农村适用的主要法律法规

农村适用的主要法律法规

一、法律法规的基本概念及其重要内容

（一）法的涵义、本质和基本特征

所谓法，是由国家制定、认可并保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级意志，以权利义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级所期望的社会关系及社会秩序为目的的行为规范体系。法的本质，包括以下两层含义：法是统治阶级意志的体现；法所反映的统治阶级意志是由其特定的物质生活条件决定的。法的基本特征包括：（1）法是调整人的行为或社会关系的规范。（2土法是国家制定或认可，并具有普遍约束力的社会规范。（3）法是以国家强制力保证实施的社会规范。（4）法是规定权利和义务的社会规范。

（二）法的表现形式及其分类

法的表现形式问题实质就是法的效力等级问题。根据宪法和有关法律的规定，我国法律的主要形式有：宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章、特别行政区的法、国际条约等。

对法律种类的划分，可以从不同角度，有不同的划分方法。如：从法律的文字表现形式方面划分，可分为成文法和不成文法；从法律的适用范围方面划分，可分为普通法和特别法；从法律制定的主体方面划分，可分为国际法和国内法；从法律的内容方面划分，可分为实体法和程序法；等等。

（三）法律法规的作用

法律的作用是指法律对社会生活的影响，包括法律调整钓影响和法的思想影响。法律的作用可以分为法律的规范作用和法律的社会作用。

1、法律的规范作用。法律的规范作用是指法律作为一种特殊的行为规则，对主体的意志行为发生影响，从而对主体的行为具有的指引、评价、预测、强制和教育的作用。

2、法律的社会作用。法律的社会作用是指法律具有维护一定阶级统治和执行一定社会公共事务的作用。主要包括：法律在政治方面的作用；法律在经济方面的作用；法律在执行社会公共事务方面的作用。

（四）法律的实施与对实施的监督

法律的实施，是指法律在社会实际生活中的具体运用和实现。法律实施包括执法、司法和守法。

法律监督，是指由所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监察和督导。其中，国家机关的监督，是国家机关为

保障法律体确实实施所进行的监督。具体包括国家权力机关的监督，行政机关的督导，司法机关的监督；社会监督，是指各政党、各社会组织和人民群众对各种法律活动的合法性所实施的监督。

（五）法律责任与法律制裁

1、违法与法律责任。违法是公民个人或者社会组织违反法律规定，危害社会的行为。它表现为行为人不履行守法义务，超越法定行使权利的界限，对其他主体的合法权益造成破坏和侵害。社会危害性是一切违法行为的根本特征。违法行为按其性质不同，可分为违宪行为、民事违法、行政违法、经济违法、刑事违法等五种。

2、法律制裁。法律制裁是由特定的国家机关对违法者依其所应承担的法律责任而实施的强制性惩罚措施。根据违法行为和法律责任的性质不同，我国的法律制裁可分为违宪制裁、行政制裁、刑事制裁、民事制裁四种。

二、农村适用法规体系框架构成

改革开放以来，我国在调整农民、农业和农村各类社会关系方面，已先后制定和修改了农业法等二十多部法律，七十多部行政法规以及相关的一系列法律法规。一个具有中国特色的农业、农村法律制度框架已初步形成，在“三农”方面基本做到了有法可依。可以说，我国农业领域的法律、法规体系框架已经基本形成。

（一）从立法效力关系上进行界定，我国农业法律体系框架构成可以分为五个层次。第一个层次是《农业法》，它作为农业统帅法或母法，主要就农业和农村经济的基本制度和就农业发展的一些方向性问题进行较为原则的规定；第二个层次是专业法律，即就农业和农村经济中的特定经济关系或某个领域的基本问题进行规定的与《农业法》相配套的专门法律；第三个层次是行政法规，即为买施专门法律而制定配套性行政法规和法律没有或没有明确的具体规定，凡涉及全国性农业和农村经济中的重大具体问题或涉及重大方针、政策性具体问题或涉及几个部门的具体问题，由国务院以行政法规加以规定。第四个层次是地方性法规，即为保证宪法、法律和行政法规在本区域的有效实施和规范本区域农业和农村经济中的特殊经济关系或基本问题而制定的地方性法规。第五个层次是部门规章（或称部门行政规章）和地方规章（或称地方行政规章），部门规章在全国普遍适用，而地方规章则只适用本区域范围。

（二）从涉农关系看，农村适用的法规体系框架也可分为六大部分。一是农业生产法律制度，包括农业法、渔业、农业技术推广法等；二是农村行政管理法律制度，包括村民委员会组织法、行政处罚法、全国人

大和地方各级人大选举法；三是农村企业法律制度，包括乡镇企业法、私营企业法、合伙企业法等；四是农村自然资源法律制度，包括土地法、水法、森林法、矿产资源法、草原法等；五是农业环境保护法律制度，包括环境保护法、水污染防治法、水土保持法等；六是农业税、费法律制度，包括耕地责任。

