土地资源保护与开发利用规划

京政发„2007‟1号附件：

北京市“十一五”时期

土地资源保护与开发利用规划

目 录

前 言........................................................................................................................................... 1

第一部分 规划背景及形势分析 ................................................................................................... 3

一、“十五”期间土地资源保护与开发利用情况 ................................................................. 3

（一）土地资源变化情况 ............................................................................................... 3

（二）基本农田保护和土地开发整理情况 ................................................................... 3

（三）国有建设用地供应情况 ....................................................................................... 4

（四）土地市场建设和治理整顿情况 ........................................................................... 4

二、“十一五”期间土地资源管理面临形势分析 ................................................................. 5

三、“十一五”期间土地供求形势分析 ................................................................................. 6

（一）土地资源承载力和建设用地供给潜力 ............................................................... 6

（二）建设用地需求和合理控制量 ............................................................................... 6

第二部分 指导思想、战略目标和主要任务 ............................................................................... 7

一、指导思想 ........................................................................................................................... 7

二、战略目标 ........................................................................................................................... 7

（一）首都土地功能定位 ............................................................................................... 7

（二）首都土地利用战略 ............................................................................................... 8

（三）具体目标 ............................................................................................................... 9

三、主要任务 ......................................................................................................................... 11

（一）确保2008年夏季奥运会的成功举办 ............................................................... 11

（二）优化调整中心城用地结构，保障新城的启动建设 ......................................... 11

（三）推动土地资源的空间整合、整治和集约利用 ................................................. 12

（四）加强土地资源保护，改善首都生态环境 ......................................................... 13

第三部分 规划要点 ..................................................................................................................... 14

一、土地利用空间格局与引导管制 ..................................................................................... 14

（一）土地利用总体格局 ............................................................................................. 14

（二）土地利用分区引导与管制 ................................................................................. 15

二、土地资源的合理保护 ..................................................................................................... 19

（一）农用地、耕地保护与集约利用 ......................................................................... 19

（二）基本农田建设与保护 ......................................................................................... 20

（三）绿色空间布局和土地生态安全维护 ................................................................. 20

（四）文化名城保护与建设 ......................................................................................... 22

三、土地资源的节约集约利用 ............................................................................................. 24

（一）中心城用地理性增长与集约利用 ..................................................................... 24

（二）重点新城用地理性增长与集约利用 ................................................................. 25

（三）建设用地整理与集约利用 ................................................................................. 27

四、严格控制土地供应总量，合理调整土地供应结构 ..................................................... 31

（一）严格控制土地供应总量 ..................................................................................... 31

（二）合理调整土地供应结构 ..................................................................................... 32

第四部分 保障规划实施的政策和措施 ..................................................................................... 33

一、加强土地管理的基础工作 ............................................................................................. 33

二、合理安排用地计划,强化实施管理 ................................................................................ 33

三、建立土地集约利用考评机制 ......................................................................................... 34

四、完善土地市场体系建设 ................................................................................................. 35

五、完善补偿机制，改革征地制度 ..................................................................................... 35

六、加强土地管理法制化建设 ............................................................................................. 35

七、加强土地管理系统队伍建设，进一步转变政府职能，提高办事效率 ..................... 36

附 件......................................................................................................................................... 38

附表......................................................................................................................................... 38

前 言

“十一五”时期是北京市落实“新北京、新奥运”战略构想、全面实施国务院批复的《北京城市总体规划（2004年—2020年》、在全国率先基本实现现代化、构建现代国际城市基本框架的关键时期。考虑到我市山地多，平原少，可用于开发建设的土地所占比重低；生态环境脆弱，土地后备资源不足等特点，在这个高速发展阶段，土地资源对经济社会发展的约束作用将日益明显。

《北京市“十一五”时期土地资源保护与开发利用规划》编制以切实保护和合理利用土地资源为基本出发点，本着“在保护中开发，在开发中保护”的原则，在全面分析土地资源以往管理经验和当前面临形势的基础上，积极推进土地开发利用模式的根本性转变，大力提倡节约集约用地，严格保护耕地及各类生态用地，全面提升首都土地资源保护与开发利用水平，不断提高土地资源对首都经济社会可持续发展的保障能力。

规划依据：

（1）《中华人民共和国土地管理法》及相关的法律法规

（2）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

（3）《国务院关于北京城市总体规划的批复》（国函

[2005]2号）

（4）《北京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

（5）《北京城市总体规划（2004年-2020年）》

（6）《北京市土地利用总体规划（1997-2010年）》 规划范围和期限：

规划范围为北京市全部行政辖区，面积16410平方公里。 规划期限为2006-2010年，近期目标年为2008年，规划目标年为2010年，展望到2020年。

第一部分 规划背景及形势分析

一、“十五”期间土地资源保护与开发利用情况

（一）土地资源变化情况

2001—2004年，我市市域建设用地总量从2991平方公里增加到3197平方公里（居民点及独立工矿用地约占84%，交通和水利设施用地各占8%），平均每年增加69平方公里，其中，城镇建设用地规模约1200平方公里；农用地总量从11099平方公里减少到11078平方公里，其中耕地总量从2916平方公里减少到2364平方公里（农用地内部结构调整约60%，建设用地占用约30%），平均每年减少184平方公里；未利用地从2320平方公里减少到2135平方公里，平均每年减少62平方公里（土地利用现状详见附表1）。

（二）基本农田保护和土地开发整理情况

“十五”期间，我市坚持基本国策，严格保护耕地，加大了基本农田保护力度。2004年开展了全市基本农田保护检查工作，将350万亩基本农田全部落实到村组和地块，并自上而下签订责任状28291份，新建基本农田保护标志1337块。

全面推进土地开发整理工作，通过土地开发整理补充耕地园地124平方公里，实现新征建设用地占补平衡。重视生

态环境的建设，2001—2004年，林地面积从6362平方公里增加到6903平方公里，占全市国土面积的42%，生态环境质量得到明显改善。

（三）国有建设用地供应情况

2001—2004年，我市供地总量达到258平方公里，平均每年供应64.5平方公里，其中划拨土地89平方公里，出让土地169平方公里，实现土地收益达到1103亿元。

