西方选举制度的批判吸收 　　西方国家的政治选举主要有三种方式：第一种最常见的选举方式是公开选举与秘密选举。19世纪中叶以前，西方国家主要实行公开选举，包括口头投票、举手表决等形式。20世纪以来，随着经济的不断发展，公民民主意识开始觉醒，同时公开选举带来的弊端逐渐显现，因此秘密选举应运而生，成为西方议会选举的主要方式。第二种比较常见的选举方式是直接选举与间接选举。以英国为例，英国的下议院议员都是由直接选举产生，而拥有实际权力的内阁首相则是由间接选举产生，下议院选举中获得多数席位的政党首脑直接出任英国首相。第三种选举制度的主要方式是竞选。以美国总统的竞选为例，两党的候选人从党代会结束以后直至11月初，候选人主要通过召集群众集会、发表演说等方式来争取选民的支持。竞选本身是一种竞争机制，它能够使选民全方位的接触到候选人。但同时，由于西方国家参与竞选的候选人主要采取演讲、游说等方式，使得竞选人过度吹嘘并夸大个人政治能力，选民最终选出的并不一定是真正符合民意的政治家。 　　2.我国人大代表选举制度的创新 　　我国人大选举方式主要有“直接选举与间接选举相结合、从举手表决到无记名投票、从等额选举到差额选举”[1]的三大发展特征。在我国，县级及县级以下实行直选，而县级以上的行政单位实行间接选举。现阶段的中国还不具备直接选举全国人大代表的条件，但是相对于1953年的选举法已经在逐步扩大直选范围，未来选举制度的发展方向应当是逐步实现各地的直选。1931年的苏维埃工农民主政府选举主要采取举手表决方式。到了抗日战争时期，民主选举开始采取无记名投票方式。而解放战争时期的“豆选”正是基于我国选民文化程度较低、文化教育普及率不高的现况所创造的选举方式。陕甘宁革命边区的“豆选”赋予了老人和妇女等弱势群体参与政治、参加选举的权利，破除了“人民程度不够，不能实行民主”的政治谎言。“豆选”也曾是对抗国民党假民主的利器，成为我国选举制度史上一个永远被人民传颂的篇章。我国1979年以前的各级人大选举都是采取等额选举方式，1979年以后开始逐步实行差额选举。从等额选举到差额选举的迈进是我国向民主政治建设发展的重大跨越。 　　3.我国人大选举制度的形成和完善过程 　　1921年共产党成立之初在浙江萧山成立的农民协会是人大选举制度的萌芽阶段。抗日战争爆发后，中国共产党在革命边区对政权组织建设进行新的探索，建立一种崭新的符合统一战线要求的政权，即“三三制”政权组织形式。“三三制”政权是适应全民族抗战需要，团结一切力量一致对外，在巩固发展抗日民族统一战线问题上发挥了难以替代的作用。1954年第一届全国人民代表大会在北京举行，会议通过了我国第一部社会主义性质的宪法，同时以根本大法的形式确立了人民代表大会制度为我国根本性政治制度，保证了人民当家作主的权利得以实现。十一届三中全会以后，我国民主法制建设进入了一个新阶段，自九届全国人大召开以来，工农代表比例呈现不断增加趋势。九届全国人大中工农比例为15.04%，十届全国人大工农比例增长至18.17%，而十一届全国人大的工农比例则增长为20.59%[2]，人大代表选举制度正在不断完善和发展。特别是党的十八大以来，创新选举理念、改革代表名额分配比例和办法，强化选举监督和诉讼及问责机制等等。 　　二、辽宁人大代表贿选案的要害和根源 　　辽宁人大代表选举贿选案是建国以来对我国人大代表选举制度最严重的一次侵蚀。在辽宁十二届省人大常委会中，62名委员只有19名幸存，致使省人大权力机关无法正常运转。619名省人大代表中，有523人涉及贿选，84%以上的人大代表收受了贿选财物。再来看辽宁的经济情况，从建国之初的“共和国长子”到2015年全国GDP增速倒数第一，辽宁的衰落很值得深思。 　　1.辽宁贿选案要害 　　纵观涉及辽宁贿选案的45名当选人大代表履历，不难发现在这45人中，有42人具有企业家身份，且一半以上是私营企业家。当中国私营经济在GDP总量中占有率高达80%以上时，私营企业家已不甘心继续当富豪。而对于地方政府来讲，为拉动地方经济发展，鼓励私营企业多纳税，政府往往会与资本合为一体，甚至论官行赏。私营企业家不甘心做富豪，还要当权贵，要跻身官场参政议政，成为人大代表就是最直接的途径。而当这些企业家成为人大代表以后，他们究竟会代表谁的利益？