深港城市规划委员会制度比较研究

深港城市规划委员会制度比较研究

发布人：周丽亚 |

发布时间：2007-11-12 |

来源：深规院 1 深港城市规划委员会运作环境比较 城市规划体制环境是城市规划委员会（下文中可简称为“城规会”）制度的外部环境，不同的城市规划体制环境往往导致城市规划委员会相去甚远的组织模式和运作效果。城市规划体制环境包括城市规划法律环境、城市规划行政环境和城市规划技术环境等方面，城市规划委员会是契合上述要素的产物。

1.1 宏观政治环境的差异 深港两地政府行政理念、行政边界、行政话语权不同，城规会与行政机构之间关系相应也有差异。相对而言，内地城市政府对城市事务表现出强力主导和主动干预倾向，城市规划决策也不例外，这种立场也投射于政府主导下的城规会制度。

香港的政体本身不排斥民间政治力量，全社会民主意识较高。市民普遍较为关注公共决策并积极对政府行政进行监督，社区组织和民间组织等机构也为公众参与提供了渠道。长期实践使香港政府和公众都积累了丰富的经验，政府更为成熟，公众更为理性。民主决策既是社会各界的诉求，也具备实施操作条件。在深圳，城规会制度中政府居于绝对主导地位，民间社会力量参与和博弈的力量相对较弱。

1.2 城市规划体制环境的差异 深圳和香港是处于不同发展阶段的城市，深圳正处于加速发展期，香港则已处于稳定期，城市规划面临的问题不同。在城市建设方面，深圳建设用地规模以每年数十平方公里速度增长，城市基础设施正在发生日新月异的变化，规划决策往往是超常规且充满挑战性的。香港城市格局已经奠定，进入了改造和完善阶段，城市建设领域鲜有突发性重大安排，绝大多数决策可按照已形成的较为完善的技术和程序规定有序推进。

在城市规划的相关制度和技术规范方面，香港较为完善，深圳在操作性层面规则非常缺乏，对城市规划委员会决策的支撑程度有限。在规划编制体系方面，深圳的“三层次五阶段”城市规划体系学习自香港，法定图则作为规划编制和管理的核心，审议法定图则同是两地城规会的核心职能，但管制的重点和力度有所差别，尤其对市场行为的管制理念和方式不同。

1.3 规划委员会与当局行政组织架构的关系比较 在行政组织架构方面，深港两地的城规会都是受行政长官委托、与规划行政主管部门工作高度配合的组织。深圳规划委员会向市政府负责，“市规划主管部门负责处理市规划委员会的日常事务”（《深圳市城市规划条例》，下文简称《深条例》），香港法例规定“规划署是城规会的执行机构”（《香港规划条例》，下文简称《港条例》）。规划行政主管部门职能设置差异使城规会职责表现出较大区别。

深港城规会与规划行政主管部门之间的关系有所不同。深圳城规会决策事项超出规划主管部门事权范围，而香港城规会与规划署之间则基本对应。深圳城规会对市政府负责，由市规划局提供支持进行运作，但其它部门的相关规划也可纳入其决策范围。香港规划署的职责是编制规划（并不包括交通和工程类的专项内容规划）及服务于城规会，而非进行规划事务性管理（此类事务由屋宇署和房屋署负责），香港城规会的职责也单纯围绕法定规划的制定进行。

香港政府的各部门之间已建立了有效协调的机制，无需通过城规会进行政府内部各部门之间的沟通和协调。深圳城规会借助市长（城市规划委员会主任）召集、多部门参与的组织形式，承担了一定政府内部沟通协调的作用。

2 深港城市规划委员会地位和作用比较 在授权方式方面，城市级的城市规划委员会主要有立法机构授权和行政机构授权两种。立法机构授权即由议会或人民代表大会等拥有立法权力的机构委托，在授权范围内进行城市规划领域的相关决策，委员会向立法机构负责，如得到最大的授权效力，其决策具有高度权威性，甚至可以被用作法令（如美国的区划法）。行政机构授权即由行政长官或主管城市规划的行政部门委托，城市规划委员会向授权方负责，被赋予最大效力的决策相当于行政命令。

