政府信息公开制度实施中存在的问题与对策研究_陈建华

政府信息公开制度实施中存在的问题与对策研究

陈建华，楚迤斐，魏成龙

（北京师范大学管理学院，北京

100875）

摘要：2008年5月31日正式实施的《政府信息公开条例》规定“各级行政机关应当在每年3月31日前

公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告”。通过对2008年5月31日至2009年3月31日期间政府信息公政府信息公开条例》实施一年的主要问题，我们更深刻地体会到政府信息公开化是一个开情况进行分析，检视《

逐渐成长的过程，在这个过程中，政府信息公开的权利主体、公众和义务主体、政府需要相互积极影响。政府作为信息的掌握者，需要进一步转变理念，加强和完善信息公开的途径，健全和完备相关的法律制度和保障，从而为公民提供一个可以积极参与的有利环境。而公民也要积极参与政府的信息公开活动，意识到自己的权利并积极维护自己的权利。

关键词：信息公开；政府信息公开制度；政府信息公开条例

中图分类号：F062．6文献标识码：A文章编号：1005－0892(2009)08－0030－05

2008年5月1日起开始正式实施的《政府信息公开条例》，是关于政府信息公开的首部全国性法规文件，是我国政府信息公开工作法制化建设取得重大进条例》规定，各级行政机关应当在步的标志。按照《

条例施行后每年的3月31日前，公布本行政机关的政

[1]

府信息公开工作年度报告。为了检验《条例》颁布一

公共信息再利用指令》，“让公众了解所有推出的《

公共部门拥有的文件……不仅包括政治决策程序，也包括法律法规和行政管理过程……这是扩展知识权利的基本方法，也是民主政治的基本原则，这个目标适

[5]

”资料用于各级，无论是地方的、国家的或者国际的。

表明，现在世界上有60多个国家有所谓信息自由法或

[6]

政府信息公开法。可见，政府信息公开已成为世界潮

年来的实施情况，笔者通过对“政府信息公开工作年度报告”进行统计分析，归纳和总结了政府信息公开制度实施中存在的主要问题，并提出若干对策建议。

一、政府信息公开制度的由来

政府信息公开的思想由来已久，早在1685年，英国学者洛克就在《政府论》中指出“权力的实施必须通过明确、公开的法律；只有法律公开，才能保障统

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治者不肆意妄为”。1766年，瑞典制定了《出版自由

流，其法治化进程也呈方兴未艾之势。

我国政府信息公开制度的建设是与政务公开的实践相联系的。1984年9月，邓小平同志提出“开发信；1987年，中共十二大报告提息资源，服务四化建设”

出“提高领导机关的开放程度，重大事情让人民知道，重大问题经人民讨论”；1988年5月，河北省藁城县政

[7]

这一举措府在全国率先推出“两公开一监督”制度，

》，就围绕公民出版自由问题规定了政务公开制度，法

这被公认是最早提出的与信息公开相关的法令。美国

[3]

被视为开启中国公共权力公开运行的标志；1996年中央纪委明确提出，要实行政务公开制度；2000年12月，中办、国办发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》(中办发[2000]25号)，对乡镇政务公开作出部署，对县(市)级以上政务公开提出了要求；2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)，把行政决策、行政处理和政府信息公开作为推进依法行政的重要内容；2004年5月1日，《上海市政府信息公开规定》开始实施，“以公开为原则，以不公开为例外”，在国内省级政府

1966年制定的《信息自由法》（FreedomofInformationAct，简称FOIA）对政府信息公开的问题进行了比较完整的阐述，1996年，在现代信息化背景下，克林顿政府又将其变成《电子信息自由法》，提高了政府运作的透明度，促进了政府信息公开工作的规范化管理，并

[4]

有效地遏制了政府权力的滥用。此后，很多国家都陆

续颁布了这方面的法令，比较重要的就是2003年欧盟

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收稿日期：2009-04-28

作者简介：陈建华，北京师范大学在职博士生，主要从事现代政府与现代企业、绩效考核体系等研究；楚迤斐，北京师范大学博士生，主要从事行政管理、公共事业管理等研究；魏成龙，北京师范大学教授，博士生导师，主要从事行政管理、企业金融等研究。

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中，上海第一个推行政府信息公开制度；2005年1月，党中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩罚和预防腐败体系实施纲要》(中发[2005]3号)，明确提出“健全政务公开、厂务公开、村务公开制度”；2005年3月，又发布了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于》，把政务公开提高到了加进一步推行政务公开的意见