当私营企业主一边高呼需要政策扶持的同时，另一边又大肆挤占普通工农参政议政的名额比例。当政府无力规制资本的同时又推波助澜帮助私营企业冲破社会阻力，成功进入各个社会领域的时候，资本绑架政府，操纵公共权力的怪圈就已形成。 　　如果政府权力受资本的制约，资本必会肆无忌惮地掘取更大的政治利益来为资本服务。如此，贿选便成为这一链条中必不可少的环节。20世纪90年代俄罗斯在私有化的过程中曾出现大量一夜暴富的资本家，其中以七大寡头为代表，他们不仅逐渐控制了俄罗斯的各行各业，甚至开始为所欲为地更换政府人选，政府权力完全被资本操纵。当辽宁贿选案东窗事发之时，中央政治局常委张德江首次对辽宁贿选案定性：这是新中国成立以来查处的第一起发生在省级层面的重大案件。不仅是对我国人大代表选举制度的严重破坏，更是触碰了中国特色社会主义制度底线和中国共产党执政底线。金钱资本的毒瘤渗入公共权力的血液中正是辽宁贿选案发生的最大危害。 　　2.辽宁人大代表选举贿选事件危害表现 　　第一，人大代表选举中的人民性缺失。再来看辽宁人大代表的组成，619人中涉案人数达523人，剩余的几十名代表中工农比例更是寥寥无几，真正一线工人农民的代表比例仅占0.4%，一线工人农民的人民代表几乎变成了空无。纵观从五届人大选举到十一届人大选举，工农比例在全国人大代表中的比重减少了一半以上。五届人大代表中的工农比例为47.33%，到了十一届人大代表构成中工农比例仅为20.59%[3]。而我国一线工人和基层农民占全国人口总数的80%以上，代表比例却在不断减小，甚至到了失衡的地步。中华人民共和国宪法的第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”[4]人大代表代表人民的意志参政议政，人民把权力赋予人大代表，而占全国人口绝大多数的工人农民的代表比例却不断缩减。这样的比例最终会造成我国选举制度发生扭曲，选举过程和选举结果中的人民性逐渐弱化甚至可能丧失。人大代表代表谁？根据我国的选举法规定，我国的县级及县级以下代表由人民直接选举产生，县级以上的人大代表由其下一级人大选举产生，即由人民间接选举产生。人大代表代表的是普通公民，代表的构成比例理应是工农占多数。但对比五届人大代表选举数据可知，如今工农所占比例已经微乎其微。那么，由此产生的人大代表能否真正代表人民利益，倾听群众呼声，传达普通工农意愿，由此产生的人大代表是否符合我国宪法的最基本规定？辽宁贿选案的发生使得我们不得不重新审慎思考我国人大选举中存在的名额比例分配失衡问题。毕竟，人民性是共产党执政的根基。 　　第二，人大代表的选举程序不清晰。贿选是附在民主肌体上的毒瘤。贿选的发生原因是选举程序出了问题。辽宁贿选案件发生以后，张德江曾在讲话中指出，这起案件触碰了中国特色社会主义制度底线和中国共产党执政底线。辽宁省619名省人大代表中，有523人涉及此案，数据之大不仅令人触目惊心，数字背后的意义更是耐人寻味。2016年初，中央第九轮巡视组到辽宁巡查时指出，辽宁省“买官卖官、带病提拔等问题突出”，甚至有“一些领导干部肆无忌惮地拉帮结派，搞帮派现象”[5]。 　　辽宁是典型的“窝案”多发地。如果在用人制度中出现了派系，官场当中打起了“老乡牌”“同学牌”，那么贿选的发生也就不足为奇。帮派政治是对民主的严重腐蚀，它是附在民主肌体上的毒瘤，会对民主政治产生巨大的阻碍，甚至引起民主的倒退。贿选归根结底是程序出了问题，而程序是民主的前提，没有程序就没有民主。纵观我国选举制度的发展历程，从公开投票到秘密投票，从等额选举到差额选举的发展，选举制度正在不断完善。但是，我们也不能忽视选举程序上出现的漏洞。如果选举不是在严密的程序和监督下进行，那么选举结果也就有了被操纵的空间；如果贿选行为最终得到的利益大于行贿的成本，那么贿选行为就会屡禁不止。从根源上切除贿选的毒瘤，我们不能仅仅依靠事后的追查，而是要在事前用程序保障民主，把权力关进制度的牢笼。 　　第三，人大选举制度中的监督无力。相对于西方国家选举的监督机制而言，我国人大选举的监督力度较为薄弱。首先表现在立法层面，西方国家为避免金钱政治的困扰设立大量立法，而我国在立法层面的监督还不够细化，选举法只规定了候选人接受原单位和选民的监督。