加强海洋生态环境保护和建设促进可持续发展

加强海洋生态环境保护和建设 促进可持续发展

为改善海洋生态环境，近年来浙江尽了很大努力，初步扭转了恶化的态势，但形势仍较为严峻。这既与海洋生态环境建设的艰巨性、复杂性、长期性有关，也与理念认识误区、体制机制缺陷等密切相关。本文分析了我省海洋生态环境建设取得的成就与面临的挑战，分析了需克服的海洋生态环境保护和建设中存在的误区，并提出了若干建议。

良好的海洋生态环境是实现海洋营养物质良性循环、保护海洋生物多样性的重要基础，是沿海和海岛地区海洋经济可持续发展的基础载体。近年来我省海洋生态环境建设力度不断加大，取得了一些成绩，但仍面临严峻挑战，需要从多个方面继续努力，力争实现海洋经济发展与碧海绿岛美景的和谐共存。

一、我省高度重视海洋生态环境保护和建设

近年来，我省十分重视生态环境问题，切实加强海洋生态建设与环境保护，海洋生态环境恶化态势有所缓解。据《浙江省海洋环境统计公报》（2007年），全省近岸海域水质状况总体上比上年有所好转，较清洁和轻度污染海域面积较上年增加15个百分点；近岸海域海洋功能区水质达标率为23.0%，较上年增加1.8个百分点。但就整体而言，情势仍不容乐观。

积极制定出台相关政策文件。我省先后于2001年和2006年两次编制（修编）《浙江省海洋功能区划》，分别经省政府和国务院批准实施。2004年省人大批准出台《浙江省海洋环境保护条例》，成为海洋生态环保建设重要法律依据。2005年、2006年分别制定《浙江省渔业管理条例》、《浙江省海域使用管理办法》，加强海洋渔业资源和海域使用的有效管理。此外，经省政府同意，有关部门还相继出台了《浙江省滩涂围垦总体规划》、《浙江省碧海生态建设行动计划》、《浙江省湿地保护规划》等规划，以期在发展海洋经济、改善渔区民生的同时，加强海洋生态环境资源的有序开发、有效保护。

设立一批海洋生态保护区。2006年，经省政府同意，出台了《浙江省海洋特别保护区管理暂行办法》，并相继建立了南麂列岛国家级海洋自然保护区和象山港、西门岛、马鞍列岛、渔山列岛等4个海洋特别保护区，以及五峙岛、韭山列岛等省级海洋自然保护区和庵东、灵昆等滨海湿地保护区，建成了一批人工鱼礁和红树林。按照《浙江省碧海生态建设行动计划》提出的“310”海洋生态建设计划，到2010年我省将建成10个海洋保护区、10个增殖放流保护区和10个水产种质资源保护区，形成分布广泛、类型各异的海洋生态保护区体系，使海洋生态多样性得到有效保护。

加大海洋环境污染防治与执法监管力度。近年来全省加大海洋环境污染防治与监督管理力度，组织开展全省近岸海域环境质量现状与趋势性监测、重要海洋功能区监测、典型生态脆弱区监测、赤潮监测，以及海浪、潮汐、海温等海洋常规要素监测预报和风暴潮灾害预警报，新增海洋垃圾监测点监测，较全面掌握了全省近岸海域环境质量现状和海洋生物状况及其趋势。同时，目前沿海县级以上城市和重要产业区块污水处理设施已基本建成，陆源污水达标排放率有所提高；海洋生态环境建设已纳入沪苏浙两省一市区域合作框架，长三角联合治海执法行动正逐渐展开。

二、 我省海洋生态环境保护和建设面临的严峻挑战

不可回避的是，由于地处长江口的特殊位置、陆海联动治污不到位、陆域开发环境友好度较低等原因，长江口和东海近岸海域已成为我国海洋污染最严重地区之一，海域生物链破坏严重，生物多样性下降严重，须从战略高度引起重视。

近岸海域污染尚未得到有效控制。据《浙江省海洋环境统计公报》（2007年），我省中度和严重污染海域已占内水水域面积的70.7%，其中海水无机氮和活性磷酸盐、石油类污染水平分居全国第二、第四，海洋功能区主导功能水质达标率仅为21.2%。杭州湾、甬江口、乐清湾、台州湾等重点港湾呈严重富营养化。由于近岸海洋生态环境质量下降，加剧海水富营养化程度，我省赤潮发生次数和受灾面积均居全国前列，成为全国受赤潮灾害最严重海域，且呈有毒赤潮和复合型赤潮发生频率不断上升、范围不断扩大、持续时间不断增长趋势。