三、当前农村亟需高度重视的几个法律问题

（一）关于村民自治与民主管理问题

我国《村民委员会组织法》规定，村民委员会自治的内容是自我管理、自我教育、自我服务。村民自治的方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。2006年中央“1号文件”要求加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制，切实维护农民的民主权利，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。从各地的实践采看，以村务公开和民主管理为主要内容的村民自治，是当前农村基层民主政治建设的重头戏。但实践中也暴露出了一些值得注意的问题和矛盾，农民群众的村务参与诉求与参与渠道之间也存在着不畅，一部分民主权利还停留于制度层面，不能很好地落到实处。特别是在村民自治背景下，如何实现党对村民自治的有效领导，特别是处理好村党支部和村委会这“两委”的关系? 各地进行的村民自治探索更多地体现在民主选举这一环节上，对老百姓同样关注的民主决策、民主管理、民主监督等环节涉及不够，真正形成系统实用、易于操作、能被群众普遍接受的还不多。因此，农村民主政治建设要以实际、实用、实效为原则，立足农村实际，尊重农民意愿，一方面要具有可操作性，另一方面要因地制宜。只有这样，村民自治才能真正发挥作用。

（二）关于土地承包经营和承包纠纷处理问题

稳定和完善农村土地承包关系，妥善化解土地承包纠纷，保护农民合法权益，是稳定农村、发展农业，构建社会主议和谐社会的一项基础工作。《农村土地承包法》是稳定和完善农村土地关系的根本法律依据，也是广大农民群众维护自身土地承包权益的有力法律武器。针对当前农村土地承包出观的斩情况、新问题，需要进一步做好当前稳定和完善农村土地承包关系的有关工作，把农村土地承包法律政策全面落到实处。

l 、依法追究土地承包经营权流转的侵权和违法行为。一些地方在土地承包经营权流转工作中侵害农民合法权益和违反法律法规的诸种现象：（1）单方面解除承包合同。特别是发包方。（2）假借—少数服从多数强迫承包方放弃、变更土地承包经营权。（3）以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞

招标承包。（4）将承包地收回抵顶欠款。以上四种做法，都是一些地方在土地承包经营权流转中的侵犯农民权益和违反法律法规的行为，必须依法追究责任。

2、妥善调处农村土地承包纠纷。依据《农民土地承包法》规定，解决土地承包经营权纠纷问题的主要途径：一是当事人协商解决。协商解决可以减少当事人耗费的时间、精力和费用，也有利于化解矛盾；二是调解解决。即请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决；三是仲裁解决。当事人之间不愿协商、调解，或者通过协商、调解不能解决纠纷的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。

（三）关于如何预防发生涉农“三乱”行为及涉农负担案（事）件问题

依法禁止对农民或者农业生产组织乱收费、乱罚款、乱摊派，减轻农民负担，维护农民合法权益，是村党支部和村民委员会的一项重要工作职责。一要认真贯彻落实农村税费改革和减轻农民负担工作的各项政策规定，坚持涉农收费“四项制度”（涉农收费公示制、教育“一费制”、报刊限额制、责任追究制），严格执行“一事一议”筹资筹劳各项规定，严格落实乡镇政务和村务公开制度。二要严格规范村级组织收费，开展对村级组织乱收费行为的专项治理。严禁有关部门或单位委托村级组织向农民收取税费，违反规定的要坚决纠正。地方各级人民政府及有关部门需要村级组织协助开展工作的，要提供必要的工作经费，严禁将部门或单位经费的缺口转嫁给村级组织。三要建立健全村级组织运转经费保障机制，加大对村级组织运转资金补助力度，确保补助资金及时足额到位，确保五保户供养、村干部报酬和村级办公经费等方面的支出。村级补助资金要专款专用，确定到县、控制到乡、落实到村，防止“跑冒滴漏”。地方各级人民政府进行农村公益事业建设必须量力而行，不准向村级组织摊派、集资或强制要求村级配套。严禁村级组织擅自设立项目向农民收费，严禁用押金、违约金、罚款等不合法方式来约束村民、管理村务。四要加强减轻农民负担工作的监督检查，重点规范和解决农村供水供电、畜牧防疫、农民建房、报刊征订、农机管理和涉农服务中的不合理收费、搭车收费、虚定计费、乱摊派等问题。加大农资市场监管力度，专项治理农业生产资料生产、经营中的伤农、坑农行为。加强涉农政策和涉农收费的动态监管，及时排查分析隐患，坚决防止负担反弹，确保减轻农民负担工作不断取得扎实成效。

（四）关于依法促进农民专业合作社的建设和发展问题

2006年10月31日，《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》）正式颁布实施，这是我国农民合作社事业发展史上的里程碑，标志着我国农民专业合作社将进入依法发展的新阶段，具有划时代的历史意义。

《农民专业合作社法》是一部市场主体法，它从我国农民专业合作社的发展实践出发，借鉴国外相关立法经验，从设立条件、内部机构设置、民主决策方式、责任承担形式、盈余分配机制等方面创设了一整套有别于其他市场主体的法律制度，明确了其作为市场主体的法律地位，填补了我国市场主体立法的空白。这部法律突出了农民的主体地位和农民对合作社的民主管理权利，规定农民成员的比例不得低于百分之八十，成员地位平等，实行一人一票的基本表决权制度。该法所规定的一系列制度，有利于农民依法建立和发展农民专业合作社，发挥其帮助农民有效克服在市场竞争中的不利因素，解决农民在农业产业化发展过程中遇到的各种矛盾和困难等方面的重要作用，还为农民专业合作社的自治留下了足够的空间。因此，依法促进农民专业合作社的建设和发展，有利于进一步丰富和完善农村经营体制，推进农业产业化经营，提高农民进入市场和农业的组织化程度；有利于进一步挖掘农业内部增收潜力，推动农业结构调整，增强农。产品市场竞争能力，促进农民增收；有利于进一步提升农民素质，培养新型农民，推进基层民主管理，构建农村和谐社会，建设社会主义新农村。

（五）如何贯彻实施《信访条例》，进一步加强基层信访工作问题 信访工作是党和政府工作的重要组成部分，是连接党和政府与人民群众的桥梁和纽带，是党和政府同人民群众保持密切联系的重要渠道。2005年1月15日国务院公布新修订的《信访条例》，规定了信访人的权利和义务，明确了信访工作的原则，以及对人民群众来访的受理和来信的办理等等。农村基层干部如何贯彻实施好《信访条例》呢?