土地供应有力的支持保障了首都经济社会健康发展。一是保证了国家级重点工程（如首都机场东扩等）的用地需求；二是保证了市级重点工程（如“08”工程及其配套基础设施、五环路、六环路、京承一、二期等交通项目）的用地需求；三是保证了本市现代制造业、电子、高科技产业类项目（如奔驰汽车、现代汽车配套、摩托罗拉迁址等）的用地需求；四是支持了各区县经济发展建设；五是保证了本市房地产业均衡发展的用地需求。

（四）土地市场建设和治理整顿情况

2001年，成立了北京市土地储备整理中心，各区县及重点功能区也先后组建了土地储备整理分中心和土地公开交易分市场，土地交易信息逐步实施联网。截至2005年3月，全市以招标拍卖挂牌方式公开交易土地158宗，土地总面积

1057公顷，规划建筑面积1345万平米，成交价款261.8亿元，实现土地增值收益23亿元。

根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》和国土部154号函的指示精神，市委、市政府高度重视，经过一年多的积极工作，土地市场治理整顿工作成效明显。截止到2004年底，全市470个开发区减少到24个，共核减规划面积46768公顷，核减率为53.4%；退回土地14626公顷，复耕土地11736公顷。

二、“十一五”期间土地资源管理面临形势分析

“十一五”时期是北京市落实“新北京、新奥运”战略构想、全面实施国务院批复的《北京城市总体规划》、构建现代化国际城市基本框架的关键时期，是社会主义新农村建设的起步时期。2004年以来，国家下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号文）等一系列严格土地管理、促进土地节约集约利用的政策，新时期土地资源管理工作要求我们以科学发展观为指导，全面树立珍惜土地意识和节约集约用地观念，坚持“开源与节约并重、保障与集约并举”的方针，严格保护耕地和基本农田，继续深入开展土地市场治理整顿工作，积极运用土地政策参与宏观调控，放眼全局，统筹规划当前和长远发展，切实发挥土地资源参与宏观调控的基础性作用。

三、“十一五”期间土地供求形势分析

（一）土地资源承载力和建设用地供给潜力

土地承载力主要取决于生态环境的用地指标和人均建设用地标准。根据《北京城市总体规划》，北京市平原地区总面积约为6338平方公里，其中至少应保障3500平方公里的绿色生态空间面积，目前平原地区城乡建设用地面积已近2500平方公里，因此理论上还有338平方公里新增建设用地空间。初步测算，到2010年，北京市平原地区近期建设用地供给理论潜力约为200-260平方公里。

（二）建设用地需求和合理控制量

综合分析经济产出与建设用地的关系、人均生产总值与建设用地关系、人口与建设用地关系、建设用地自身扩张趋势，经过多种方法预测：到2020年市域建设用地需求总量应在3750—4000平方公里之间（见附表2）。通过合理引导调控，走集约发展的路子，统筹城乡协调发展，保障“宜居城市”绿色空间品质， 2020年市域建设用地总量应按照3800平方公里控制引导（净增600平方公里）。据此，2010年应控制在3500平方公里以内（净增300平方公里）；2008年应控制在3400平方公里以内（净增200平方公里）。

第二部分 指导思想、战略目标和主要任务

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，全面贯彻落实“新北京、新奥运”战略构想和国务院对《北京城市总体规划》的批复精神，充分体现构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村和建设宜居城市的要求，把握奥运发展契机，做好“四个服务”。有效保护、合理利用土地资源，促进经济增长方式的转变，建设资源节约型社会，不断提高土地资源对首都社会、经济和生态环境可持续发展的保障能力。

二、战略目标

（一）首都土地功能定位

按照国家实现现代化建设战略目标的总体部署，北京将分阶段推进现代化建设的进程，实现“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”的目标。

北京土地利用方式和功能结构，应满足首都政治、经济、社会、文化发展的要求，高度珍惜首都土地独有的战略价值，充分发挥土地的资源、资产双重属性，体现首都土地的国家服务、公共服务、生态服务的功能。优先满足国家政治事务和党政机关行政办公、国家级文体教育活动、国防安全、历

史古迹风貌保护、国际交往和现代服务业的用地需求。

正确区分各类土地的功能及其在城市与乡村、平原与山区、建设用地与非建设用地之间的组合和优先次序的差异。尤其针对北京非建设用地的利用，应充分考虑其特有的未来城市发展空间保障功能、生态服务功能、景观文化功能和鲜活农副食品生产功能。

（二）首都土地利用战略

针对首都土地利用的主要问题和矛盾，借鉴国际城市土地利用的经验，适应城市发展和现代化建设的要求，贯彻“保发展、促集约、盘存量”的思想，未来北京将全面推行“和谐发展”与“节约集约利用”的土地利用战略，为北京创建以人为本、经济繁荣、社会安定、生态良好、运转高效的和谐社会首善之区提供支撑。

1.和谐发展战略

积极实施土地利用城乡统筹、土地功能区域协调、绿色空间共筑区域和文化名城城乡共建的策略，确保城乡社会和谐发展的土地利用战略实施。

2.节约集约利用战略

建设资源节约型城市，全面实施土地资源集约利用战略。积极推进土地功能结构优化、建设用地集约挖潜、城镇用地理性增长和基本农田规模保护的策略，统筹管理城乡居民点用地，促进首都土地利用方式和结构不断优化。

（三）具体目标

本期规划目标是要立足科学发展，正确处理用地与发展的关系。在满足奥运建设用地需求、体现国务院对《北京城市总体规划》批复精神的基础上，摸清土地资源本底情况，依此划分不同的土地利用功能区，合理配置各类用地，促进首都城市功能优化和“两轴两带多中心”空间格局的形成，促进首都建设用地和农业用地节约集约利用水平的不断提高，促进首都“宜居城市”建设和土地生态安全格局的构建，为首都和谐发展、全面实现现代化、建设具有鲜明特色的国际城市提供土地资源保障。