然而这种立法监督由于选举过程中信息不对称、候选人与普通公民之间的沟通渠道不畅等因素影响，让立法监督在人大选举过程中的作用难以发挥理想水平。其次表现在大众传媒的监督方式上。西方选举的过程中，大众传媒几乎覆盖了选举的各个方面。媒体不仅通过电视演说、访谈等方式使选民充分了解候选人，同时还能够形成强大的舆论引导，提升公民的参政热情，使选举朝着更健康的态势发展。相比之下，我国的大众传媒则很少把聚焦点放到公共政治领域当中，媒体无法发挥出自身监督的优势，很难构建起候选人与选民之间的联系。 　　第四，人大选举的方式不公开透明。人大代表在选举过程中选举方式的不科学可能会导致贿选的发生。一方面体现在对候选人的提名和介绍问题上，在选举实践中，候选人的提名基本上是由人大主席团控制，而选民自己推荐候选人的机会非常小。另一方面是在差额选举的比例问题上，虽然选举法规定了我国人大选举实行差额选举，但在实际的选举运行中差额比例往往非常小。由于这种竞争性的降低，让候选人对选举没有太大压力，与选民之间的见面沟通也就因此成为非必要程序。人大代表选举方式的不科学，给了一些候选人进行暗箱操作的空间。同时，选民会因此对选举产生误解，认为选举就是走形式，挫伤了公民参与投票的积极性。 　　三、完善人大代表选举制度的战略选择 　　人大代表的选举是全国人民代表大会制度的重要组成部分。经过六十多年选举实践的发展，我国人大选举制度已取得了巨大成就，但我国仍长期处于社会主义初级阶段，处于改革开放利益调整的深水区、风险期、社会矛盾凸显期，这一切都制约了人大选举制度的正常发挥。对此，既不能因为社会主义制度的优越性而看不到改革过程中存在的问题，同时也不能因为改革中的突发矛盾而否定我国的根本政治制度。牢牢固守人民代表大会制度不动摇是选举的核心与灵魂，是实现人民当家作主的关键一环。在此基础上，不断完善人大代表选举制度。 　　1.完善落实人民当家作主的本质内容 　　人大代表最基础的职能是代表人民行使政治权利、参与政治生活、表达政治意愿。工人和农民是占我国人口绝大多数的群体，其代表的比例也应占有绝对优势。解放战争时期，中国共产党在陕北实行“豆选”，打破了以往执政者对于“人民文化程度不够，不能实行民主”[6]的政治谎言。“豆选”赋予了农民及其他弱势群体政治参与的权利，让当时占人口大多数的不识字的人也能参与民主选举，表达政治意愿。共产党通过选举成功动员了农民，取得了民心，最终取得了革命的伟大胜利。今天，虽然距离“豆选”已经过去了七十年，“豆选”也随着它远去的身影而逐渐被淡忘，但是，共产党在解放区的民主政治建设经验对当今完善我国人大代表选举制度提供了诸多有益启示和借鉴。 　　无论是解放区时期的“豆选”，还是当时的“三三制”原则，本质上都是赋予农民参加选举的权利。一粒再寻常不过的豆子，却因此凝聚了民心，取得了革命的最终胜利。面对当今我国人大代表选举过程中出现的贿选问题，最直接有效的措施就是提高工农代表比例，尤其是一线工人的候选名额比例，使占我国人口绝大多数的阶级有说话的权利，使得他们的声音铿锵有力。如此产生的代表，才能真正代表民意，才能有效保证多数选举人的意愿得以实现。 　　2.完善人大代表选举制度的组织程序 　　完善人大代表选举制度的组织程序，首先要严把人大代表的“入口关”[7]。 　　在人大代表的提名问题上，给予选民一定的自主提名空间，严格遵循民主集中制原则。候选人提名后，进行全社会公开公示，延长考察期，引导公民认真严肃的选择自己的代表。同时，当选的人大代表也要进行全社会公示，代表可以公开自己的电话、微博、微信等通讯方式加强与选民的联系，让群众能够真正向代表表达政治诉求。其次，应当不断将选举程序透明化，通过媒体加强群众对于人大代表产生方式的理解，同时可以引导全社会范围内的监督，加强人大代表选举制度的组织程序建设。 　　3.完善人大代表选举中的监督问责机制 　　我国人大代表的选举经过六十多年的实践，已经发展成为了符合我国具体国情，具有中国特色的选举制度。但同时，与其他发达国家相比，我国的选举法有些条款弹性较大，且与选举法相关的配套法律法规很少，导致在我国选举实践中存在影响选举公正的因素。因此，需要不断完善选举的法律制度建设，使选举工作更加程序化、法制化。 　　首先，在立法监督层面，制定严格反对和防止选举中舞弊行为的相关法律，并对不法行为作出严厉法律制裁。