1、必须明确信访和信访人的概念及其内涵。《信访条例》规定，信访是指信访活动，主要是指行政信访。提出的信访事项应是依法由有关行政机关处理的问题，即在行政机关法定职责范围内的信访事项。它不包括向人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院等非行政机关提出的信访事项。公民、法人或其他组织成为“信访人”必须具备两个条件：第一，行为具有信访活动的内容，即反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。第二，采用规定形式从事信访活动，即按照指定方式、向特定行政机关或到指定接待场所提出信访事项。当前，由于对“什么是信访? 什么是信访人?”认识不清，造成了工作实践中的一些误区。个别别有用心的人以信访为名煽动闹事，其行为已构成违法犯罪，甚至其行为本身

根本不是“信访”；一些本应通过其它法定渠道解决的问题都涌入信访渠道。因此，明确信访和信访人的概念及其内涵，有着极其重要的实践意义。

2、必须明确村民委员会及其成员是信访事项提出的对象之一。信访人依法提出的信访事项对象有五种情形，其中包括村民委员会及其成员在内。近年来，村民就村民委员会的有关问题提出信访事项日趋增多，《信访条例》规定了村民委员会及其成员的职务行为可以进行信访。为此，作为村党支部书记，通过明确村民委员会及其成员是信访事项提出的对象，更为主动地遵守《信访条例》相关规定，做好受理信访事项工作。

3、大力加强基层信访工作，进一步规范群众信访活动的秩序。充分发挥村党支部的战斗堡垒作用，落实好村务公开财务公开等民主管理制度，抓好基层干部的思想教育，提高基层干部素质，增强基层干部的群众观念，为群众办实事办好事，从源头上减少信访问题的发生。要把做好群众集体上访工作作为维护社会稳定的一项重要工作来抓，重点解决重复访，减少集体访，尽最大努力防止进京访。健全信访工作网络，村级要有信访工作联络员。加强信访预测排查工作，定期排查信访热点、难点问题。对重大突发性事件、重要社会动态、重大集体上访动态和恶性信访事件及其他重要紧急情况，要按规定及时向上级党委、政府和信访部门报告，以便协调一致，尽早化解矛盾。

当前农村工作亟需寻求破解“十难”良策

近年来，中央连续就“三农”问题下发一号文件，出台了一系列“真金白银”般的政策措施，广大农村于部群众欢欣鼓舞，信心倍增，农村工作出现了农业增效，农民增收的可喜局面。但是，“三农”积聚多年的深层次矛盾和诸多现实困难，仍然制约着农村的持续健康发展。当前，农村工作如何破解“十难”，是一项重大而紧迫的任务。 一是农村经济发展难。中央惠农政策使农村经济得到长足发展，但总体而言速度不快，水平不高，城乡发展差距仍然呈进一步拉大之势。突出表现在集体经济实力弱，目前在广大经济欠发达地区，有经济积累的村已凤毛鳞角；增收致富办法少，各级在帮助农民增收上颇费心思，层层示范，办点不断，但难有良策；惠农政策打了折，主要是持续攀升的农资价格，让落实到农民手中的政策实惠大大减少，降低了连续2个一号文件的含金量。 二是农民素质提高难。广大农民想富、盼富，但由于素质不高，致富本领不强而无法富。农村现在虽然有农业、科技、计生、司法、组织部门以及农民素质教育办分别承担对农民的教育培训任务，并实施了相应的教育培训，但缺乏协调性、系统性、全面性，没有形成合力，收不到预期的效果，且受工作经费、师资力量、教学设备等的限制，教育培训工作难以正常有效开展。 三是后备人才培养难。由于对人才吸引的相对弱势，综合素质高的考学参军跳出了农门，头脑活络的外出经商务工脱离了农业，组织分配的人才不愿驻守农村，导致农村乡土人才匮乏，专业人才奇缺，党员队伍严重老化，部分地方村级后备干部青黄不接。特别是医疗卫生、文化教育、农技推广等专业技术人才显得尤为紧缺。 四是不良债务化解难。资料显示，全国有65％的乡村负债，特别是中西部经济欠发达地区，乡村债务包袱更重。据湖南省农调队对某县的调查，全县乡村负债乡平 2872万元，村平40.18万元，且其中不良债务比例高，债权难回收，而债务多是民间私人借贷，利息高，还债期短，压力大。近年来，各地积极探索了盘活资产、置换债权等化债办法，但都缺乏根本之策，债务仍然居高难下。 五是乡村两级运转保证难。农业税完全取消后，乡村收入来源非常有限，仅靠财政转移支付资金。由于乡村经济基础差，致使现有的人员工资都不能按期发放，福利待遇无力落实，就连必要的工作经费也难以保障，乡村基层干部难以安心放胆工作。 六是尾欠税费清收难。尾欠税费在农村非常普遍。以临澧县为例，全县历年税费尾欠总额达7700万元，农村人平213元。国家在推行税费改革时规定，对2002年以前形成的农业税收及符合政策规定的统筹提留，一律先行挂帐，停止清收。现在农业税全部取消后，尾欠税费清收愈加困难。如果不采取积极有效的措施清收到位，就会引发新的矛盾。一方面是乡村干部为完成税费上交任务，不得不向亲朋举债