1.建设用地集约利用目标

严格控制建设用地规模，集约高效建设中心城，积极引导新城和重点城镇理性增长，保障重点交通、水利等建设需要。

规划到2010年市域建设用地总规模为3500平方公里，比2004年净增加300平方公里。

规划期内满足奥运工程用地需求，建设和改造体育比赛场馆及相关配套设施；满足中央党政军机关用地需求。

2.耕地和基本农田保护目标

切实保护耕地和基本农田，不断推进基本农田的规模化、标准化、集约化建设。规划到2010年北京市耕地保有量330万亩，比2004年减少25万亩，确保非农建设占用耕地的

占补平衡；基本农田保护面积为280万亩。规划期内，严格控制新增建设占用耕地1。

3.土地生态环境保护目标

促进城市及区域生态环境向绿化、净化、美化发展。规划到2010年，全市林木绿化率达到53％，森林覆盖率达到37％，自然保护区面积达到全市国土面积的10%，人均公共绿地面积达到15平方米。

加强国土资源综合整治，构建土地生态安全格局，努力防止水土流失、风沙危害，遏制土地退化趋势, 保护水源地，改善水源区水质，适当扩大自然保护区和湿地规模。

4.土地利用结构调整与优化目标

（1）重点建设地区建设用地结构调整

积极培育“中心城—新城—镇”的空间结构，不断促进人口、产业向城镇集中。规划期末，全市城镇建设用地规模控制在1400平方公里以内。有序疏导中心城职能，适当增加新城用地，建设环境优美、安居乐业、社会和谐、运行高效的现代化新城。建设环境优美、设施配套的小城镇，选择杨镇等30个左右发展基础好、限制因素小的建制镇重点发展。结合社会主义新农村建设，推进农村居民点整理。

（2）土地利用结构优化时序

从现在起到2010年，伴随2008年奥运会的举办和中心1规划建设用地规模、耕地保有量、基本农田保护面积等相关指标数据以《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》正式发布后为准。

城功能的有机疏散，北京各项建设的用地需求仍处在较为强劲的增长阶段。北京土地利用结构优化应本着严控总量、理性增长的原则，集约高效地建设中心城和新城，引导城镇用地集中紧凑发展，并通过重点整合各类独立工矿用地、适当整理农村居民点用地、适度开发未利用地等方式，控制非农建设占用耕地。

从2010年到2020年，北京土地利用将进入优化整合、全面建设国际城市和生态城市阶段。以存量建设用地挖潜为重点，城市发展模式将由规模扩张转向结构优化、质量提高。统筹城乡建设用地，保护基本农田和生态敏感地区，实现各类城乡用地的合理布局。综合协调生态安全，构建城市绿地和开放空间系统，加强水域、绿色空间的生态建设和山区生态环境的保护整治。建设用地增长将逐渐趋缓，林地等生态用地面积将明显增加，城市生态环境和生活质量大幅改善。

三、主要任务

（一）确保2008年夏季奥运会的成功举办

落实“奥运行动规划”和“两轴—两带—多中心”的城市空间格局，新增建设用地优先保障奥运场馆、基础设施和城市生态环境建设用地。

（二）优化调整中心城用地结构，保障新城的启动建设

进一步优化调整中心城用地结构，加大内部挖潜、结构

优化的力度，重点保障各项配套设施用地，不断改善生态环境。

重点保障通州、顺义、亦庄三个重点新城的建设用地供应，提高新城建设用地利用效率，优先保障文教、医疗等公共服务设施和交通、市政基础设施建设用地。

科学引导住宅等各类房地产开发的布局，促进中心城人口疏解，适当增加新城的房地产开发用地供应。

（三）推动土地资源的空间整合、整治和集约利用

重点保障京沪、京广、京哈客运专线及京津城际铁路等重要的对外交通设施用地；重点安排中心城和新城的交通、水利、市政基础设施和生活服务设施建设用地。

加强城乡结合部土地整理，完善第一道绿化隔离地区的监管保护机制，严格控制规划绿色空间范围内的建设用地增长；中心城的边缘组团以调整建设用地功能结构、挖掘存量建设用地潜力为主，限制用地规模的扩大；抓好城乡结合部环境卫生和绿化建设，防止工业污染。

加快加大独立工矿用地的整治力度，整合各类园区，加快山区关停矿山的生态治理。推进农村居民点整理，加大城中村治理力度，启动基本农田重点保护地区、绿化隔离带地区的农村居民点整理，实施以地质灾害易发区为重点的山区居民搬迁计划。加强土地开发整理复垦，适度开发宜农未利用地。

（四）加强土地资源保护，改善首都生态环境

积极稳妥推进生态环境建设，构建土地生态安全格局。努力控制水土流失、风沙危害，抑制土地退化趋势,开展地质灾害治理、河道综合整治、以康庄等五大风沙危害区为重点的风沙治理。

严格保护重要的生态功能区，对密云水库、怀柔水库、官厅水库及周边地区和水源八厂等重要水源保护区和涵养区，重要的自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等实行严格保护下的适度利用，防止生态破坏和生态功能退化。

加快以太行山和燕山山系为重点的山区绿化工程建设，推进第二道绿化隔离带建设。

第三部分 规划要点

一、土地利用空间格局与引导管制

（一）土地利用总体格局

结合“两轴—两带—多中心”的城市空间结构，集约发展“一城多新”，精心保护“两山八水”，积极建设“二隔九田”，推动首都建设用地、生态用地、农业用地和水域用地空间和谐，中心城、新城、基本农田和交通网络集约发展的“红绿黄蓝和谐、核新田网集约”的土地利用总格局的形成。 本着节约集约用地的原则，高效率、高品质地建设和发展中心城及通州等11个新城，合理构筑快速公路网、铁路及城市轨道交通网用地体系。