海洋生物环境失调尚未引起充分重视。近年来我省大量的围涂造地、码头建设、海底挖砂、倾废排污等活动，已改变部分近岸海域自然地形地貌、底质分布和潮流动力条件，造成不少港湾发生程度不同的淤积、海岸侵蚀现象，历史上自然形成的许多重要鸟类、海洋经济鱼、虾、蟹和贝藻类生物产卵场、育肥场或越冬场逐渐消失，许多珍稀濒危野生生物濒临绝迹。同时，滩涂湿地面积的大幅度减少，降低了其调节气候、储水分洪、抵御风暴潮、净化地表径流及护岸保田等功能，加速周边部分航道和港口的冲淤过程，海洋防灾减灾能力减弱。

海洋管理体制机制尚未理顺。我省海洋法制建设工作与海洋开发利用和有效保护要求尚有差距，存在海洋、环保、海事等部门间职能交叉、多头执法、越位缺位并存，以及设施等资源难以共享、管理监督不到位等现象。同时，还存在海洋生态环境监视监测与执法能力建设资金投入相对不足，环境监测预报网络尚不健全，业务技术设备和人员仍较匮乏，工作运行经费较为紧张等状况，也制约了海洋生态环境保护和建设工作的力度和效率。

三、切实消除海洋生态环境保护和建设中的四大误区

（一）“海洋资源无限丰富”，忽视资源平衡和责任承担

在用海理念上，目前我省对海洋资源，包括生态资源、生物资源、岸线资源、滩涂资源等仍以索取为主，部分涉海规划决策者、执行者乃至监督者的保护观念、资源平衡观念尚未得到充分认识和认同，粗放型和掠夺性开发海洋的现象仍然存在。同时，在现有财政等制度安排下，由于对财税增加的过分追求和对区域生态环境价值、居民利益意愿尊重的相对淡漠，不少地方政府未能切实承担起作为海洋生态环境主要监护者的职责。

（二）“海洋污染来自陆源”，忽视海洋经济活动的污染

目前我省近海海域主要污染物80%以上来自外源和陆源排污，据《浙江省海洋环境统计公报》（2007年），我省监测的30个入海排污口中，96.7%的入海排污口污水存在超标排放，其中13个重点入海排污口临近海域中53.9%的生态环境质量为极差或差，需对陆源污染加强处理和监管。同时，也需高度重视海洋经济开发活动，特别是围涂造地、河口造田、炸岛采石、海底挖砂、海洋倾废排污、违法捕捞，以及码头泊位、船舶修造、跨海桥梁等海洋工程建设对海洋生态环境的影响；高度重视海水养殖对局部海域生态环境的污染，特别是象山港、漩门湾、三门湾、舟山近海等地在局部海域养殖规模、养殖方式和养殖品种方面缺乏必要的规划和控制，加上养殖病害防治等方面的研究滞后，已给这些海域的生态环境带来严峻压力甚至破环。

（三）“海洋污染来自外源”，忽视本省活动造成的污染

据《杭州湾环境研究项目》研究，我省近海海域内88%的无机氮、94%的总磷来自长江；沿长江、沿东海而建的化工、医药、染料等污染企业常将废水甚至有毒废水直接偷排入江海，使长江南岸和近岸海域区域的有机污染及富营养化逐年加重，这需要采取流域性或跨省市间的联动。同时，随着石化、船舶、能源电力、浅海养殖、港口物流、滩涂围垦等海洋产业的大规模发展，也应高度重视我省经济活动对海洋生态环境带来的负面影响。实际上，除杭州湾外，象山港、台州湾、乐清湾、瓯江口、鳌江口等近海海域整体上海水已成为劣四类，而这些海域的环境破环更大程度上应属于当地经济活动对生态环境造成的后果，或者在理念上就把海洋环境容量视为“无限”，而不应单纯归咎于外源。

（四）“海洋生态环境可建设”，忽视艰巨性乃至不可修复性

长期以来我国在生态环境建设的理念、政策导向上坚持“谁污染、谁治

理”，但从根本上说这样的政策导向是值得怀疑的，因为它隐含了三个不可靠的前提：一是污染行为责任人可以追究，实际上很多污染行为责任人难以明确，即存在“公共地悲剧”风险；二是污染行为责任人可以承担治污责任，实际上相当多污染无技术或无能力治理，后果只能由社会承担；三是污染可以治理，实际上许多污染难以治理，多需巨大的经济、时间和生态等成本，尤其重金属污染在现技术水平下更难以治理。因此，更合理的生态环境建设理念和政策应为“防治兼顾、以防为主”。对海洋生态环境建设来说，一方面，由于海洋综合治理情况的复杂性，有效治理的技术手段尚未成熟、丰富，以及所需资金投入和时间成本巨大，避免走“先污染后治理”老路、“以防为主”更显必须；另一方面，由于海洋环境污染的流动性和海洋生态改善的共享性，使得不少地方政府缺乏单独或与周边政府联合承担海洋生态环境保护与建设的积极性，使海洋生态环境保护陷于“囚徒困境”，由此更加凸现高层政府协调的重要性和实行跨区域联合行动的必要性。