2.1 深港两地城规会的职能比较 在行政框架内，深圳城规会的职责范围远较香港城规会广泛。香港城规会的职能以法定图则作为其核心，拟备法定图则、审议规划申请是其日常工作，其它诸如提出收回土地建议、指定发展审批地区都是配合法定图则审议工作的延伸内容。深圳城规会在进行法定图则审批之外，还审议城市总体规划、分区规划、重大项目选址、专项规划等事项，《深章程》规定城规会也承担重点地段城市设计审批、监督法定图则实施及“市政府授予的其它职责”。

对法定图则和有关规划申请的审议在两地的城规会中都占据着重要地位。尽管深圳城规会拥有多项职责，但工作量和社会影响最大的职能仍是审批法定图则。

2.2 深港两地城规会的地位比较 深港两地的城规会都是由立法机关授权、行政当局委任并向行政当局负责的机构，这决定了两地城规会隶属于行政架构的特性。因此深港两地城规会，既非属于立法机构的委员会，也非属于民间的自发性组织，而是直接为行政当局提供决策意见的机构。

但深港两地在法定图则审批权限方面略有不同，深圳城规会拥有最终审批权，而香港城规会的决议需“提交行政长官会同行政会议”最终通过。此外，深圳城规会对“专项规划”、“重点地段城市设计”具有批准权，对“城市总体规划、次区域规划、分区规划”及“城市规划未确定和待确定的重大项目的选址”等议题具有审议权。

3 深港城市规划委员会议事规程比较 城市规划委员会的运作规则是组织内部各主体关系、运作程序等的规则。城市规划委员会需要吸纳相关方面的代表，而委员的产生需有明确原则要求。组织架构包括城市规划委员会成员的选择原则及产生方式、组织内部横向及纵向的职能分工和权威等级设定等内容，城市规划委员会内部运作应有明确的决策程序和规则。

3.1 深港两地城规会人员构成比较 香港城规会委员构成中，除主席和副主席外，官方人员与非官方成员的人数构成为5和33，成员均以个人而非组织身份得到委任。公务委员均为主要政府部门首长（环境运输及工务局、房屋署、民政事务总署、环境保护署、地政总署五部门局长或署长），从人数上并不构成城规会主体，其主要职责在于提供必要的信息。《香港规划条例》对非公务委员身份没有明确规定，从2000年香港城规会成员构成看（《香港城市规划委员会名单公布》，香港城市规划委员会2000），成员包括了规划技术相关专业人士、法律社会界人士和工商界等人士。专业技术背景的委员构成其主力，如建筑界、测量界、工程界的专家，高校学者、关注环保的专业人士；香港城规会也吸纳了少量法律和社会界人士人员，如律师、社会工作者；一些工商界人士受邀担任香港城规会委员职务。

根据《深条例》规定，“深圳市城市规划委员会由29名委员组成，委员包括公务人员和非公务人员，其中，公务人员不超过14名。”实际公务人员始终占14名。“设主任委员1名，由市长担任，设副主任委员2名，由常务副市长和主管城市建设的副市长担任。其余公务人员委员由各区区长、计划经贸、文教卫、农林、城建口等代表组成。非公务人员委员由有关专家和社会人士组成。”从深圳城规会的构成看，政府部门人士占了较高的比例，且由最高行政长官担任城规会主任，行政力量对城规会介入程度高。深圳城规会由大规委和专业委组成，大规委和专业委非公务委员的构成级别和背景差异较大。大规委非公务委员和香港城规会的非公务委员构成接近，受邀者均为各界知名人士，以专业技术背景作为首要条件。

深港两地城规会的委员构成都以非公务委员、专业技术背景的委员为主体，但在公务和非公务委员的比例及表决权、非公务委员背景和社会知名度的考虑方面，则表现出较大的差异，这些差异将深刻影响城规会的价值取向和决策结论。

3.2 深港两地城规会内部组织架构比较 香港的城规会内部细分是香港城市规划条例授权，由香港城规会根据需要委出的。深圳的城规会内部组织划分和职能是由《深条例》直接规定的。由于城规会职能范围不同，深港两地的城规会内部组织架构呈现较大差异。

香港城规委下设都会规划小组委员会和乡郊及新市镇规划小组委员会，小组委员会是在工作量日益增加的情况下扩大规模的一种安排。两个小组工作性质相同，负责的空间区域则不同。小组委员会委员全部由行政长官按照条例第2(3)条的规定从城规会的委员中委任。深圳城规会中，“大规委”下设三个专业委员会和一个顾问委员会，大规委起到统筹和最后审定作用。下属专业委员会根据审议的议题种类划分，相互之间没有横向联系。