精心保护太行山和燕山山系两道山区绿色生态屏障、以及大清河水系、永定河水系、北运河水系、潮白河水系、蓟运河水系、密云水库、官厅水库和南水北调工程等水源区；完善第一道绿化隔离带建设，大力保护分布在大兴、通州、顺义、房山、延庆等区县内的九片基本农田重点保护区；充分发挥农田、林地、荒地、城市绿地、自然保护区、风景名胜区、森林公园等绿色空间在生态、环境、景观、文化、休闲、减灾等方面的综合作用，通过加强国土资源综合整治，构筑适应北京“宜居城市”建设要求的绿色空间体系。

（二）土地利用分区引导与管制

依据首都社会经济发展的区域功能定位要求，结合自然、生态条件、历史文化传承和行政区划等因素，按照“优化城区、强化郊区”的原则，划定首都核心功能区、中心城功能拓展区、新城发展协调区、山区生态涵养发展区四大土地利用区域，因地制宜，分类引导和管制，保障首都社会、经济与环境的和谐发展。

1.首都核心功能区的用地引导与管制

东城、西城、崇文、宣武四区构成首都核心功能区。本区域历史悠久，文物、名胜古迹众多，是中央和北京市各级行政事业机关集中地，以居住、商业、公共事业用地为主体。

土地功能应突出首都土地利用特有的国家服务功能、公共服务功能，保持土地的发展载体功能、生态服务功能和景观美化功能的平衡，高度重视和保护本区域土地所承载的历史文化价值，维持土地利用的适当强度，保持北京历史文化名城的特性。

优化首都核心功能区职能，建设高品位的文化名城和国家政治文化中枢。疏导不适合在旧城内发展的城市职能，进一步疏散旧城区的居住人口，建立完善的旧城区交通和基础设施体系，逐步加大地下空间的开发利用程度。严格限制本区域地下水开采。

积极调整产业结构，保障发展适合旧城传统空间特色的

文化事业、文化和旅游产业以及商业用地需要。

旧城改造要本着规划先行、循序渐进、保护为主、综合提高的原则，充分挖掘和盘活存量土地，不断美化城市环境，将本区域建设成为现代文明与古都风貌交相辉映的和谐社会示范区。

2.中心城功能拓展区的用地引导与管制

朝阳、海淀、丰台、石景山四区构成中心城功能拓展区。该区涵盖中关村科技园区核心区、奥林匹克中心区、北京商务中心区等重要区域，是体现北京现代经济与国际交往功能的重要区域。

土地利用应保障载体功能，强化生态服务功能。其中，中心城周边地区要高度重视土地的生态服务功能和景观美化功能，协调土地开发利用与合理保护的关系。

加强城市绿化隔离带建设，提升其在控制城市发展、休闲度假、生态服务等方面的功能。调整基本农田规模，优化基本农田结构，强化城市绿色空间保护。

着重发展高新技术产业、现代服务业，强化面向全国和世界的外向型经济服务功能，提升主要产业在不同地域空间范围内的辐射力和影响力。加大工业园区、开发区集约用地的力度，积极引导投入产出率高、无污染的企业向园区集中。进一步规范土地市场秩序，加强集体建设用地管理。

各类建设项目应避让地裂缝、沙土液化集中区；采取切实可行措施，防止地面进一步沉降。

引导海淀山后地区高品质、组团式的发展，加快农村居民点并迁和整治，注意控制建设密度，推进区域整体有序的建设；加强丰台河西地区空间整合和环境整治；推进农村居民点整理，引导分散的农村居民点逐步向中心城边缘集团和新城集中，确保绿化隔离地区绿化和楔形绿地。

3.新城发展协调区的用地引导与管制

新城发展协调区包括昌平平原地区、通州区、顺义区、大兴区、房山平原地区，是北京发展现代制造业和现代农业的主要载体，也是北京疏散中心城产业与人口的重要区域。

有重点地发挥土地的载体功能，高标准、高效率地利用土地资源，保障土地的生态服务功能、供应首都鲜活农副产品的生产功能，并为城市保留未来发展空间与必要的生态廊道。

集约高效建设通州、顺义、亦庄、大兴、昌平、房山等新城，积极引导人口、产业向重点新城集中。

优化区域建设用地的内部结构，统筹安排各类建设用地，重点保障新城用地和重要交通廊道的用地需求，引导城市空间集中发展。各类开发建设活动应尽量避让地裂缝、洪泛区与沙土液化集中区。

严格保护、积极建设高标准、高质量的基本农田。通过农村居民点用地整理、未利用地开发复垦等补充和调整手段，建设集中连片、集约高效的9片基本农田重点保护区。

对非建设用地进行合理规划，强化其在引导和控制城市

发展、提供生态服务和社会保障等方面的作用。特别是通过必要的基本农田保护，留好一定规模的未来北京城市发展的后备空间。积极发展都市农业，建设开放式的田园生态游憩系统。

4.山区生态涵养发展区的用地引导与管制

山区生态涵养发展区包括昌平山区、门头沟区、房山山区、平谷区、怀柔区、密云县、延庆县，是北京的生态屏障和水源保护地、自然人文景观荟萃的旅游集中地，是保障北京市可持续发展的关键区域。

该区域土地利用应重点发挥土地的生态服务功能，并通过生态农业、旅游休闲产业的发展，体现首都山区土地的直接生产和发展载体功能。加强生态环境的保护与建设，保护自然生态系统和地质、历史遗迹。

严格控制水源保护区核心地带的开发活动，密云水库、怀柔水库和京密引水渠保护范围内和地下水保护区要限制城镇发展，控制污染物的排放。

加强自然保护区的保护与管理。建设和完善松山、百花山、喇叭沟门、四座楼、云蒙山、雾灵山等自然保护区，保护森林植被和野生动物；大力保护十三陵、石花洞、十渡、龙庆峡、松山、古崖居、金海湖、大溶洞、云蒙山等风景名胜区的自然和文化遗产，推广生态旅游；开展湿地资源调查，建设和恢复汉石桥、南海子、温榆河上游、三家店、金牛湖等7大湿地；新建密云水库、金海湖等4个湿地保护区。