强党的执政能力建设的高度；2006年12月，全国政务公开领导小组办公室有关负责人表示，被列为国务院2006年一类立法计划的《政府信息公开条例》将在保守国家秘密的前提下充分保障公民的知情权；2007年1月17日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《中华人民共和国政府信息公开条例(草案)》；2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施。

二、《政府信息公开条例》实施中的主要问题分析以建设“阳光政府”、保障公民知情权为宗旨的《中华人民共和国政府信息公开条例》的正式实施，民众给予了高度评价并寄希望中国政府将快步迈向“信息公开时代”，能充分调动社会公众的参与力量，成为条中国行政法治的一个加速器。2009年3月31日是《》规定的“各级行政机关应当在每年3月31日前公例

布本行政机关的政府信息公开工作年度报告”的最后截止日。那么从2008年5月1日正式实施到2009年3月31日发布年报这一年中，《条例》是否适合中国的——政府机关交出了怎样的答水土？法定的义务主体—

卷？民众对之是否满意？笔者带着这些疑问，以年报条例》的实为样本，通过对公开数据的分析，发现《

践情况不尽如人意，实施一年的主要问题表现如下：

（一）工作年度报告未依法按时公布的情况大量存在

根据《政府信息公开条例》第三十一条规定：各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告（以下简称工作年度报告）。然而，统计数据表明，截至2009年4月1日未按时在官方网公布年度报告的国务院部委9个：外交部、国防部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、国土资源部、住房和城乡建设部（设置了公开报告但无内容）、铁道部。省级地方政府9个：陕西、甘肃、

[8]宁夏、山西、湖北、青海、西藏、内蒙古、广西。

年度报告；江西省吉安市政府网站《全市政府信息公开工作情况通报》显示，《关于做好2008年政府信息公开年度报告编制和公开工作的通知》（吉市信公办字[2009]4号），要求各地、各有关单位于3月25日前以正式文件报送年度报告，并于3月31日前在政府信市、区）中还有遂川县、息公开平台上公布。然而县（

安福县、万安县、青原区、井冈山市等5个县（市、区）没有在规定的3月31日前通过网络平台公布本地年度报告；市直单位中还有26个单位未按时通过网络平台公布本单位年度报告，其中：市科学技术局、市劳动和社会保障局、市对外贸易经济合作局、市民族宗教事务局、市工商行政管理局、市质量技术监督局、市档案局、市无线电管理局、市邮政局、吉安出入境检验检疫局、市高新区管委会、市房地产管理局、市稽征分局、市招投标中心、市残疾人联合会、市城投公司、市水务局等17个单位既没有报送纸质报告，也没有在网络上发布；市审计局、市教育局、市财政局、市交通局、市农业局、市国有资产监督管理委员会、市气象局、市航务局、市扶贫办等9个单位仅报送了

[9]纸质报告，但未及时在网络上公布。

可见，且不说目前已经公布的年度报告是否符合《政府信息公开条例》规定的要求，或者对公众是否有价值，工作年度报告未依法按时公布的情况就已经大量存在，这无疑严重考验政府机关的公信力和《政府信息公开条例》的法律尊严。

（二）信息公开内容的“五多五少”尴尬缺陷按照《政府信息公开条例》第三十二条规定：政府信息公开工作年度报告应当包括下列内容：（1）行政机关主动公开政府信息的情况；（2）行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；（3）政府信息）因政府信息公开申请行政公开的收费及减免情况；（4复议、提起行政诉讼的情况；（5）政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；（6）其他需要报告的事项。

国务院办公厅的《2008年政府信息公开工作基本

[10]情况》，仅对主动公开的政府信息主要内容作出了较为

详尽的说明，在已公布工作年度报告的18个中央部门中，有16个部门的工作年度报告仅在形式上基本符合《政府信息公开条例》的要求，而其余两个部门的工作年度报告则非常简陋，如科学技术部、财政部的工作年度报告中，有限的篇幅主要用于讲述工作成绩，并未包纳《政府信息公开条例》要求的基本内容。

通过对佛山市各行政机关网站应公开信息进行盘

笔者通过Google检索“政府信息公开工作年报”：广东佛山市近百政府门户网站中，仅佛山市统计局、市规划局禅城分局和市政府网站3家发布了政府信息

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点，发现信息法规、规章、政策、工作报告等信息的公开相对及时，公开程度较高，但部分政策实施情况

[11]