垫付农户尾欠税费，如不清收，债务无法还清了结。另一方面，如果国家将尾欠税费一笔勾销，就会使已交清的农户心理失衡，认为还是老实本份人吃亏，引发对政策的不满和新的社会矛盾。 七是农村社会事业投入难。目前农村诸如道路、水利等基础设施和社会公益事业急需大投入、大发展。免征农业税后，县乡村财力都无法满足大量的社会事业建设资金需求，小型公益事业建设虽可通过一事一议筹集，但可筹额度很小，且难以全额到位，农村社会事业建设已处于一个急待建设却又无钱投入的两难境地。 八是特困群众救助难。现行的农村最低生活保障政策，不仅标准低，每月每人只有6-10元，根本无法保障最低生活，且覆盖面窄，做不到应保尽保。同时，由于原有的国家卫生经费和义务教育经费分配格局严重不利于农民和农村，一些经济欠发达的农业县根本无法解决大量困难群众就医难、就学难的问题。当前，农村公共卫生体系建设严重滞后，合作医疗难以施行，大病救助范围有限，多数群众生病后软拖硬撑，最终因病致贫、因病返贫，子女也因此失学、辍学。 九是基层干部后顾之忧解决难。突出体现在广大的村 (居委会) 干部，一直未能纳入社会养老保险范畴，退职后工资没有着落，生活失去保障。另外，许多村干部在职时为了完成税费上交任务，维持单位正常运转，不惜个人借贷，退职后不仅拿不到工资，且背负了沉重的债务包袱。还有一些工作多年的老龄村干部，在职时秉公办事，致使部分群众记恨，子女不满，退职后陷入困境，晚景凄苦。但限于政策制约，财力不够，县乡两级爱莫能助。 十是农村稳定维护难。随着改革的不断深入，农村安全稳定形势发生了新的变化，作好战退、伤残军人的稳定工作，防止和打击宗教、宗族、邪恶势力，利用歪曲的宣传误导群众，利用团体势力插手基层事务，扰乱社会治安秩序既是当前，也是今后农村维稳保安的一项艰巨任务。 当前农村工作面临的“十难”，有些是“三农”长期积累的沉疴，有些是农村改革不断深化的产物。彻底破解“十

难”，非一朝一夕之功可至。必须创新思路，统筹兼顾，抓住关键，稳步求解。 第一、抓住战略机遇，求加强之策。党中央、国务院历来高度重视“三农”工作，近年连续下发2个一号文件，这标志着我国总体上已进入以工补农，以城带乡的发展新阶段，国家对“三农”支持、倾斜的力度将越来越大，我们要顺势而为，切实加强农村工作。一是要始终把解决好“三农”问题作为全局工作的重中之重，加强组织领导，加强部门配合，形成工作合力。二是要坚持以科学发展观指导农村工作，创新发展理念，改进工作方法。三是要勤政为民，尽心竭力抓大事、办实事、解难事，让广大农民群众共享经济社会发展的成果。 第二、坚持“三化”并举，求发展之策。发展是解决问题的根本。要续续坚持市场农业和现代农业的发展方向，跳出农村抓农业，减少农民富农民。一是大力培育具有本地特色的优势产业，壮大农产品加工业，推进农业产业化。二是坚持以产业聚集带动城

镇发展，配套城镇建设，完善城镇功能，构建以县城为中心，中心城镇为重点， 乡村集镇为基础的城镇发展格局，加快农村城镇化。三是在抓好素质教育、提高农民素质的基础上，积极引导农民向城镇转移，促进农民市民化。 第三、大胆探索创新，求突破之策。“三农”之难，有些成于政策掣肘。破解这些难题，必须大胆探索，勇于突破政策束缚。如农村土地问题，现有的土地承包制度没有从根本上解决土地所有权与使用权的问题，制约着土地的合理流转，国家应尽快研究出台土地合理流转的法律法规。各地也可根据实际，探索并逐步规范转包、转让、拍卖、租赁、互换等土地流转方式；对土地使用权分配，可通过村民大会表决的方式，实行村组内适时、适度调整。国家应对尾欠税费清收作出新的政策调整和规定，对于农村尾欠税费的合理部分应该依法组织清收，对特殊困难和符合减免规定的，经村民大会讨论通过，依法予以减免；有偿债能力而又无理拖欠拒交的，依法进行处理。对农村特困群体救助，可根据当地经济发展水平，适当提高补助标准和补助范围。对基层干部的后顾之忧，在社会养老保险政策门槛还没有撤除的情况下，可采取发岗位津贴，退职时一次性给予安置补偿等办法适当解决。 第四、加大政策扶持，求“激活”之策。“三农”问题积聚多年，既有工作创新不够，也有政策体制之弊，单靠乡村自身以至市县两级已无力解决，但若处理不当，就会影响农村小康步伐和和谐社会的构建。破解这些难题，必须加大国家政策和资金支持，以投入的增加激发农村活力，推动农村发展。对于乡村债务，应在全面清理的基础上，分清原因，分类处理，逐步化解。对因办教育、发展卫生事业、修建乡村道路以及防洪抢险、国家水利、交通工程、电力建设以及公益福利、安全维稳、农村两会等公共财政类支出形成的负债，国家要安排专项资金予以化解。对于农村基础设施、公益事业等建设投入，应实行以国家投入为主，地方适当配套；或者调整财政政策，增加地方留成的比例，增强基层可用财力。对于农村特困群体的救助和基层干部后顾之忧的解决，应从建立健全农村社会保障体系入手，实行国家为主，县乡为辅，农户自筹一部分的投入模式，逐步实现全民享有社会养老保障。对于欠发达地区的农村义务教育，应逐步改变以县为主的投入结构，实行中央、省、市县三级分摊的办法解决。对农资涨价，国家应加大调控力度，出台一系列限价政策，确保国家惠民利民政策真正落实到农民手中。

