博览 | 热眼向洋,发达国家城镇化分析

“城镇化”是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。城镇化是任何国家现代化进程中的普遍现象，此文对相关研究资料进行爬梳，旨在向读者介绍发达国家的城镇化历程，对于当前我国的城镇化发展及房地产开发企业的战略制定有借鉴之必要。

美国城镇化的大破大立

美国的城镇化率超过82%，是世界上城镇化水平最高的国家之一。全国三分之一的人口分布在10万人口以下小城镇。其城镇化过程也走过弯路，出现过浪费土地资源、破坏生态平衡等问题，但其城镇化经验值得我们借鉴

首先，政府重视城镇与农村的均衡发展。在小城镇建设中，美国注重整合各种要素，培育龙头城镇和城镇群，提升聚集效能，推进区域城乡一体化、公共服务均等化，消除城乡差别，实现均衡发展等一揽子计划。同时，政府完善农村基础设施建设，为农村地区大规模投资建厂创造条件，还大力帮助农村地区改善供水和排水系统，建立远程教育和网络工程等，农村生活方式实现了城市化转变。

其次，保障低收入者住房，提高就业机会。随着城镇化推进和新移民涌入，大城市住房短缺日益严重。政府建造了2200万套廉价公寓，并为买房者提供信贷抵押保证和税收补助金。对城市不动产征收高额税，控制市区房租，出台专项政策解决低收入群体的住房难题。通过兴建大规模市政工程改造中心城市为新移民提供了数百万个工作岗位。

第三，大力扶持城镇社区教育，鼓励民间办学。上世纪60年代中期，美出台了中小学教育法、高等教育法等，向贫困城镇和农村地区提供大量政府援助，使农村及城镇所有学龄儿童都能享受到充分的教育。政府将城镇化过程中产生的大量资本盈余投向教育，私立大学兴起，并成就了一批世界知名的大学。以斯坦福大学为中心的大片农场最终发展成为“旧金山-圣何塞”都市区，孕育了著名的硅谷。

第四，加强政府干预与规划。城镇化初期，政府奉行自由经济，一切由市场主导，导致过度郊区化，造城镇发展规划结构性失衡、城市无序扩张蔓延、土地资源浪费严重、生态环境破坏等一系列问题。对此，在城镇化后期，美国政府通过立法和行政干预，加强了城市规划和产业规划布局，重视对环境的保护，遏制郊区化无节制蔓延，平衡城郊发展，强调土地集约利用、优先发展公共交通、混合土地使用功能、保护开放空间、创造舒适环境、鼓励公共参与和建设紧凑型社区等。

城镇化建设的“德国模式”

德意志帝国建立之前，德国是由几十个各自为政的小邦国组成的。由于这些邦国都有各自的政治、经济中心城市，德国的城镇化比较均匀地在全国铺开，布局较为合理。从二战后1945年到现在的60多年时间里，德国城镇化水平从69%提高到96%。

德国城市发展的基本模式是，避免一个城市发展为支配性中心城市，而是形成若干功能互补的多极城市群。据德国城市年鉴的数据显示，全国70%的人口多数分布在2000至10000人的小型城镇里。全德国除柏林、汉堡1、慕尼黑外，没有超过百万人口的大规模城市。

德国有11个大都市圈，星罗棋布的小城镇分布在德国各地，聚集着德国70%的人口，并解决了国内70%的就业。这些城镇间距一般相隔几十公里，便捷的铁路公路交通和通讯设施把它们联系在一起，形成了一种多极的城市区域。

德国城镇化建设十分注重发挥规划的指导和协调作用，其城镇规划不仅强调功能完整、布局合理，而且对交通、通讯、排污等公共设施建设坚持长远性原则。由于拥有十分发达的交通网络，许多人生活在小城镇，而工作在其他地方，因而形成“分散化的集中型”城市布局。以首都柏林为例，两德统一后，德国首都移至柏林，使该城市面临巨大的人口和土地开发的压力。柏林市与相邻的勃兰登堡州一起，实施了“区域行动”发展战略，在柏林市周边投资建设了一个总面积达2866平方公里的远郊区，其中60万人相对集中在138个小城镇居住和工作，大大缓解了柏林市面临的各种压力。