四、积极推进海洋生态环境保护和建设的若干建议

（一） 积极确立“科学用海”理念和政策导向

进一步强化海洋经济发展中的生态环境保护优先理念。基于浙江海洋生态环境的严峻现实，必须进一步严格规范石化、电力、钢铁、船舶修造等海洋产业项目，以及支撑海洋经济发展所需的滩涂围垦或填海、产业功能区、跨海桥坝等涉海基础性项目的规划、建设、审批、监管和评估，最大程度地减少海洋经济发展对生态环境带来的压力。同时，各级政府应广泛宣传海洋资源有限、环境容量有限、海洋资源环境有偿使用与平衡使用等理念，并努力落实到相关政策导向与执行中去，确保实现海洋经济发展与生态环境保护的“双赢”。

强化涉海项目区域论证和生态评价。进一步加强涉海项目的必要性、先进性、环保性论证，实行问责制，强化威慑力。特别要加强区域内涉海项目群、海洋产业区块的区域论证，更加重视生态效益、社会效益评价，更加注重海洋项目环境污染或生态影响的集成性，从战略上实现海洋污染及生态影响的最小化。同时，积极细化相关政策，从制度操作上保障大型涉海工程项目、产业项目的规划建设；广泛引入项目利益相关方，特别是居民和社会公众力量的监督参与，促使海洋经济发展与群众利益保障间的平衡。

（二） 积极加强和改善海洋生态环境保护

加强陆海污染源和涉海污染防治。切实坚持“防治兼顾、以防为主”理念和政策导向，进一步大力实施海陆同步监督管理，加强陆地污染源控制，做好工业废水、生活污水的集中净化处理和达标排放，对重点污染排放企业和污水处理厂的监管须严格执行在线、全程监测，严禁污染物直接向江海转

移，大幅削减氮磷入海量。加大违规排放宣传和处罚力度，加强责任追究，使排污企业不敢排、相关部门和单位不敢玩忽职守。加强对海水养殖、海洋捕捞、港口作业、海洋工程建设等涉海活动污染的防治。海水养殖要积极制定专项污染防治法规和规划，实现专项治理、长期坚持。要高度重视港口作业和船舶工业污染，要有效提高船舶和港口码头防污设施配备率，禁止任何船舶和港口码头违反有关规定排放油类、油性混合物、废弃物和其它有害物质，输油管线、储油设施等应当符合防渗、防漏、防腐蚀的要求，防止漏油等事故出现，控制海上污染源。

建立以重点海域排污总量控制制度为核心的海洋环境监管机制。全面开展对象山港、乐清湾、三门湾、台州湾等我省重要海湾及近岸海域生态脆弱区的环境纳污容量研究，积极开展重点河口和海湾综合整治，细化其环境承载容量和水质管理目标，扩大控制“三废”企业污染物排放的种类及总量，确定各自区块主要入海污染物的排放数量、方式以及降污减排分配方案，实现以海限陆、源头把关、陆海协同、防治结合的海洋环保管理新模式。

加强跨区域海洋生态环境联合建设。在把长三角海洋生态建设与环境保护纳入沪苏浙两省一市合作平台基础上，进一步加强联合，重点在海洋污染源分布与联合监控、海洋污染原因调研分析、海洋污染和生态修复技术研究、海洋污染联合同步治理、定量化责任分配与费用成本分担等领域展开有效合作，争取早日展开实际行动，提升合作效果。考虑到东海在经济发展、城市建设、环境保护中的战略地位，我省需承担起东海近岸海域生态环保保护与建设中的应有责任。同时，在国家长三角指导意见和区域规划指导下，争取把东海列为国家海洋环保的重点海域，获得政策、资金、技术、人员等方面的支持。

（三） 积极把海洋生态修复放到更加突出位置

推行港湾、滩涂、浅海等资源分类规划管理。加快开展全省重要海域水动力数值模型试验，掌握各重要港湾、滩涂、浅海的水动力环境基本资料。在此基础上，经综合论证，确定各区域的可开发强度、功能导向，明确各港湾、滩涂和浅海的围垦条件与要求，实行可围区、禁围区和限围区分类管理。对于海洋生态环境较敏感、具有较高保护价值的港湾、滩涂、浅海，要划为禁止围垦区，禁止围涂活动。对限制类区域，严格限制围垦规模和方式，以确保必要纳潮量，保证海域生态环境平衡或不受大的破坏。