要学会用新的方法同农民打交道

陈 延 荣

农民问题是农村工作的核心，是全面建设小康社会的关键。当前，农业正处在阶段性变化的重要时刻，随着中央农村政策的重大调整，特别是农业“两税”的取消，“以民养官”、“以农养政”的时代已基本结束，农民的思想日趋活跃，基层的工作方式、工作重点也将面临新的挑战。改进同农民打交道的方法，是适应政策调整的客观要求，是构建和谐社会的重要方面，是一个需要高度重视并认真研究的问题。本人通过广泛调查研究，并结合长期从事和分管农村工作的实际，我认为在新的历史条件下，作为基层政府、基层干部要以科学的发展观为指导，坚持以人为本的理念，进一步完善加强公益性服务和公共事务管理，在加快推进基层民主建设，构建新型的农村经济关系，维护农民的合法权益，不断改进服务方式等方面进行积极探索，学会用新的方法同农民打交道。

一、发展基层民主，充分保证农民应有的民主权益

温家宝总理指出：中国农村改革有两个重点，第一个重点是让农民得到看得见的物质利益，第二个重点是保证农民得到应有的民主权利。民主是一种进步的思想理论。民主的进步性体现在民主制度的安排及这种安排给大多数人带来的巨大利益。基层民主属于直接民主的范畴，人们通过各种方式直接参与管理政治、社会生活。针对目前农村仍然存在的不尊重农民民主权利的问题，发展基层民主要从大处着眼、小处着手，关键在于落实。必须切实保障农民群众的知情权、决策权、参与权、监督权，推进基层民主的制度化、规范化、程序化，实现“为民作主”到“让民作主”、“政府包办”到“群众自治”。主要应牢牢把握“四个环节”，促进“三个提高”，实现“两个转变”。

首先，要把握民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个关键环节”。在民主选举中，建立健全选举的各项规章制度，在村党支部、村委会选举中应积极推行公推公选、公推直选，确保候选人和选民的合法权利，确保选举的公开公平公正，扩大民主选举的广度和深度。在民主决策中，应规范决策程序，充分尊重民意，群众依法决策村级重大事情；创新公益事业的兴办方式，学会用民主的方法、“一事一议”的方法，让群众自己的事情自己议、自己定、自己干。在民主管理中，建立健全民主议事制度、村民会议和村民代表会议制度，对各项村务

明确管理责任，依法落实农民群众参与村级重大事务管理的各项权利。在民主监督中，最重要的是建立健全政务公开、村务公开、财务公开制度，坚持定期公开、持久公开、真实公开，采取举办“民主听证会”、“参政日”、“对话日”等形式多样的活动，让群众参与监督。同时，要通过新的途径和办法，切实保障外出务工农民的民主权利。其次，要逐步提高农民自我管理、自我教育、自我服务的能力。基层民主建设既有赖于政府的依法推进，也有赖于群众民主素质的不断提升。要深入开展民主和法制教育，传播法律知识，增强法制意识。引导群众充分认识自己的民主权利并学会正确行使这一权利。引导群众依法按章、规范有序地参与村务的决策、管理和监督，以理性合法的形式表达自己的利益要求。从而提升基层群众民主素质，促进农村的和谐与稳定。再次，要实现基层政府由“管民型”向“民管型”，“政府主导型”向“引导服务型”转变。基层干部要学会用市场的方法、法制的方法、引导的方法、服务的方法同农民打交道。各项工作要按村民自治的要求，同群众商量，依靠宣传发动来教育群众，依靠成功经验来引导群众。加强宏观管理，减少微观干预。真正做到取信于民、还权于民、服务于民。

二、构建新型的农村经济关系，尊重农户市场主体地位

农村经济关系是在农业生产经营、农村经济发展中形成的经营体制和农业组织形式。农村经济关系随着时代的发展而变化。党的十六大提出：“尊重农户的市场主体地位，推进农村经营体制创新”，“提高农民进入市场的组织化程度和农业综合效益”。对创新农业组织形式提出了明确要求。

过去，我们在一定程度上是剥夺了农民的生产经营自主权，乡村干部忙于催种催收、催粮催款，对一切事务包办代替。在新时期，农民已经直接面向市场、走向市场。实践证明，只有组织起来的农民才能真正成为市场的主体。作为基层政府、基层干部要把生产经营权交给农民，为农民服务，为市场主体服务，注意建立与家庭联产承包双层经营的基本经济制度相适应的新型农村经济关系，积极培育多个市场主体，用新的组织形式把农民组织起来共同闯市场。要由五十年代开始的以队为基础、三级所有、人民公社管理的“管制”，八十年代以来的主要靠行政行为的“包办”，转变到新的历史条件下培育市场主体的“服务”，为农民生产经营创造好的环境。构建新型农村经济关系重点是要大力发展龙头企业和新型合作经济组织。这也是国内外的成功经验。龙头企业是农业产业化的关键环节，是联系农户与市场的中坚力量。世界发达国家农产品产后加工率都在７０％