的公开并不完善（见表1）。

没有收到任何信息公开申请。

另一个方面，根据各工作年度报告对主动公开政府信息、依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况的描述，公众信息需求得到满足的比例仍较低。如《2008上海市政府信息公开工作年度报告》显示，2008年上海市依申请公开中，各政府机关共受理政府信息公开申请9388条，获得答复的共9027条，其中“同意公开”的为5320条，占总数的58.9%；“同意部分公开”的为287条，占总数的3.2％；“不予公开”502条，占总数的5.6%。“不予公开”的502条中，有304条是出于“国家秘密”的考虑，有61条出于“过程中信息且影响安全稳定”的考虑。这对于早在2004年国内省级政府中第一个推行政府信息公开制度、并致力于打造“全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的地区之一”的上海来说，只有58.9％

[13]

的政府信息公开申请被获准，这显然是不够的。

表1

信息名称

佛山市各行政机关网站公开信息统计表

主要部门

公开信息情况

市统计局网站：全市经济运行情况分析仅更新至2008年1到3季度，全市国民经济和社会发展统计公报仅更新至2007年

市政府网站、市卫生局网站、佛山劳动保障信息网、佛山教育信息网及市建设局网站相关政策、措施均及时公开，但实施情况均未主动公开

国民经济和社会发展

市统计局

统计

扶贫、教育、医疗、社保、就业、住房保

市政府及相关职能部门

障等政策、措施及实施

环保、公共卫生、安市环保局、市食品药品监

市环保局网站仅通报监督检查行动，

全生产、食品药品、督局、市安监局、市质监

结果未公开

产品质量的监督检查局

征收或征地、房屋拆

迁及补偿、补助费用市政府、市国土局的发放、使用

市政府网站、市国土局网站征地政策、办法可查询，但补偿、补助费用发放、使用情况未公开

综合分析，笔者以为目前政府信息公开的内容有1）形限，存在鲜明对照的“五多五少”尴尬缺陷：（式上公开多，实质上公开少；（2）结果公开多，过程公开少；（3）原则方面公开多，具体内容公开少；4）公众被动接受的多，主动参与的少；（5）公开政（

府“正面”信息多，公开政府“负面”信息（特别是）少。这政府工作失误、不足、违法乃至腐败的信息

比较全面地概括了目前政府信息公开存在的偏颇和不足，也正是亟需改进的方面。

（三）公众申请政府信息公开的要求与公众信息需求得到满足的比例存在双低现象

一方面，大量的事实与数据都充分说明，政府机关主动公开信息内容与公众需求存在一定差距，在信息公开方面的市民意识相当低。如根据成都市政府网站上公布的37个市级机关的年度报告分析，成都市公众提出的政府信息公开申请全年为897条，其中收到公开申请最多的是市国土资源局(45条)和市规划局(26条)，包括卫生局、环保局等18个部门机构没有收到一条申请。这个数据对比成都上千万的人口总量，反映

[12]

三、完善政府信息公开制度的对策建议

我国的政府信息公开制度，由于在全国层面上还没有一个完整的法律体系，笔者认为，针对实施中出现的主要问题，目前应该从以下四个方面完善信息公开的制度建设：

（一）转变政府信息公开理念

要想加强政府信息公开工作，首先要转变政府信息公开的理念，就是要改变以往政府对待信息公开的态度，放弃权力本位思想，转到公民本位、服务本位上来。

“民可使由之，不可使知之”曾经是统治者重要的政治智慧；“君威不可测”也是统治者维持权威的神秘基础。因此《条例》的实施，对长期以来习惯了保密型思维的很多政府官员来讲，显然是一个巨大的挑战。特别是我国政治运行中特有的上行下效模式，自然导致基层政府在政府信息年度报告的公开上要先“学习完上级部门精神”后再发布，而事实上，国务院的报告是在3月31日即法定期限的最后一天才上传至中国政府网，佛山市政府的报告略微提前也不过是在3月27日上传，扣除28、29两个法定休息日，留给基层政府的学习和参考时间不过2天，这对基层政府从收集资料到草拟撰写以及领导审批、公布都是捉襟见肘。笔者以为，在《条例》的实施中要牢固树立3个理念：

一是树立政府信息公开是保障公民知情权、监督权、参与权的重要措施的理念。政府部门要从政府权

出公众参与程度的严重不足。而根据佛山市政府信息公开工作年报显示，佛山一年受理申请政府信息公开仅4条，即便考虑到佛山政府网去年8月改版升级，各区、行政机关报送电子政务文件，存在移交不及时、不完整等，在佛山市府办信息公开后台系统看到，目前通过网络提交的信息公开申请共有28条。再如广州政府信息公开年报中的25万多条申请，实际上超过21万条是广州市国土资源房管局受理的，并且该局在信息公开年报中披露，全部的信息公开申请均通过窗口递交，该局网站虽设立了“依法申请公开”栏目，但