积极开展山区小流域综合整治，推进流域水资源保护和荒山生态建设。积极联合河北相关市县开展流域生态建设，并通过防风固沙林建设等措施有效遏制水土流失。逐步搬迁泥石流重灾区的农村居民点，严格控制山前缓冲区的开发建设。合理开发与利用自然资源，发展生态型产业，促进山区的“富民养山”。强化矿区土地的生态修复，停止不合理的采矿、采煤和采石活动。

二、土地资源的合理保护

（一）农用地、耕地保护与集约利用

1.严格保护耕地和农用地，严格控制各类建设用地占用农用地特别是耕地的规模。

2.适应首都城市功能完善和社会经济发展需求，提倡首都农业用地的功能多元化，发挥农用地的生态服务、景观美化和休闲服务的功能。农用地保护应由过去单纯的数量型保护向数量、质量、生态并重型保护转变。

3.积极推进农用地和耕地的集约化经营，改善农业生产条件。推进中低产田改造和土地开发整理。

4.建立农用地等级限制变更制度，提高农用地转用的门槛。

5.本着因地制宜、集中分散相结合的原则，合理界定农用地、耕地的主导功能和利用方向。

（二）基本农田建设与保护

1.积极推进标准化基本农田建设，设立基本农田重点保护区。按照“全面规划、应保尽保、结合实际、集约建设”的原则，结合农村居民点整理、农地整理等途径，集中建设九片基本农田重点保护区。

2.建立合理的农用地流转市场机制，按照自愿、有偿、公平的原则，切实维护农民的土地使用权益，允许农用地经营权流转，促进农用地规模经营。

3.建立耕地和基本农田的养护机制，不断提高耕地和基本农田质量，不断提高耕地和基本农田的综合生产能力。

4.建立基本农田保护的财政转移支付制度，以经济手段协调占用耕地与保护耕地的各方利益。

（三）绿色空间布局和土地生态安全维护

1.绿色空间布局。

绿色空间格局要适应宜居城市、国际城市的发展要求，按照土地生态环境保护目标，构建“山区绿色屏障，平原绿色空间，一城二环三网，八水九田多片”的绿色空间格局。

保护北京西部、北部太行山、燕山绿色屏障，建设平原地区的林地、园地、农田、草地、湿地等镶嵌组合的开敞绿色空间。

加强首都历史文化名城的生态建设，完善第一道绿化隔

离带，积极推进第二道绿化隔离带建设，建设沿河、沿路及农田林网三种林网。

加强水系治理以及基本农田重点保护区建设，精心保育自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园，重要的水源地、湿地等生态关键区和生态敏感区，建设新城绿化区等。

2.土地生态安全维护

土地生态安全维护以对区域生态系统的稳定起到结构性控制作用的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园，重要的水源地、湿地等生态关键区和生态敏感区的保护为重点。

西部、北部深山、中山区是生物多样性保育、水源涵养与水土保持区，以封山育林为主；浅山区结合风景区和森林公园建设，形成完整的高质量的绿色风景带；远郊平原绿色空间区以农田防护林、城镇绿化或郊野公园建设为主；绿化隔离带建设与城市休憩公园建设相结合，形成环绕中心城区的大块绿地镶嵌体；中心城除加强原有古典园林和城市公园的管理外，提倡见缝插针，垂直绿化，拓展绿色空间，增加市区绿地系统的层次和种类，并加强与城市外围绿地、自然斑块之间的连通性；培育以地方树种为主的、多样性的绿地系统；建立防火、防虫、防灾的预警与监控机制。

3.禁止与限制建设区域的土地利用管制

为保护自然生态和人文环境的完整性，改善城市公共安全，优化城市职能与空间布局，综合生态适宜性、工程地质、

资源保护等方面因素，划定禁止建设地区、限制建设地区和适宜建设地区，指导城镇开发建设行为。

禁止建设地区包括河湖湿地、地表水源一级保护区、地下水源核心区、山区泥石流高易发区、风景名胜区和自然保护区的核心区和缓冲区、基本农田、大型市政通道控制带、中心城绿线控制范围、河流、道路和农田林网以及城市楔型绿地控制范围等，原则上禁止任何建设和开发行为。

限制建设地区包括地表水源二级保护区、地下水源保护区、蓄滞洪区、山区泥石流中易发区、地质环境不适宜地区、风景名胜区、自然保护区和森林公园的非核心区、山前生态保护区、文物地下埋藏区、绿化隔离地区以及中心城外地下水严重超采区、机场噪声控制区等，科学合理地引导开发建设行为，建设用地选择应尽可能避让。

适宜建设地区为禁止建设地区、限制建设地区以外的区域，是城乡发展和建设优先选择的地区，应根据环境容量、自然资源供给、经济发展程度与潜力等因素，科学合理地确定开发模式、规模和强度。

（四）文化名城保护与建设

1.历史文化名城保护与建设

北京是世界著名古都和历史文化名城。北京的历史文化是不可再生的宝贵资源，必须加以严格保护和合理利用。加强旧城整体保护，合理确定旧城功能和容量，积极疏散旧城

的居住人口。合理继承北京长期作为国都所形成的土地利用格局，重点保障符合历史文化名城特性，有利于历史文化名城保护的文化事业和文化、旅游产业用地，严格禁止不利于历史文化名城保护的产业用地。

2.传统农村聚落的保护与建设

历史文化村落是首都历史文化名城的重要组成部分，广泛分布于北京的平原和山区，数量多、分布散、保护难度大。应结合农村居民点用地的整理，按照突出重点、严格保护、合理利用的原则，选择爨底下等具有较大历史文化价值的农村聚落进行重点保护。根据村落的现状和未来发展的需要，实行原貌、原址或原名的多类型保护，同时适当发展具有特色的文化旅游服务业。