以上，从事农业经营和加工的企业对农场主和农民发挥了极其重要的带动作用。合作经济发展已有１６０多年的历史，遍布１６０多个国家和地区。在美国、法国、荷兰等农业发达国家由合作组织生产、销售和加工的农产品占总量的８０％左右。有些发展中国家参加合作组织的农户达到全国农户的１／３，甚至１／２。龙头企业和合作组织发达，产业化程度就高，农产品竞争能力就强。

近几年来，巴中市从转换职能入手，在构建新型的农村经济关系方面进行了探索，并取得了初步成效。实践证明这既符合市场需求，又符合农民意愿。我们在侧重点上坚持了“一稳定两带动”，在组织形式上探索了“五专一龙头”、“支部加协会”。一是稳定家庭联产承包经营体制。土地是农民最大的社会保障。认真落实了土地承包政策，稳定家庭承包双层经营的农村基本经济制度，保证了农民的土地承包权不受侵犯。从而确立了农户市场主体地位的基石。二是坚持龙头企业带动。坚持用抓工业的思路抓农业，把工业发展的重点放在农产品加工业上，积极培育和扶持龙头企业，提高农副产品产后加工率。形成了粮油产品、畜产品、食品饮料、薯类加工等六大类２８家有较强带动能力的龙头企业，这些企业一头连市场，一头连农户，有力地推动了农民走向市场。三是坚持“五专”组织带动。全市积极探索新型合作经济组织的组织形式，大力发展了专业协会、专业合作社、专业场园、专业市场、专业大户，各类农村新型合作组织达到５４８个，拥有会员１１. ８万人，带动农户２４. ７万户。有力地带动和促进了农民增收，提高了农民进入市场的组织化程度。与此同时，还探索了党支部加强指导，农民自主创办协会的新模式。

三、维护农民合法利益，保护和发展农村生产力

保护农民利益是党和政府的责任。是以人为本、构建和谐社会的重要举措，是维护、实现社会公平和正义的重要方式。由于市场竞争日趋激烈，农民融入市场经济的能力还比较弱，再加上体制方面的原因，农民的物质利益还需得到进一步的实现和保护，农民应当拥有的教育、医疗、住房、生态环境、交通设施等权益还需要得到进一步的完善和保障。农民的利益得不到保护，农民就无法增收；权益得不到保障，农民就没有一个良好的生存空间。当前，维护农民的利益应当主要从这样几个方面抓落实。第一，从落实农村政策上维护。政策的威力是无穷的。要通过落实兑现农村政策，保护和调动农民的积极性和主动性，保护和发展农村生产力。一方面要认真落实农业补贴政策，尤其是粮食直补、良种补贴、农机补贴、退耕还林现金补助等，推进社会化发放，让农民得到更多实惠。另一方

面要落实农业项目扶持政策，抓好项目建设和管理，充分发挥项目效益。再一方面要落实农民负担管理政策，继续坚持农民负担管理“四项制度”，逗硬执行取消农业“两税”、取消“两工”、取消不合理收费的政策，认真开展专项治理，规范“一事一议”行为，确保农民负担不反弹。第二，从提供公共产品上维护。农村公共产品是在农村地域内具有非排他性、非竞争性的社会产品或服务。要坚持城乡统筹，逐步实现基础设施由城镇向农村延伸，公共服务由城镇向农村覆盖，现代文明由城镇向农村辐射。要改变财政支出的城市倾向政策，改革农村公共产品的建设方法，由过去“以农民为主”转向“以政府为主”，政府承担公共产品建设的主要责任，并借市场之力改善公共设施，搞好公共服务。当前农村普遍存在的行路难、饮水难、上学难、看病难“四难”问题应当引起各级政府的高度重视，并采取切实有效的措施认真加以解决。从而保障农村饮水安全，提高农村道路通达能力，保证每一个农民子女入学，改善农民就医条件。让农民享受到应当享有的公共设施和公共服务。第三，从保障农民受教育的权利上维护。农村劳动力转移已成为城乡统筹的重要方面。但劳动者素质普遍偏低，制约因素突出。国家已把农民工培训作为一个战略来抓，各级政府应当把农民工培训纳入公共财政的支持范围，保障农民享有接受职业技能教育的权利。要坚持市场引导培训，培训促进就业的思路，整合教育资源，建立劳务培训基地，采取订单培训、定性培养、定向就业，培育新型农民，提高就业能力。

四、切实改进工作作风，强化基层服务职能

作风问题实质上是党风问题、政风问题。改进传统的领导方式、工作方法、工作作风，是新的历史条件下转变政府职能的客观要求。对于基层干部来讲，认真就是水平，扎实就是能力。我认为从事农村工作，感情是基础，政策是关键，作风是保障。要始终以农村发展为第一要务，以群众满意为第一目标。在方法上，不应再把农民作为管理的对象，而应作为服务的对象，抓好引导服务。一是增进同农民的感情。在继续深入开展保持共产党员先进性教育活动中，要切实解决对农民群众感情不深、感情不真的问题。“对群众要用心来想事，用心来讲话，用心来做事”。对老百姓要有真感情，有深感情，体察民情，了解民意，分解民忧。从事农村工作的同志要不计较个人得失，努力做到面对困难，背对名利，敢讲真话，敢为农民说话。二是推进农村综合改革。要以农村税费改革为突破口，积极推进农村综合改革，从制度上维护和保障农民利益，建立农民增收减负的长效机制。要积极推进乡镇行政区划调整，坚持“调大、调优、调强”，科学合理地配置资源。要积极推进乡镇机构改革，整合事业站所，精简机构人员，加快建立行