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力和公民权利关系的认识上，把政府信息公开视为民众应当享有的一项基本权利，是政府应该履行的义务和职责。

二是树立政府信息公开是转变执政理念、深化行政体制改革重要内容的理念。摒弃长期保密文化的影响，让行政部门或工作人员从思想上接受政府信息公开，将传统的“权力本位”思想从头脑中剔除，使他们自觉放弃公开与否是政府的权力的错误观点。改变对于公众提出的申请抱着“审批”的错误态度，转变公开信息是政府的“仁慈”，不公开是“理所应当”的错误想法。

三是树立政府信息公开是建立反腐倡廉长效机制重要基础的理念。政府要勇于公开信息，在公众面前完全展露，承担更多的监督甚至批评以及由此带来的全部后果。

（二）提高公民的权利、民主及政治参与意识在政府信息公开过程中，除了政府要转变理念外，公民也要转变观念，其中，最重要的是摒弃漠视政治的旧观念，提高公民的权利意识和民主意识，树立政治参与的新意识。

由于中国古代专制政治制度延续了几千年，社会成员没有民主政治生活的经验，因此不具备产生“公民”的土壤，公民的民主意识自然也无从产生，“民、“公民”、“公民意识”等概念对于中国而言都主”

是舶来品，我们缺乏民主政治文化的传统资源。作为一种强大的历史惰性力量，这种旧的政治文化还在潜移默化地影响着人们的政治心理和价值取向，对政府信息公开产生一种消极的影响力量。不少群众权利意识淡薄，参与的积极性不高，对政府信息公开并不关心，甚至很少主动地对政府信息公开提出自己的要求，对政府存有一种敬畏心理，不敢要求政府如何保证自己的权利。因此，实行政府信息公开，必须大力清除传统政治文化的消极影响，培育公民的权利意识。应通过向公众传授参与知识，让公众懂得如何参与到政治生活中来，了解如何通过参与政治事务，切实保障和实现自己的合法利益，从而提高公众参与的有效性。可以说，没有人民群众民主意识的觉醒，就不可能有高水平的政府信息公开。

（三）建立政府信息公开的激励、监督及考核机制首先，应建立长效的激励机制，从中央到地方各级政府应提供强有力的硬、软件支持，如技术支持、资金支持和人才支持等，为各级政府信息公开打造一个良好的工作平台。

其次，应建立立体的监督机制，从制度上保障此项工作。从《条例》关于监督和保障的条文，可以看出关于监督不到位的处罚措施基本上没有明确说明，这也为政府官员的自由裁量权的行使留下较大的操作空间。为此，建议可以参照欧美国家关于信息公开的监督和保障的相关规定，进一步详细规定公开内容：有关拒绝提供依据我国信息公开法规所要求的档案的责任人员的姓名、职称或者职务，以及每个人参与此类决定的次数，对于不当拒绝提供档案的主要责任人员的纪律处分报告或不处分的理由等等。对于政府信息公开实施的监督仅靠法律体系的完善是远远不够的，还应该加大社会对于政府信息公开的监督，尤其是新闻舆论的监督，应通过多种形式推动各级政府信息公开工作的发展，强调群众监督信息公开工作的重要作用，真正让政府信息为广大民众所知。

再次，应建立绩效的考核机制，制定出具有较强操作性、可以量化的考核标准，把政府信息公开工作纳入干部年终考核，使领导干部逐步树立起政府信息公开的观念，使政府信息公开工作落到实处。

（四）制定统一的信息公开法

我国尚未形成统一的信息公开法，现存的国家秘密法与信息公开条例之间存在冲突，这是我国政府信息公开的制度性障碍，亟需清除。

一方面，一些国家部委或者地方政府不履行公开条例》规定发布年报。这既事关《信息职责，未按《

公开条例》的尊严，更涉及到公众对政府的信任及信心问题；另一个方面，公众援引该条例要求政府公开信息时往往被“国家秘密”拒绝，譬如信息公开起步较早的上海可看作典型，2008年该市政府各部门受理的政府信息公开申请中，仅六成申请获批，而在拒绝公众申请的理由中，502条中有304条是因为事涉“国家

[11]