3.文化遗产与遗址保护

依据《中华人民共和国文物保护法》，严格保护各级文物保护单位。进一步做好世界文化遗产保护工作，继续划定和充分保障世界文化遗产缓冲区用地，从保护文物周围历史环境和传统风貌出发，继续划定、完善和充分保障各级文物保护单位的保护范围和建设控制区的用地。对于具有重要景观价值的历史文化遗产，增设景观缓冲区，最大限度地发挥其景观效益。继续划定并保护地下文物埋藏区，对于地下文物埋藏区的建设，坚持先勘探发掘、后进行建设的原则。保留有历史文化价值的地名，并确定和保留它的物质载体。

坚持保护历史信息的真实性、保护传统风貌的整体性、

历史建筑保护与利用相结合的原则，加强历史文化保护区的保护。进一步加强对北京历史文化名城有重要意义的地质地貌和风景名胜的保护。

三、土地资源的节约集约利用

（一）中心城用地理性增长与集约利用

中心城包括以旧城为核心的中心地区、边缘集团（北苑、酒仙桥、东坝、定福庄、垡头、南苑、丰台、石景山、西苑、清河）和绿化隔离地区，是政治、文化中心功能和重要经济功能集中体现的地区，也是历史文化传统与现代国际城市形象集中体现的重要地区。

1.中心城的开发与建设应从外延扩展转向内部结构优化调整。完善“分散集团式”的布局，严格控制中心城中心地区的建设规模，加快形成中心地区核心功能集聚、边缘集团功能优化、绿化隔离地区美化、外围地区发展协调的良好格局。

本着有的放矢、甄别引导的原则，针对中心城城乡结合部地区，实施“东引西控，内隔外疏”的空间引导战略。东部地区以引导城镇建设用地开发为主，并结合当地的农业生产条件适度发展都市型农业；西部山区和水源保护区内应严格控制开发强度，保护生态环境；绿化隔离带地区应加强生态服务功能，开展重点整治；边缘组团应承担缓解北京市城

区人口、交通、产业、住房的压力，控制城市中心区功能过分膨胀。

2.改变城市开发模式，以轨道交通为先导，强化一级土地开发。重点控制轨道交通节点、规划轨道交通线两侧800米范围用地以及高速公路出入口周边1.5公里范围内的连片可利用土地，统一规划，统一管理，有序开发。

（二）重点新城用地理性增长与集约利用

通州、顺义、亦庄三个重点新城是北京东部发展带连接京津冀城镇发展走廊的核心地区。三个新城的土地利用应有利于促进东部发展带的整体协调发展，疏解中心城的人口和职能，集聚新的产业。

强化重点新城的枢纽地位，鼓励紧凑发展，高标准地建设新城，促进北京城市空间战略调整的实施。积极发挥基础设施的引导作用，大力推进以公共交通特别是轨道交通为导向的城市发展和土地开发模式，重点控制轨道交通节点周边用地的使用，推进土地一级开发。

推动重点新城的人口增长、产业发展和土地利用之间的良性互动，积极鼓励利用存量土地资源。应根据各新城的特点，分别制定人口增长、产业发展与土地资源消耗相挂钩的标准，有效引导和调控重点新城的人口增长和产业发展。规划期内，三个重点新城工业项目的用地投资强度原则上不低于6000万元/公顷。

1.通州新城

通州新城是东部发展带的重要节点，北京重点发展的新城之一，是中心城行政办公、金融贸易等职能的补充配套区，北京未来发展的新城区和综合服务中心。应积极引导发展行政办公、商务金融、文化、会展等功能，主要向东、向南发展。规划期末，通州新城的城镇建设用地规模控制在60平方公里左右，规划人口规模达到60万人。

通州新城应以水系综合整治、地质灾害防治为重点。新城位于潮白河、温榆河、北运河三条河流交汇处，应结合风景名胜区建设加强水系综合整治，提高水质、景观等级；北部大片地区位于地下水源保护区，严禁污染；受地下水超采、隐伏断裂带、沙土液化的制约，城市开发要强度适宜、合理分布，重点功能区和重大建设项目要加强地质灾害安全性评估工作。

2.顺义新城

顺义新城是面向世界的首都枢纽空港所在地，是联结国际国内的重要节点，是北京东北部地区城市化、产业化发展的核心。引导发展现代制造业、空港物流、会展、国际交往、体育休闲等功能。空间发展应妥善协调潮白河以西地区、潮白河以东地区和天竺空港区的关系，促进区域间合理分工、有序建设。规划期末，顺义新城的城镇建设用地规模控制在60平方公里左右，规划人口规模达到50万人。

顺义新城应以潮白河水系综合整治、地下水源保护、地

质灾害防治、风沙治理为重点。保持潮白河风景（名胜）区风貌；满足防洪要求；限制开采本地地下水；加强对地裂缝、地面沉降的监测，重点功能区和重大建设项目要加强地质灾害安全性评估工作。建设用地布局应考虑机场噪声影响；城市绿地率应高于全市平均水平，满足风沙治理需求。建议顺义新城加强潮白河森林公园建设。

3.亦庄新城

亦庄新城是东部发展带的重要节点，引导发展电子、汽车、医药、装备等高新技术与现代制造业，以及商务、物流等功能，积极推动开发区向综合产业新城转变。亦庄新城在北京经济技术开发区的基础上，继续向东南发展，大力完善城市的综合服务功能。规划期末，亦庄新城的城镇建设用地规模控制在55平方公里左右，规划人口达到30万。

亦庄新城应以水系综合整治、地质灾害防治为重点。城市建设应注意处理与凉水河、凤河等水体综合整治的关系；西部应结合三海子蓄滞洪区建设风景区，形成亦庄、黄村之间的楔形绿色空间；新城东部应为楔形绿地、新城之间的通风走廊预留空间。积极与天津、河北协调环境保护与污染防治等用地。

（三）建设用地整理与集约利用

1.农村居民点用地整合、整理与集约利用

建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史

任务，也是北京推进城乡统筹发展、建设社会主义和谐社会首善之区的重要内容。必须积极、稳妥地推进农村居民点用地整合、整理，推进生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的首都新农村的建设，促进首都健康有序的城市化和现代化发展。

