城市规划区范围

我国《城市规划法》第三条指出：本法所称城市规划区、是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。

城市规划区是城市建成区和城市发展需要实施规划控制的区域。划定城市规划区的主要目的，在于从城市远景发展的需要出发，控制城市建设用地的使用，以保证城市总体规划的逐步实现。

城市规划区一般包含三个层次：①城市建成区。在这一范围内用地管理的主要任务是合理安排和控制各项城市设施的新建和改建，进行现有用地的合理调整和再开发。②城市总体规划确定的市区（或中心城市）远期发展用地范围。这部分包括建成区以外的独立地段，水源及其防护用地，机场及其控制区，无线电台站保护区，风景名胜和历史文化遗迹地区等。在这一范围内，用地管理的主要任务是按照规划的要求，保证各项用地和设施有秩序地进行开发建设。位于其中的农村集镇和居民点要进行的一切永久性建设，都必须经过城市规划管理部门批准。③城市郊区。它的开发建设同城市发展有密切的联系，因此需要对这一区域内城镇和农村居民点各项建设的规划及其用地范围进行控制。特别是城市对外交通的干线两侧一定范围内的用地，更要严格管理。在这一地区内进行重大的永久性建设，都要经过城市规划管理部门批准。

《城市规划法》第三条明确规定：“城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定”。这就是说，城市规划行政主管部门首先要提出划定城市规划区的可行方案和建议，向城市人民政府汇报并进行研究论证，然后由城市人民政府定夺。

1、澄清几个概念

一是建成区，建成区是城市建设连片，基础设施和公用设施到达的地区，它是城市规划区的核心部分，城市规划区远远大于建成区范围。二是总体规划商讨范围，总体规划设计范围是城市总体规划期末的“建成区”范围，它是进行总体规划编制的地域界限，小于城市规划区范围。三是市辖区，市辖区是设市建制的城市政府行政管理范围，城市规划区小于或可以等于市辖区范围。四是县辖区是县政府行政管辖范围，大于县城的城市规划范围。五是镇辖区，镇辖区是镇政府行政管辖范围，建制镇的城市规划区可以等于或者小于镇辖区范围。

2、掌握几条原则

一是连续性，要保持地域的连续性，注意城市规划建设管理的历史沿革和传统的管理范围。二是完整性，要保持各级行政建制的完整性，不要载然分割镇区、村区的行政界限。一般来讲，城市规划区范围应是一由封闭曲线所包围的区域。三是科学性，要有发展的战略眼光，不能目光短浅，即要从城市发展的长远利益、全局利益、科学合理的观点出发，考虑城市远景的发展的需要来划定城市规划区。四是可操作性，要便于进行城市规划管理和控制，有可能与行政界线相一致时，力争吻合。

3、选择规划区形态

一是整片式，这种形态用于中心向外发展的大饼式城市和带状城市。必要时还应另划“飞地”，如城市水源地、机场、风景名胜区、历史文化存地区、工矿点等。二是多片式，或称分片式，主要是对一城多点的城市适用。城市规划区可由大小一的几片组成，但分片数量应尽可能少为宜。三是公层式，主要是对市带县（市）的建制市而言，可以市区划定市区规划区，县城划定县城规划区，建制镇划定建制镇规划区。各城市应当根据自己城市的特点和实际情况，提出自己城市的城市规划区的形态，不要搞一个模式一刀切。

4、注意几个问题一是要严格按照《城市规划法》规定来划定，必须包括市区、近郊区和规划控制区三个部分。不设郊区建制的城市，近效区和规划控制区可以合并考虑。二是城市规

划区范围大小应当用图纸表示出来，并有文字说明，作为城市总体规划的重要内容。三是一定要有利于加强对市区、乡镇企业和居民点集中地区的规划管理和控制，一并划入规划区。四是要从实际出发，因地制宜地合理划定城市规划区。建制镇的规划区划定一定要研究该镇的发展方向和发展规模，留有足够余地。县辖镇的规划区范围，由县人民政府在编制镇的城市总体规划中划定。

5、提出可行方案

一是城市规划行政主管部门经过调查研究分析，根据《城市规划法》规定的自己城市的实际情况提供两个以上方案进行比较。二是召集有关领导、专家和管理人员对方案进行论证，提出可行方案，附文字说明，向城市政府汇报或上报城市政府。三是经城市政府审查同意后批准城市规划行政主管部门提出推荐方案报告，作为编制城市总体规划的依据。

6、确定规划区范围

一是当城市总体城市批准后，在编制总体规划中划定的城市规划区范围一并确定。二是在总体规划被批准后补报批准的城市规划区，城市政府应向批准城市总体规划的上级范围，应当专门给上级政府报告，经上级政府审查、协调、批准后才能确定