曾来过北京的德国城市协会郞古特先生认为，建设诸如北京这样的大城市不是一个好模式。在北京，从政治到经济各式各样的机关、企业等，很不专业化地堆在一个城市里面，堵车、污染都变成很难解决的问题，而这个城市的运营效率变得很低。

当然，德国的城镇建设也存在一定的问题。如在城镇建设过程中，往往因过度地强调民主和公平而陷入效率低下，成本上升的泥潭，德国的一个拆迁项目少则需要几年，多则10多年的时间。在建设上为强调公平而造成投资过散，效益不高，对项目的意见不能统一，久议不决，延误时间。

日本城镇化建设可圈可点

1945年日本战败时城镇化率只有28%， 2005年这一数字达到86%。根据有关统计，2011年，日本的城镇化率为91.3%，远远超过东亚地区55.6%的平均水平。

日本的城镇化进程，主要是依靠工业化的强有力推动。没有大量日本工业企业的发展，就不会有人数众多的农民进城成为城镇居民，国家也没有钱进行城市建设。当然，政府在城镇化建设的过程中也发挥了关键作用。

日本政府从1962年开始先后制定和实施的五次全国综合开发计划，形成了包括区城与城市规划在内的较为完善的规划体系。正因为有这样总体的规划和健全的法规体系，日本才较好地解决了各地区发展不平衡的问题，并大大促进了全国城镇化的进展。

如今，日本90%以上的人口都居住在大城市或中小城镇，农业人口非常少。高度的城镇化使大多数日本国民的生活水平得到保障，也有力拉动了内需、促进了服务业等第三产业的发展。但是，过度的城市化也给日本带来了一系列问题。例如日本的城市发展过于集中，原本全国还有多个城市带，现在只剩下东京及周边几个城市比较繁荣。就连大阪和神户这样的大城市也日渐衰落，这就导致日本全国的人口继续向大城市特别是首都圈集中，而地方的人口越来越少。

几乎日本所有农村地区都有等级较高的公路，在不少中小城镇里经常能看到巨大的公民馆、体育馆或国民度假村等建筑，利用者寥寥无几，而维护这些公共设施则使得地方政府的财政非常拮据。政府推动城镇化建设只是想着修路盖房，而缺乏适合当地的产业方向。只有在真正实现了工业化、确保足够的就业机会之后城镇化才有保障，否则人去楼空后地方的负担更重。

目前，日本各地都在挖空心思大搞“地域振兴”，有的重点发展特色旅游业，有的大力开发民俗工艺品，有的则创建开发区拼命招商引资。目的就是要把流向大城市的年轻人吸引回来，重新激发中小城镇的活力。不少地方还把目光转向了退休后的人群，呼吁他们将大城市里的小房子卖掉后在靠山近水的中小城镇开始悠然自得的第二人生。有朝一日，银发一族或许会成为日本城镇化建设的主力。

意大利保护土地资源

城市化进程是意大利人经常谈论的话题。支持城市化的一方认为，这一进程改变了人们的生活方式，人们的总体收入普遍提高；反方则认为，城市化引发的大都市人口过度密集、环境污染和耕地逐年减少等问题，为社会可持续发展带来了更加巨大的危害。

意大利的城市化进程可以归结为三类：第一类是早在工业革命之前就已经形成的大型城市，；第二类是人口不多，农业欠发达的较小型中心城市；第三类是所谓的“工厂城市”，这些城市仅以一家大型工业企业为核心，居民多为该企业的工人。

与德国相比，意大利缺乏针对城市化的确切数字统计，人们似乎还在一味地追求城市化带给国内生产总值的增长量，而缺乏对城市化背后隐藏的深层次社会模式更替、利益冲突和资源环境的沉重代价的深层次思考。