本着节约集约用地、确保生态、生产、生活安全、注重历史文化保护的原则，分区划类、因地制宜地推进平原、山区的农村居民点整理，力争在规划期内通过城中村改造、生态搬迁、迁移合并、内部改造等方式缩减纳入城镇建设用地范围内的农村居民点用地。

充分发挥土地的级差地租杠杆作用，有效应用市场调节机制，积极、有序地推进中心城、新城和重点城镇规划区范围内的农村居民点改造。规划期内，积极推进对中心城、新城建成区内的城中村的改造和整理工作。

2.开发区用地整合与集约利用

中关村科技园区、北京经济技术开发区等开发区是保持首都经济持续较快增长的重要力量，应高效、集约建设开发区，进一步有机整合各类园区空间资源。

按照分工明确、运行高效、节约资源、集约用地的要求，严格划定中关村科技园区、北京经济技术开发区等国家政策允许保留的开发区发展边界，纳入中心城、新城和邻近城镇的规划城镇建设用地范围，统一规划，有序发展。开发区内各项建设活动应严格遵照有关规定，尤其是工业项目建设用

地规模应严格执行国家和北京市相关规定。

本着符合规划、尊重现状、强调效率、严控外围、合理布局的原则，对不属于国家政策允许保留的原有开发区，应根据发展规模、产业特点和用地效率等因素区别对待。对于行政审批级别高、发展基础好、规模大、产值高、用地效率高的原有开发区，应纳入所在城镇的规划城镇建设用地范围，允许作为城镇工业用地来统一规划、有机建设。其它开发区用地应在条件合适的情况下，尽可能转化为农用地。

3.基础设施、公用服务设施用地集约利用

（1）交通基础设施用地集约利用

适应国家首都、国际城市的发展要求，北京交通体系用地应推行资源节约型的发展模式。

公交优先，以公共运输为主体，建立现代化城市综合交通体系。充分发挥既有交通设施的潜在效能，以系统结构优化和先进的运行管理为战略手段，最大限度地提高道路网及各类交通运输设施整体运行效率和服务水平，减少资源消耗及对环境的影响。

轴带引导，合理构筑快速公路网、铁路及城市轻轨轨道交通网用地体系，重点保障辐射全国、服务全国的京津、京

九、京石、京张、京承、京沈等六大交通廊道用地。

存量盘整，节约集约利用土地资源，公路等交通设施项目用地规模应严格执行国家有关规定，压缩占用耕地规模，避让基本农田。

重点保障，确保重大交通基础设施建设。主要有：新建京沪、京哈、京广高速铁路，以及联系京津冀的区域公路网体系和新城与新城之间、新城和小城镇之间的路网体系以及中心城和新城郊区铁路、城市轻轨、地铁，预留首都第二机场用地等。

（2）市政基础设施用地集约利用和布局协调

坚持城市发展以基础设施为先导的方针，在城乡建设用地中按比例预留基础设施用地，力求建成安全、高效的现代化市政基础设施。为适应城市的发展，公共基础设施用地的配量应留有扩展和应变的余地，并相应加强政府的土地储备。

严格用地标准，保障城镇供水、雨水排放、污水处理、再生水利用、供电、供气、供热、信息工程、环卫设施系统的建设用地供给。

加快小城镇基础设施建设。结合农村居民点整理，积极推动农村居民点基础设施配套建设，因地制宜，逐步建立适应首都社会主义新农村发展的基础设施服务和保障体系。

加强空间协调，妥善处理市政基础设施的线、站、点与周边区域的土地利用关系，市政设施建设应避让基本农田，尽量避免占用优质农用地，特别是耕地。

强化水利设施建设，不断提高北京城市水资源的供应保障能力和节约利用水平，增强城市防洪、抗旱等抵御自然灾害的能力。主要有：南水北调工程及其市内配套工程、北运

河、潮白河、永定河防洪工程及西郊蓄洪回灌工程。

（3）社会公共服务设施用地集约利用

高度重视科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业发展，优先保障2008年的奥运会工程建设需求，有重点地保障各项社会公共服务设施的建设用地，满足人民物质、文化、精神和生命健康的需要，充分体现首都“四个服务”的要求。

积极引导中心城公共服务设施的合理疏散，保障新城社会公共服务设施的集约用地要求，推进城镇、农村的社会公共设施的集中建设，建成覆盖城乡、功能完善的综合公共服务体系。严格执行各类社会公共服务设施建设标准和土地供应标准。

四、严格控制土地供应总量，合理调整土地供应结构

严格实行建设用地总量控制，加大内涵挖潜力度，对现有农村居民点、独立工矿用地加以整合，通过积极盘活存量建设用地，严格控制新增建设用地规模。加紧土地利用总体规划修编，做好与其他相关规划的衔接，严格按照规划控制建设用地数量和空间分布，合理把握建设用地供应时序，发挥宏观调控作用。

（一）严格控制土地供应总量

“十一五”期间，严格控制土地供应总量，合理把握建设用地供应时序，加大内涵挖潜力度，着重用好现有存量建

设用地，从严控制新增建设用地。

（二）合理调整土地供应结构

落实“新北京、新奥运”战略构想和《北京城市总体规划》的要求，土地供应优先保障奥运场馆及配套设施用地和关系城市布局调整、功能提升的重大基础设施用地；重点支持增强经济发展后劲和整体竞争力的重大产业项目用地；合理调控房地产开发用地，加大普通商品住宅用地供应，严格控制高档公寓和市场过剩物业用地供应，禁止别墅用地供应。

本着节约集约用地的原则，协调中心城区、新城和重点镇的建设用地需求。中心城以内部挖潜、优化用地结构为主，重点保障各项基础设施用地，合理调整土地利用结构，有机疏散中心城区人口，不断改善生态环境；促进新城启动建设，保障重点新城发展空间，优先保障市政基础设施、公共设施用地需求，适度加大新城房地产开发用地供应，保障新城发展；严格控制其它城镇用地规模，统筹城乡发展，满足各类新村建设的交通、教育、医疗卫生设施用地需求，构筑首都多中心、网络化的城镇空间结构。