划定规划区的目的及其划定原则

《城乡规划法》第二条规定，规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。

规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。划定城乡规划区，要坚持因地制宜、实事求是、城乡统筹和区域协调发展的原则，根据城乡发展的需要与可能，深入研究城镇化和城镇空间拓展的历史规律，科学预测城镇未来空间拓展的方向和目标，充分考虑城市与周边镇、乡、村统筹发展的要求，充分考虑对水源地、生态控制区廊道、区域重大基础设施廊道等城乡发展的保障条件的保护要求，充分考虑城乡规划主管部门依法实施城乡规划的必要性与可行性，综合确定规划区范围。规划区是城乡规划、建设、管理与有关部门职能分工的重要依据之一。划定规划区应按照科学性、系统性的原则，统筹兼顾各方要求，采取定性与定量相结合的方式，进行方案比选，听取各方意见，科学论证后最终确定。 在城乡规划的制定工作中，要结|考试大|合本地实际，因地制宜，根据城乡规划制定和实施管理的工作需要，科学划定城乡规划区范围。近年来，我国的一些中心城市，如北京市、天津市、上海市、重庆市、深圳市等，从加强城乡统筹和区域统筹的需要出发，在修编城市总体规划时，将全市域范围都纳入规划区，加强对市域范围的统一规划和整体协调，市域范围内的各级城乡规划主管部门按照统一的规划实施建设管理。实践证明，这种做法有利于提升全市的整体规划水平，促进了城乡统筹发展和市域协调发展，体现了《城乡规划法》的基本立法精神。

划定规划区应当遵循的主要原则包括：

一是要坚持科学发展观的原则。综合考虑当地城乡经济社会发展的实际水平与发展需要，既要为今后的发展提供空间准备，保障可持续发展目标要求的实现，又要注重经济发展与人口、资源、环境的协调，促进集约、优化利用土地与自然资源，防止引发城乡发展建设的盲目性、无序性。

二是要坚持城乡统筹发展的原则。将具有密切联系的市、镇、乡和村庄纳入统一的规划，实施统一规划前提下的管理，加强市、镇基础设施向农村地区延伸和社会服务事业向农村覆盖，保证一定空间距离范围内的城市、镇、乡和村庄在资源调配、生活供应、设施共享等方面能够实现相互依存、紧密联系，避免各自为政、重复建设、资源浪费。

三是要坚持因地制宜、实事求是的原则。根据城乡发展的需要与可能，深入研究城镇化和城市空间拓展的历史规律，科学预测城市未来空间拓展的方向和目标，充分考虑城市与周边镇、

乡、村统筹发展的要求，充分考虑对水源地、生态廊道、区域重大基础设施廊道等城乡发展的保障条件的保护要求。

四是要坚持可操作性原则，保证规划区范围位于相应层级的行政管理范围内，在一般情况下应是一个用封闭线所围成的区域，并且以完整的行政管理区为界限，以便于规划的实施管理。 必须强调的是，在已经确定的规划区内，必须实行严格的规划管理，一切建设活动必须依法符合城乡规划，服从城乡规划管理。

最近在纠结个问题：城市规划区范围内集体用地上要办建设用地规划许可证么？

根据城乡规划法第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

城市规划区范围内的建设行为要办理建设工程规划许可证，这个是没有疑问的，但是办理建设工程规划许可证需要土地权属证明文件，而国土局提出来要办土地手续，规划局必须要先提供建设用地规划许可证，规划局说要办理建设用地规划许可证，那么要提供土地局的土地出让合同或是划拨土地的土地预审意见，但是这个是集体土地，不适用出让或是划拨的相关规定。

根据城乡规划法中37-39条，提到的办理建设用地规划许可证都是国有土地，并没有提到集体用地，那么就是说集体土地是不需要办理建设用地规划许可证，到底是不是啊？

另外一个说法，我也想核实一下，如果一宗地并未办理农转用手续，即不属于建设用地，是不是就不能办理建设用地规划许可证？比如有国有农场中的土地，原来就是国有的，农用地，目前也符合城市总体规划，比如规划为工业，哪怕再进一步符合了土地利用总体规划，但是还没有办理农转用手续，这样的情况能不能办理建设用地规划许可证呢？

一、建设用地的概念与范围

建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地。包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。建设用地按其使用土地性质的不同，可分为农业建设用地和非农业建设用地；按其土地权属、建设内容不同，又分为国家建设用地、乡（镇）建设用地、外商投资企业用地和其他建设用地；按其工程投资和用地规模不同，还分为大型建设项目用地、中型建设项目用地和小型建设项目用地。

二、建设用地规划许可的内容与程序

建设用地规划管理的基本内容是依据城乡规划确定的不同地段的土地使用性质和总体布局，决定建设工程可以使用哪些土地，不可以使用哪些土地，以及在满足建设项目功能和使用要求的前提下，如何经济合理地使用土地。

具体来说，建设用地规划管理的内容主要包括两个方面，一是规划区内的土地利用和各项建设必须符合规划，服从规划管理，建设工程的选址和布局必须符合规划。批准可行性研究报告时，必须附有规划行政主管部门的选址意见书；二是在规划区内进行建设需要申请用地的必须持有国家批准建设项目的有关文件，向规划行政主管部门申请定点，由规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位和个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上土地管理部门申请用地。