为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。积极推进县乡财政管理体制改革，规范财政转移支付制度，探索和完善“乡财乡用县管”、“村财村用乡管”的办法，提高县乡财政自我保障能力。要积极推进农村义务教育体制改革，明确各级政府对发展农村义务教育的责任，建立以政府投入为主的经费保障机制。三是创新农村服务方式。基层政府应以服务“三农”为主题，创造性地开展工作，增强社会服务功能，拓展社会服务领域，提高社会服务水平。加强和改善对公共信息、公共资源、公共物品的管理和应用。切实抓好政策服务、技术服务、信息服务、市场服务、物资服务等。坚持强化公益性职能，激活经营性职能，完善服务网络，建立与市场经济体制相适应的农业社会化服务体系。（作者系市人民政府副市长）

什么是" 一事一议"

农村税费改革后，村内兴办集体公益事业所需资金，已不再固定向农民收取，而是通过开展“一事一议”的办法筹资筹劳解决。

但是在一些地方，农村“一事一议”还存在不少问题。

个别村干部独断专行，不按议事规则办事，只由少数人甚至个人说了算，随意收取和支付费用。有的村干部由于在群众中威信不高，导致村内的“一事一议”形成“事难议、议难决、决难行”的现象。此外，还有一些乡镇给村里下任务，按“一事一议”最高标准每人平均15元落实到每个农户，由乡镇统一收取、开支，严重违反了农村税费改革政策，使村级议事程序流于形式。

开展“一事一议”，必须遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、使用公开”的原则，在召开村民会议或村民代表会议时，应有本村18周岁以上村民的半数参加或者有本村2/3以上农户代表参加，所作决定要经到会人员的半数通过才能有效。为了防止“有事不议，无事乱议”等现象的发生，各级税改办和农民负担监督管理部门，要严把政策关，加强对农村“一事一议”的监督和指导，并建立健全相关规章制度，规范议事程序，真正体现大家事，大家议，大家定。

一、“一事一议”议事会进入议事程序的前提条件

1.有发起人

“一事一议”议事会的发起人即议事会的组织者，召开议事会必须有一名或多名发起人。如宜都市聂家河镇柑子园村第二组24户村民举行的一次“一事一议”议事会，会议的发起人是一名村民。在他的倡导下，两个小时议定了本组自来水工程建设的投工、投资、责任人等7件事，参会村民根据会议形成的决议，各户均等投资、投工，铺设管道1200m ，建成了自己的供水工程，82名群众吃上了自来水。

议事会发起者的人数和身份在各地情况各异，有的议事会的发起人只有一个，有的是一人倡议，数人支持。发起人中有基层干部，也有群众。但无论发起人多少或身份如何，有一个以上的发起人是“一事一议”议事会进入议事程序的必备条件。

2.群众对所议事项要求强烈

群众有要求是“一事一议”议事会启动的动因。成功的议事会之所以群众参会踊跃，意见统一快，是因为群众对议题有强烈的要求。如前例中的村民多年受无水吃的困扰，对解决饮水困难非常关心，所以群众对这样的议事会积极响应，所有接到通知的农户都按时参加了会议。

3.议事会范围内群众直接受益

“一事一议”议事会的范围无论是大于或者小于行政区，只要属于受益范围，这个范围内的群众很容易形成共识。这是议事会成功的重要条件。

二、“一事一议”议事会的原则

1.群众自愿

召开“一事一议”议事会，一般是发起人在发出通知时就向各农户说明：愿意参与的就到会，不愿参与的不强求，不加任何强制观点。群众知道不参加会议就不会受益，会仔细考虑发起人通知的内容，自己决定取舍。这种会议虽然属自愿参加，但大多数议事会召开时，被通知的对象会全部参加。

2.权利、义务一致

成功的“一事一议”议事会，参会村民都遵循“谁受益、谁负担”的权利、义务一致原则。这个原则有两层含义：一方面，想受益就必须投工投资；另一方面，谁不投工、不投资，就不能受益。正是“权利、义务一致”的原则把意见一致的农户凝聚在一起，把持有不同意见的农户排开在外，这是意见很容易统一的重要原因。这个原则也并非使那些当初不同意参会的农户永远不能受益，只要他们同意缴纳议事会确定的投工投资份额，仍然可以加入到受益体中。

3.公平负担

在义务分摊方面，农户投入一般实行“按受益户均等”或“按受益人均等”分摊。有些地方因条件特殊，议事会上也作出一些有针对性的特殊条款。 三、“一事一议”的基本特征

小型水利工程建设采用“一事一议”形式后，不仅议事会在召开的形式上与过去行政决定分配义务工的方式有区别，所议事项的内容也有自身的特点。

1.“一事一议”与行政决定在形式上的区别

(1)体现群众意见程度不同

“一事一议”是群众自愿做什么就做什么；而行政决定是以村、组等组织机构的意见为主。虽然村、组也代表着群众的意见，但“一事一议”的代表性表现得更直接。

(2)形成决议的方式不同

“一事一议”形成决议须在参加议事的全体受益群众中通过，而行政决定是按“少数服从多数”的原则在多数群众中通过或在群众代表中通过即可。

(3)组织者不同

“一事一议”会议有基层干部组织的，也有普通群众发起的；而行政决定只能由行政组织作出。

2.“一事一议”议定事项的特点

(1)用工采用货币决算

“一事一议”中出现的“货币决算”与过去农村摊派义务工中出现的“以资代劳”在形式上虽然相似，都用货币表示人工的价值量，但它们在体现农民的意志方面有本质区别。

(2)小规模格局

“小规模”是指受益范围在村以内的小型建设项目。“一事一议”要遵循群众自愿原则，以群众直接受益为前提，如果规模太大，群众受益不均衡或受益不直接的程度也大，就难以形成统一意见。从调查情况看，成功的议事会讨论的议题多数是村以下的小型公益事业建设项目，小规模仍是其基本格局。