第四部分 保障规划实施的政策和措施

一、加强土地管理的基础工作

加强土地资源调查评价和监测，开展土地资源适宜性调查和评价，为科学合理地利用土地资源提供指导依据；开展集体土地地籍调查，为城乡土地统一管理建立基础；开展农地分等定级工作，为划定基本农田连片保护区、实行耕地等效面积动态保护提供质量和空间分布依据；建立土地资源信息系统，开展土地资源保护与开发利用监测，充分利用地理信息系统(GIS)、遥感系统(RS)、全球定位系统(GPS)等现代科技手段，设立规划实施的监控预警反馈机制，对土地利用进行动态监测，为土地管理提供快速准确的数据、质量、空间依据；开展集体土地地籍调查和登记发证工作，完成市、区（县）、乡（镇）三级土地利用总体规划修编工作。

二、合理安排用地计划,强化实施管理

深入贯彻中央经济工作会议和国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》精神，认真落实科学发展观，认真落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，坚持加强和改善宏观调控，严把土地闸门。在严格控制建设用地总量的前提下，本着区别对待、有保有压的原则，合理安排土地利用（征用、农转用）计划和土地供应计划。

农用地转用计划要求不能突破指标控制。强化土地利用

总体规划和年度计划对农用地转用的控制和引导，严格农用地转用审批的规划和计划审查。凡不符合规划，没有农用地转用年度计划指标的，不得批准农用地转用，杜绝超计划用地的现象，切实控制农用地转用总量。

实行农用地转用计划指标分类管理。城镇村建设占用农用地计划指标与能源、交通、水利等独立选址的建设项目占用农用地指标不得混用。加强对城镇村建设用地规模的控制，推进内涵挖潜、集约用地。

三、建立土地集约利用考评机制

随着经济的快速发展和城市化水平的不断提高，城市的发展与土地供给相对有限的矛盾日益加剧。在这种情况下，北京市的发展必须走高效集约化的道路。

一是建立土地集约利用评价指标体系（见附表3）。通过制定定量与定性相结合的评价指标，反映和衡量城乡建设的土地利用集约水平；

二是运用这些指标对全市范围的土地利用情况进行评价，考核各区县建设用地利用情况，研究制定年度计划和相关规划指标，为各项事业发展提供保障。对于集约利用度高的区县，在符合规划的前提下，指标可以适当多分，对于集约利用水平低的区县，指标可以适当减少。

四、完善土地市场体系建设

进一步完善土地市场管理制度，充分发挥市场在配置土地资源中的基础作用。严格执行划拨和协议出让的相关法规，对工业用地逐步推行国有土地招标、拍卖、挂牌制度，对有收益的基础设施用地探索推行国有土地使用权有偿使用制度，对经营性土地严格按规定通过招标、拍卖、挂牌方式在土地交易市场公开交易，提高土地交易的透明度，努力实现城乡土地市场统一管理，建立统一、公开、公平和公正的土地市场。进一步推行土地储备制度，扩大土地储备融资渠道，创新土地金融手段，完善土地一级开发制度。

五、完善补偿机制，改革征地制度

全面完成农村集体建设用地使用权确权，以依法用地为首要前提，在充分尊重农民土地财产权的基础上，完善征地制度和补偿机制。严格执行征地补偿安置费审批前置制度，严格做到在土地报批、征用和办证中税费不缴清的一律不上报审批，资金不到位的一律不征地。严格实行听证、公告制度，进一步加大征地工作的规范力度和监督力度，提高征地透明度，实行阳光征地，加强征地补偿费管理，确保征地补偿安置费及时到位，不被截留、不被拖欠。

六、加强土地管理法制化建设

根据国家法律法规和管理要求，结合北京市情况，制订

北京市具体实施办法、细则，推进土地管理法制化进程，依法管理土地。

结合《行政许可法》的实施要求，完善土地管理各项办事程序。加大对闲置土地的处置力度，提高新建项目用地集约水平，凡与北京城市性质不符、消耗水土资源过多、投资强度和产出率低的基本建设项目，坚决不得予以审批；严格执行土地预审程序，制定、细化相关评审标准，对违反规划和产业政策的建设项目，坚决予以否决。

加强批后监管，加大行政执法监察力度和违法用地查处力度，构建和充实基层监控队伍，发挥媒体和公众监督作用。完善对集体土地的基础管理，制定管理操作程序和地方配套政策，依法行政。加强对集体建设用地流转的政策和管理方法研究，总结经验，为修订相关法律做准备。

七、加强土地管理系统队伍建设，进一步转变政府职能，提高办事效率

结合国土资源管理体制改革，进一步理顺国土资源管理体制，强化对各区县国土分局的管理和指导职能，加强业务

培训与监督，提高基层土地管理队伍的综合素质。

进一步贯彻落实市委、市政府关于转变政府职能、提高办事效率、简化审批程序、促进经济社会协调快速发展的总体要求，将行政许可事项的大量工作下放到区县办理。注重简化优化办事流程，作到“联合办公，并联审批，全程服务，

限期办结，效能监督”；同时，市局将以“调查研究、拟订政策、完善规则、监督指导”为主要职责，改变过去重审批轻监督管理的问题，加强研究制定事后监督管理的方法手段，加强对审批后的监督管理工作，加大事后监督管理的工作力度。

附 件

附表

附表1 2004年北京市土地利用现状情况一览表

地变更调查及第二次土地详查均采用此面积，该结果比第一次详查的16422.8平方公里少12.3平方公里。

附表2 建设用地需求预测结果 （km2）

附表3 土地集约利用评价指标

附表4 北京市注册公园一览表

附表5 北京市风景名胜区基本情况一览表

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资料来源：北京市园林局网站：http：//www.bjbpl.gov.cn

43

资料来源：北京市园林局网站：http：//www.bjbpl.gov.cn

44

附表7 北京市湿地保护区一览表

45

附表8 北京市地质遗迹保护区一览表

资料来源：北京市国土资源局网站：http：//www.bjgtj.gov.cn,《2004年北京市地质环境公报》

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