据统计，意大利每天有75公顷的土地面临“水泥化”或称“过度建设”的危险，意媒体也曾以“被偷走的土地和即将消失的意大利”为题进行过报道。如果以这一速度发展，再过20年，意大利被城市占据的土地面积将增加60万公顷，被“过度消费”的土地将达6000平方公里。盲目的城市化缺乏高效的规划和管理，珍贵的土地资源被城市化过程所消耗，其中很大部分土地是不可恢复使用的，由此已造成了恶劣的后果。在意大利的城镇中，有70％正面临着水土流失和山体滑坡的影响，从1951年至2009年，共有6439人因此死亡、失踪或受伤。

面对城市化进程带来的负面影响，意大利一些城镇已经自发的行动起来，通过地方议会立法的方式，避免盲目城市化，保护土地资源不被过度使用。例如，意大利卢加尼亚诺市市长菲尼圭拉发起了“零水泥化”运动，以保护当地的农业和土地资源。毫无疑问，城市化是人们不得不接受的现实，公元前900年，伊特鲁里亚人当时已聚集在一起生活，形成了城市的雏形。今天，意大利的城市化进程正面对着新的挑战。如何协调资源、环境和经济、社会发展冲突，使意大利不断在历史中前行，需要意大利的战略家们拿出新的可持续发展战略。

韩国如何解决三农问题?

2011年韩国城镇化率高达91.1%，高于美国等发达国家水平。

韩国城镇化一开始与工业化无关，主要是战争破坏和依赖美援进口粮食，导致韩国大批农民失去土地，涌入城镇谋生。自上世纪60年代起，韩国走上快速工业化道路，农民大量迁入就业岗位充足的城市，首尔、仁川等城市人口迅猛膨胀。

在上世纪80年代中期，韩国城镇化率迅速升至77.3%。为推进城镇化健康发展，韩国政府在核心城市建卫星城，大力发展中小城市，开展具有特别重要意义的“新农村运动”。

韩国在上世纪70年代初期借鉴欧美经验，提出了“建设卫星城市”方针，兴建了城南、龙仁等10座卫星城，通过轨道交通与首尔市内的交通线对接。这一发展模式大大缓解了首尔的人口压力。韩国还先后设立了釜山、大邱、仁川、光州、大田、蔚山6个广域市，充分发挥中心城市的辐射作用。2012年，韩国在中部地区正式成立了具有履行行政首都职能的世宗特别市，总理府、企划财政部等政府部门陆续迁入，目的是缓解首都圈的过度拥挤，拉动中部地区的经济发展。

对于中小城市，韩国大力改善道路、水电、供暖等城镇基础设施，配套建设医院、学校、银行、剧场等公共设施，让最具容纳能力的中小城市吸纳了大量农村人口。核心大城市和中小城市发展并举，方略不同，较好地解决了大量农民进城和城市容纳能力之间的矛盾。

1970年，韩国发起了“新农村运动”，用政府支援、农民自主开发的模式，发动农民建设家乡。韩国政府为免费提供物资用于村里公共事业建设。得到物资，村民合力完善村里的公共设施。

韩国政府还制定了一系列政策，确保对农村土地的征用和合理补偿。持续快速的城镇化和工业化，迫使韩国政府采取一系列措施来增加土地供给。对于土地补偿，韩国遵循了“谁开发，谁补偿”、现金支付、确保一次性到位和公平分配的原则。合理有序地开发农村土地，使韩国的城镇化率得以进一步提升。

欧洲城镇化可借鉴的经验和教训

18世纪英国工业革命带来最早的城镇化浪潮，欧洲城镇数量和城镇人口呈爆炸式增长，欧洲的社会生活也发生了巨大变化。到1950年，欧洲城市人口比例为50%，集中了全球40%的城市人口，城市人口占比居世界之首。欧洲城镇化独具特色，注重合理的空间布局，注重基本公共服务，注重城镇的多样性。