三、建设用地规划许可证的适用范围

建设用地的规划许可是规划管理工作的核心内容，是规划选址定点工作的具体化，通过建设用地的审批程序，确定并保证建设项目的位置、性质、规模和发展方向等各个方面均符合规划的要求。

一般来说，建设用地规划许可证的适用范围大体上可分为以下几个方面：

（1）新建、扩建、迁建需要使用土地的，如国家重点工程建设需要征用农田、集体土地进行建设的；工矿企业等扩大规模需要使用本单位以外土地的；

（2）需要改变本单位土地使用性质进行建设的，如原居住用地变为工业用地的、办公用地变为商业用地的；

（3）调整交换用地建设的，如相关或相邻单位为生产、生活方便，交换用地进行建设的；

（4）国有土地使用权出让、转让的，如国家或地方政府进行土地招标、单位或个人转让土地使用权进行建设的；

（5）因建设需要临时使用土地的。（编自《建设行政管理人员法律知识读本》，

可见，没有任何法律法规规定集体土地不适用建设用地规划许可证。

四、他山之石

《浙江省城乡规划条例》第三十二条规定：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当持建设项目批准、核准、备案文件，向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证。

在城市、镇总体规划确定的城镇建设用地范围内使用集体所有土地的建设项目，建设单位或者个人应当持村民委员会签署的书面同意意见向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证。按规定需要批准、核准、备案的，申请核发建设用地规划许可证时，还应当提交建设项目批准、核准、备案文件。

谈谈个人看法：《城乡规划法》关于城市/镇规划区只明确了划拨和出让两种方式的建设用地规划许可的获得方式（国有土地，对现状集体土地的情况并没有明确）；但同时建设工程规划许可那个条款也明确了规划区范围内必须通过“一书两证”或者“两证”的途径获得合法建设的资格——这也就是说规划区内土地最终都是国有土地。

现实中常出现博主所说的问题，控规未覆盖+集体土地未转国有的情况，LS回复说“签署书面意见申请”的方式理论上行不通（理由同上），而土地部门所谓“办土地程序需要用地规划许可”，不是很明白难道征地也需要规划许可？这肯定是不成立的。

个人意见，期待最终的结论。

乡村规划区内集体土地上的进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，应该申请办理“乡村建设规划许可证”。如确需占用农用地的，需提供农用地转用证明文件。

城市、镇规划区内集体土地上进行建设，如无需农转非的，土地部门核发“集体土地建设用地使用权证”:县级人民政府对集体所有的依法用于非农业建设的土地进行登记造册，核发集体土地建设用地使用权证，确认建设用地使用权。然后规划部门核发“建设工程规划许可证”。

规划部门的建设用地规划许可证实际上可以理解为城市建设用地许可证。

本文来源于城市规划博客 http://www.xhut.cn , 原文地址： http://www.xhut.cn/archives/3162

规划区范围外建筑物构筑物规划管理

最近考虑一些城市或镇规划区范围外建筑物构筑物规划管理的问题，在到处找经验做法，在找法律依据，很纠结„„

城乡规划法第四十二条 城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。

这里明确要做规划许可必须是在城乡规划确定的规划区内，而且必须是其中的建设用地范围。这里的规划区的概念是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

城乡规划法按规划区类型办理不同的许可证：

第四十条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设

单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

第四十一条 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

因此规划区范围外不能发放建设工程规划许可证和乡村建设许可证。

然而，我们到网上搜索一下“规划区外许可”可以看到很多地方还是在规划区范围外进行规划许可，比如泰安和江都，政府站网页都是2010年，看其中具体措施都没有创新，依据说是《村庄和集镇规划建设管理条例》，我去搜素了一下条例全文，没有发现其中提到规划区范围可以许可或是可以参照执行的说明。看来针对规划区外建设工程许可没有现成的经验。

我想到了铁路、高速公路等重大基础设施的规划管理，有一个特别是说法叫“独立选址”（单独选址），不过搜索了半天也没有从规划部门的网站找到这个词，倒的国土部门是有的。是指在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地区以外选址进行建设的建设项目用地，包括：能源建设项目；交通建设项目；水利建设项目；矿山建设项目；军事设施建设项目。道路、管线工程等基础设施建设项目用地大部分在城市和村庄、集镇建设用地区外，小部分在城市和村庄、集镇建设用地区内的，可以整体作为单独选址建设项目处理。

这也充分说明规划上也很少有这样的情况，即使有也必须是针对如属大、中型建设项目的，且在成片规划建设用地范围外独立选址以及可能对城乡规划产生重大影响的区域性基础设施项目，须加送由相应资质的设计单位作出的规划选址论证（原件一份）。

也查找了一些海上油田的钻井等设施的规划审批情况，更加没有了，这些都是空白的。

简单来处理的话，有3中处理办法：

1、严格规划区范围外的建设行为，一经发现举报，都算违法建设；

2、将不是规划区的范围变成规划区，理由也是有的，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。