加强近海沿岸海洋生态修复建设。在总结象山港经验基础上，积极建立生态系统环境容量评价体系，开展杭州湾、三门湾、乐清湾、台州湾、瓯江口、鳌江等重要港湾生态环境调查与研究，细化其环境承载容量和水质管理目标，实施重点海域海湾的生态系统修复计划，加强重要经济动植物的繁殖、洄游与栖息地保护，科学制定海湾养殖生态研究与开发利用规划；建立海洋

生态环境实时监测控制工程，包括海湾生态环境现场监测网络、遥感动态监测系统、灾害防治预测预报系统等，并保障网络系统高效运作，为海洋生态修复建设提供科学决策和严格执法依据。

加大重点海洋生态环境功能区建设力度。结合海洋功能区，特别是围垦禁止区、限制区等的划分和分类管理，进一步在沿海地区规划建立洞头列岛东部、披山、铜盘岛、苍南七星岛、渔山列岛、中街山列岛、大陈岛等海洋渔业种质资源与濒危物种特别保护区，规划建设杭州湾河口海岸、象山港海岸、三门蛇蟠青蟹原生地、乐清湾三眼陡水禽、温州湾滩涂水鸟等湿地自然保护区，保护好一批生态港湾、湿地和浅海，维持涌升流、红树林、滨海湿地等特有生态系统，保护江豚、岱衢族大黄鱼等海洋生物资源，维护区域性水动力特征。同时，加大政府投入和效果监测与评价，合理规划建设一批渔业资源增殖放流区和生态型人工鱼礁区，促进渔业资源修复。

（四） 积极建立健全海洋生态环境建设平台

加强海洋生态环境能力保障体系建设。重点加强五大体系建设，一是海洋环境监测体系，包括遥感监测能力、在线监测和海上自动监测站建设，作为海洋生态环保的决策基础与依据；二是赤潮灾害监测与防灾减灾体系，包括赤潮信息库和灾害损失评估业务系统化、管理机构决策指挥系统；三是重大海域污损事件应急体系，包括海域重大污损事件应急响应系统，重大污染事件应急处理中心，海洋污损与生态环境损害应急系统；四是风暴潮预警预报体系，包括布设现场监测的传感器，建立监测网络和系统集成化建设，实施实时预报；五是海洋环境综合管理体系，包括建立协调机制与实施统一执法制度、海洋污染总量控制制度、生态损害评估与修复制度、海洋环境质量评价制度、海洋环境信息管理制度等。

抓好近期海洋生态环境建设三项重点工作。近期应着重加强三项工作建设。一是以政府投资为主，加快建立全省海洋生态环境监测站体系，优先实施主要河口、重点港湾和生态脆弱区的在线监测，配置相应的监测仪器和执法装备，提高技术人员和执法人员的业务水准，增强对生态环境的监测力度，加强应急调处能力，不断提高海洋环保的整体水平和保障能力；二是要在做好内网和外网分离保护基础上，依托国家相关重大专项项目，加快建立省、市海洋环境监测网络，提高监测动态性、全面性、权威性；三是依托国家908专项等资料，推进我省常规性海洋生态环境资源的动态掌握，通过1-2年/次的修正补充，及时、准确掌握我省海洋家底。

（五） 积极创新海洋生态环境保护体制机制

健全海洋生态环境法规和规划。以深入实施《浙江省海域使用管理办法》为契机，加强海洋生态环保配套制度建设，研究制定《海岸带综合管理条例》，

修订《浙江省滩涂围垦管理条例》、《浙江省钱塘江管理条例》等法规。继《宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例》，对一些具有完整自然地理单元的特殊海洋生态环境区域、海洋自然保护区以及具有特殊海洋生态意义的区域，加快制定切实可行的地方性海洋生态环境保护条例。同时，编制或修编《浙江省海岸带建设总体规划》、《浙江省海洋生态环境保护与建设规划》、《浙江省海洋产业集聚区布局规划》、《浙江省无居民海岛保护与利用规划》等涉海规划，引导海洋经济发展和加强海洋生态环境保护。

加强海洋生态环保部门间的协作。进一步完善相关制度，促使海洋、环保等部门在海洋生态环境监测设施建设、数据采集与分析等方面的合作，提高设施利用效率，实现统计数据分析与发表的统一。建立健全海洋、环保、海事等部门间联合执法体制，协商行动，共同取证，提高执法效率。加强县市海洋部门生态环保专业人员与设备配置，增强基层能力，实现国家、省、市县间在海洋生态环保上的合理、高效分工与合作。

完善海洋生态环保投入保障机制。将海洋环保与生态建设资金列入同级政府预算，建立专用基金，实行统一管理，专款专用。建立海洋生态环保建设补偿资金制度，切实加大对海洋环保和生态建设的投入力度。将各级海洋生态环境建设重点工程项目纳入本地区国民经济社会发展计划，通过各种方式给予积极支持。鼓励各类投资主体参与开发治理海岸滩涂、浅海和岛屿，调动各方积极性。