首先，注重文化保护。欧洲各国都有重视历史传统、保护文化遗产的正面例证，巴黎、伦敦、罗马等世界名城虽然发展模式不一，但总体上保持了历史风貌，城市文化品位较高，吸引了来自世界各地的游客和投资者。除了这些大城市，欧洲许多名不见经传的小城，也呈现出丰富多彩的历史文化积淀。

其次，城镇化适度、平衡。城镇化最终的目的是让人生活得更舒适，因此城镇化的主要受益者应该是人。城镇化不是简单的“年轻化”，不是农村人口盲目地向城市迁移，也不是简单的“现代化”。城镇化实施得好，就能够实现社会平等，否则，就会产生诸多问题。以交通为例，很多欧洲大城市都经历过交通拥堵、污染等现代化病症。现在，欧盟各国都树立了“公交优先”的发展思路，鼓励绿色出行，越来越多的城市用各种手段限制私车的行驶和停放。

第三，城镇化要重视质量，不要速度优先。欧盟不断制定新的标准，目的就是尽可能多地节约能源，实现“绿色”建筑的目标。如比利时今年开始对出租、出售的房屋实行新的保暖标准，对墙体的厚度、材料等做出更为详尽的规定，达不到标准的不许上市。

第四，城镇化不仅是硬件的建设，也要有软件的建设。譬如文化遗产保护问题不仅要完善技术手段，还要注意相关法规的建设，培养市民的保护意识，提高城市管理的水平。不仅要靠政府的努力，还要有民间团体的积极参与。城镇化不仅仅是把乡村建设得如城市一样拥有绿地、文化场所、公园、体育场馆，城镇化更应该改变人的生活方式。欧洲开始实现城镇化的时候，还没有“绿色”概念。实际上，“绿色”概念是伴随着城镇化带来的种种问题应运而生的。

城镇化的北欧样本

城镇化可以说是任何国家从农业国步入现代化国家的必由之路，也是北欧国家在发展过程中曾经经历过的一个阶段。瑞典南部的城克里斯蒂安斯塔德社区或许就是一个最好的范例。

克里斯蒂安斯塔德（Kristianstads kommun），人口达7．5万人，其中2．4万人居住在城镇中心。今天，这个古老的小镇已经成为集商业、服务和贸易于一身的城镇中心。它特别重视加强城镇中心的吸引力，使城镇中心具有鲜明的特征和活力。

首先是亲和力。所谓亲和力指的是城镇中心必须有吸引力，同时保证每个居民都能轻松到达中心，有一种被城镇所包容而不是被排斥在外的感觉。克里斯蒂安斯塔德所在的区位全方位地满足了居民几乎所有的生活需求，真正起到市中心的作用，使得每个居民都感到城镇中心近在身旁。

其次是空间感。克里斯蒂安斯塔德建有舒适开放的城镇中心广场，为居民提供了一个休闲和娱乐的空间，通过科学分析设置合理的交通线路，包括停车场的设置，尽量便捷科学，加强绿化，大道街道、小到居室入口，保证社区内绿地和森林占有的面积，营造出一种真正的诗意栖居氛围。

再次是多样化。克里斯蒂安斯塔德十分重视城镇发展的多样化，不是跟在其他社区后面重复和模仿，走别人的老路，而是注重保持自己的原有特色，在不失去自我风格的前提下走上现代化之路。社区现有的特色是380多年历史的积淀，那些代表着克里斯蒂安斯塔德的历史和文化特色的建筑，受到当地人的珍视。

最后是丰富的城市生活。城镇化进程的一个关键问题就是“以人为本”。因此，社区的建设处处从人出发，为人着想。城镇中心具有多种用途，这里既有居民住宅，有商业区，也有政府机构和公司，注意搞好平衡，促进各方协调发展，防止顾此失彼。城镇中心是一个同时拥有艺术、戏剧、电影和节日狂欢的地方，为社区居民带来新鲜、刺激和活力。城镇中心设有一个商业集中区，并拥有与其他商业区竞争的实力。

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