(3)工程权属共有

“一事一议”议事会对他们所建工程的权属一般都用这样的表述：建成的工程归投资的农户所有，各户份额均等。这一表述表明：这种财产属于共有财产。但村民对这种财产行使所有权的方式与村民对公共财产行使所有权的方式有三点不同。第一，所有权人有特定的对象，而一般公共财产的所有者没有特定对象，只要村民户口属于这个行政区，哪怕是新搬迁来的农户，都可以享受所有者的权利。第二，所有权人对自己的份额可以转让。如农户搬迁时，可以将自己份额有偿转让他人。第三，具有排他性，即未投资的农户不能享受权利。但这种财产有一点与公共财产相似，即所占份额不能退出，因为使用中的财产不能分割。

(4)议定事项只具有一定约束性

一事一议”议定的事项也具有一定的约束性。但这种约束性不同于行政决定的约束性，它是在群众自愿的基础上产生的，主要靠受益群众互相信任、互相监督和限制受益来实现，不带惩罚性。而行政决定由于形成的机制不同，一般须采用行政、经济等一系列手段来维持正常实施，有些还带有一定的惩罚性。

(5)议事内容广泛

“一事一议”议定的事项不只是投工问题，它所涉及的事项包括建设项目的各个方面。成功的“一事一议”议事会所讨论的内容通常包括投工、投资、占地、原材料、工程负责人人选和建设管理等。但这种广泛性与行政决定的广泛性不同，它只限于基本建设项目所涉及的事项。而行政决定包括权限范围内所有的政治、经济与社会事务。

四、“一事一议”议事会的程序

“一事一议”议事会通常要经过如下程序。

①发起人从群众的意见中梳理出群众要求最强烈、范围最广、投资投工额度与当地村民承受能力相适应的议题。

②发起人到有一定影响力的村民中征求意见，听取这些人的意见和反映，以便在议事会上能首先获得这部分人的支持。

③发起人将需要交议事会讨论的事项(如建设内容、投工投资数额、工程建设负责人、建设时间、建设管理及建成后的工程运行管理等) 整理成条，以备提交会议讨论时做到有条不紊。

④发起人将会议的目的、地点、时间、通知到各受益农户。

⑤议事会讨论的事项一般用“同意”或“不同意”表示各户意见。当议定的事项比较简单时，不用文字记载，靠村民相互之间的信任自觉执行。复杂的事项形成决议后参会人要签名确认，然后按决议执行。

这些程序完成后，将议定的事项交会议推荐的负责人执行。

五、几点启示

“一事一议”打破了一些传统观念，有其自身的特点和规律。因此，应用这种形式开展农田水利基本建设，在观念、工作方式和方法上必须做到与“一事一议”的特点和规律相适应。

①组织“一事一议”议事会，要树立按受益范围开展工作的新思维，不能把传统的按行政区域开展工作的模式作为固定模式。若按传统的以所管辖的行政区域范围来召集“一事一议”会议，群众利益可能不完全一致，结果是议而不决，难于形成一致意见。

②“一事一议”议题，要从群众的意见和要求中产生，不可强加主观意见。“一事一议”这种形式的出发点就是要尊重群众意见。因此，对“一事一议”的议题要广泛征求群众意见，特别是那些多数人关心、受益范围大、群众要求强烈的事项，应当作为重要议题组织受益群众讨论。

③基层干部既要当好发起人角色，也要注重支持群众中自发产生的发起人。村、组干部本身就是群众推荐或选举出来的代表，应当率先介入“一事一议”议事会，积极地做好组织和发起工作。群众中自发产生的发起人也应当受到重视，他们提出的议题来源于群众，有很强的代表性，绝不能因他们是自发产生的就撒手不管，应当正确引导，对合理的议题应当积极支持。

④基层干部要主动帮助群众做好协调工作。“一事一议”议定的事项涉及的问题很多，有些工作并不是群众自己能解决的。如占地问题、跨行政区域的横向联系问题，必须靠干部去解决。干部要根据“一事一议”的基本特点，对议定事项在实施中出现的问题，主动及时地进行协调解决。

⑤要善于对“一事一议”进行引导。政府支持和项目资金投入是对群众开展“一事一议”的重要支持。现实中，农民有许多想做的事因为投资太大而不能做。一旦有经济支持，可以迅速调动农民积极性，起到很好的引导作用。所以，

要善于把各项政府投入和项目支持与“一事一议”结合起来，应用这些有利因素去促进农民通过“一事一议”来改善自己的生产、生活条件，政府投入的资金也能为人民办更多的事。

综上所述，“一事一议”是组织农民投入农村小型公益事业建设的重要形式，它对改善农村水利基础设施条件、促进农村经济发展具有重要作用。同时，这种形式也对农村民主政治建设、保护农民的合法权益具有重要意义。但我们也必须注意到：“一事一议”目前还只应用到投资额度与农民投入水平相适应的小型工程。投资较大、规模较大的工程仍然要按项目法人责任制、招标投标制和建设监理制运作。