其次，在选举程序上，设立专门的选举机构负责选举并对选举进行监督。再次，加强选民对选举的监督，提高选民行使监督权的意识。最后，充分发挥舆论监督和大众监督的优势，通过媒体引导全民监督，调动公民参与选举的热情，形成候选人自觉遵法守法、选民主动参与并行使监督权的氛围。 　　4.完善人大代表选举方式 　　适当引入竞争机制，实行差额选举与竞选相结合的选举方式。我国各级人大代表已经实行差额选举，差额选举实际上就是竞争的一种表现形式。差额选举带给选民更多地选择空间，但是其在实施过程中仍存在一些问题。首先，我国人大代表选举中存在的竞争因素较少，使候选人与选民之间的见面沟通成为选择程序而不是必须程序。相比之下，美国的直选可谓竞争激烈，候选人不但要与选民直接见面，还要不断宣传自身政治主张，通过巡回演讲等方式与各地选民沟通，了解选民政治诉求，最终才可能赢得选民手中的选票。 　　我国县级及县级以下的基层选举同样实行直选，但在选举过程中由于候选人差额比例小、缺乏竞争，使选民与候选人之间沟通成为非必要程序。另一方面，缺乏竞争会导致优秀人才在选举中难以脱颖而出。非A即B的差额选举模式使选民的选举权受到极大限制。同时，由此产生的人大代表在当选之后往往不能珍惜人民的授权，无法真正代表民意。因此，在我国人大代表的差额选举中适当增加竞争因素，使候选人通过竞争感知当选的不易，珍惜代表身份。而选民则可以因此获得更大投票空间，选择符合自身政治诉求的人参政议政。在选举制度中适当提高竞争比例，等于是把选举决定权真正下放给选民，不仅会促使选举程序更加公开透明，同时随着选民热情的高涨大众监督力度会不断提高，从而对候选人造成一定压力，使得贿选的发生几率大大降低。 　　5.加强基层选民民主意识，提高选民政治素养 　　民主与选举相伴而生，民主推动了选举的发展，而选举是评判一个国家民主程度的重要标准。然而在实际的选举过程中，由于候选人与选民之间的沟通不畅、选举信息不对称，导致一些选民认为民主就是走形式，选举就是画圈圈，因此对自己的选举权利不够重视，甚至在基层自治组织中出现“买卖选票”的现象。我国人大代表选举形式是层层代表，选民直接选出基层人大，由基层人大代表逐级组成上一级人大。这就决定了最基层的直选极为重要，基础不牢地动山摇。因此，切除贿选的毒瘤要从基层抓起，加强基层党组织建设，提高基层选民参加选举的热情，增强选民民主意识。 　　选举既是公民最宝贵的权利，也是公民最神圣的义务，政治冷漠不仅会滋生腐败的土壤，让选举成为不法分子的游戏，同样也会将优秀的选民阻挡在民主的大门之外。贿选的发生，一定程度上反映出的正是我国公民对选举不够重视，对自身政治权利不加珍惜，缺乏坚定的政治信仰的表现。因此，强化基层选民民主意识，提高公民政治素养是预防贿选行为发生的必经之路。 　　我国人民代表大会制度是以马克思主义国家学说为指导，结合中国具体实践，在发展继承革命根据地建设的经验基础上确立的根本性政治制度，人民代表大会制度的本质是人民当家作主 。贿选是附在民主肌体上的毒瘤，玷污了民主的纯粹性。针对辽宁贿选案，中央高度重视并作出确定辽宁45名全国人大代表因拉票贿选当选无效的决定。这是捍卫代表公信力，塑造良好政治生态的举措。贿选是对公民基本政治权利的侵犯，如果贿选成风必将动摇我国根本政治制度，挑战宪法和法律的权威。完善我国人大代表的选举，必须牢牢固守人民代表大会制度不动摇，同时坚持“零容忍”“零懈怠”的反腐决心，将贿选行为关进制度的牢笼中。 　　注释： 　　[1]何俊志：《选举政治学》，复旦大学出版社2009年版，第111～114页。 　　[2][3]史卫民：《中国选举进程报告》，中国社会科学出版社2009年版，第421～422页。 　　[4]《中华人民共和国宪法》，人民出版社1993年版，第11页。 　　[5]沙雪良：《辽宁一些领导肆无忌惮拉帮结派》，载《京华时报》2016年6月3日。 　　[6]牛铭实、米有录：《豆选》，中国人民大学出版社2014年版，第192页。 　　[7]刘颖、戚兴元：《当代中国政治制度》，山东人民出版社2011年版，第64页。 　　（作者分别系东北财经大学马克思主义学院教授、校人权研究与教育中心执行主任，东北财经大学马克思主义学院政治学理论在读硕士研究生）