秘密”，达到六成多。显然，滥定国家秘密不仅妨碍信

息公开，还可能给政府的某些非法行政增添了力量感。

从世界范围看，政府信息公开制度的立法模式主要有两种：一种是制定《信息公开法》、《财产申报》、《政府采购法》等政府信息公开方面的特别法，法

行政程序法》，代表国其程序方面的总则性规定适用《

家有美国和日本；另一种是没有特别法的规定，相关

[4]问题规定在《行政程序法》中，代表国家为德国。笔

者认为，我们可以在充分汲取外来经验的基础上，结合我国政府信息公开工作的实际情况，尽快制定出有中国特色的政府信息公开法。对政府信息公开的主体、机构设置、程序、公开途径等相关问题作出规定，使

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我国的政府信息公开工作做到有法可依，有法必依，违法必究，逐步将政府信息公开工作引向法治化。

四、结语

《政府信息公开条例》的实施，契合了不断走向民主化与现代化的政治转型，展现了行政机关自我变革的政治勇气，但也要看到，《政府信息公开条例》未能脱离既有的体制平台，在政府集权、公众弱势的基本格局之下，信息公开的进展如何、程度如何，完全受制于政府意志的主观调控。检视《政府信息公开条例》实施一年的得失，我们更深刻地体会到政府信息公开化是一个逐渐成长的过程，在这个过程中，政府信息公开的权利主体、公众和义务主体、政府需要相互积极影响。政府作为信息的掌握者，需要进一步转变理念，加强和完善信息公开的途径，健全和完备相关的法律制度和保障，从而为公民提供一个可以积极参与的有利环境。而公民也要积极参与政府的信息公开活动，意识到自己的权利并积极维护自己的权利。———————————————参考文献：

[1]中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国政府信息公开条例[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm

洛克（英）.政府论两篇[M].西安：陕西人民出版[2]约翰·社，2004：305-306.

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[4]廖宏斌，陈东伟.政府信息公开：国际经验及其启示[J].学习与实践，2009，(1).

[5]梁2002，(5).

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[7]时运生.公共权力公开运行的概念、模式和功能选择———对政府政务公开二十年的追踪研究[J].河北学刊，2006，(6).

[8]预言成真,很多政府机关未交“答卷”[N].南方都市报，2009-4-3(A14).

[9]江西省吉安市政府.全市政府信息公开工作情况通报[EB/OL].http://www.jian.gov.cn/main/viewinfo.asp?ch_id=18367&ch_item=4&ch_subitem=4

[10]中华人民共和国中央人民政府.国务院办公厅2008年政府信息公开工作基本情况[EB/OL].http://www.gov.cn/zfjs/2009-03/31/content_1273571.htm

[11]信息公开年报，多数政府网“交白卷”[N].南方都市报，2009-4-7（FA04）.

[12]成都市政府.成都市2008年政府信息公开年度报告[EB/OL].http://www.chengdu.gov.cn/GovInfoOpens2/detail_allpurpose.jsp?id=F2BgmIYs3dn56rKQe4Cc

[13]上海市政府.2008上海市政府信息公开工作年度报告[EB/OL].http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/userobject26ai17915.html.

波.当代中国公民政治参与的制约因素[J].求实，

AStudyoftheProblemsinImplementingtheGovernmentInformation

DisclosureSystemandtheCountermeasures

CHENJian-hua,CHUYi-fei,WEICheng-long（BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China）

Abstract：TheGovernmentInformationDisclosureBillwhichimplementedformallyonMay31,2008stipulatesthattheexecutiveauthoritiesatalllevelsshouldpublicizeanannualreportontheirworkofgovernmentinformationpublicizingintheirownadministrativeorgansbeforeMarch31everyyear.ThroughanalysisofthesituationsofgovernmentinformationpublicizingfromMay31,2008toMarch31,2009,andreviewingthemajorproblemsfoundintheimplementingofthebill,itcanbeseenthatthegovernmentinformationpublicizingisagradualprocess,duringwhichanactivemutualinfluenceisneededbetweenthemainbodyoftherights-thepublicandthemainbodyoftheobligation-thegovernment.Thegovernment,astheholderoftheinformation,shouldfurtherchangeitsnotion,strengthenandperfectthechannelsforinformationpublicizingandperfectandimprovetherelativelegalsystem,soastoprovideafavorableenvironmentforthecitizenstohaveanactiveparticipation.Meanwhile,thecitizensshouldalsotakeanactivepartinthegovernmentinformationpublicizingactivities,beingawareofandactivelymaintainingtheirownrights.

KeyWords：informationpublicizing；thegovernmentinformationdisclosuresystem；TheGovernmentInformationDisclosureBill

责任编校：谭安华

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