香港城规会还根据需要设置聆讯反对小组委员会，作为因应香港上诉委员会制度的一种组织安排。聆讯反对小组委员会并非常设机构，通常由城规会成员轮流出任，拥有与反对个案有关专业知识的成员也可能会获得委任。在深圳，由于现制度没有给予申请人对城规会决议质疑挑战的途径，城规会没有类似香港聆讯反对小组委员会的类似机构。

此外根据香港城市规划条例，香港规划署的组织架构中，有委员会部作为专门的香港城规会的技术支持机构。据了解，该部有40多名专业人士从事城规会日常运作的事务性工作，包括准备资料、拟订文件、安排会议等。香港规划委员会会议召开频繁，委员会部的工作异常繁重。深圳城规会也有作为技术支撑的秘书处，设立在规划行政主管部门，实际运作中，深圳城规会秘书处独立程度较低，人员并非专职，削弱了其服务于城规会的能力。

3.3 深港规划委员会议事规程比较 根据《香港城市规划委员会办事程序与方法》，城规会需定期开会以履行职责，会议通常在每月第一和第三个星期五召开。两个规划小组委员会则一般每月开会两次，通常在每月的第二和第四个星期五召开。根据这一安排，香港城规委和两个小组委员会每年召开会议的天数合计约36日。《深章程》对深圳“大规委”的会议规定仅为每季度1次，即每年4次，对专业委员会的会议召开频率并未作出要求。尽管这一规定本身已经较为宽松，但执行情况仍然未如人意（城规会的会议年均约4次）。

香港城规会会议的法定人数为5人，其中必须包括主席或副主席。规划小组委员会会议的法定人数为5人，其中必须包括该规划小组委员会的主席或副主席，以及3名非官方委员。不能出席会议的官方委员由行政长官委任的候补委员代替出席。根据《深章程》中的规定，“大规委”和各专业委员会召开会议时，到会人数需为委员会人数的一半以上，其中非公务人员需占多数。深圳城规会召开会议对委员数量规模的要求大大高于香港，体现了对决策严肃性的考虑，但同时也成为城规会会议召开困难的主要原因。

《香港城市规划委员会办事程序与方法》并未对会议讨论和表决进行规定。据了解，与深圳相同，香港城市规划委员会也经过自由讨论和举手表决过程，采取多数决定规则。有所区别的是，香港城规会主任一般不参与表决，只有在赞同和反对的双方票数相同、争执不下时，主任才投出关键的一票。深圳城规会则是所有委员均参与投票，存在城规会主任——与会者中最高行政权威的发言引领整个决策导向的风险。

4 深港城市规划委员会公众参与与监督机制比较 城市规划委员会须接受外界监督，以使其保持动力和活力，其中信息公开、与外界互动甚至接受挑战均构成监督的重要途径。同时，城市规划委员会也需要对组织内部的成员进行监督，督促其履行职责。

4.1 深港规划委员会的信息公开制度比较

香港城规会信息公开需遵守香港《城市规划条例》和《个人资料(私隐)条例》的规定，在多个环节应按规定进行信息发布：（1）制订图则的过程中须在宪报上公布相关资料；（2）在城规会每次会议举行后，城规会秘书委任一名发言人专门处理媒体咨询；（3）城规会获得有关修订法定图则的规划申请后，可应公众或媒体的要求公布相关信息；（4）城规会或其小组委员会在考虑规划申请要求后，会议决定的纲要应在城规会网页上公布。香港城规会信息公开制度在操作中得到了严格落实。此外考虑到公众了解城市规划的迫切需要，在不同其它法例抵触的情况下，城规会秘书处也就其它非敏感性信息进行公布：有关规划申请及公众有关意见的信息和处理结果都能够及时向社会公开，使法定图则的动态变化均能纳入公众监督的视野；根据2004年香港规划条例修订要求，除了会议讨论部分和若干特殊情况外，城市规划委员会及下属委员会的所有会议均须向公众人士开放。

深圳的城市规划委员会信息公布制度方面在国内是走在前列的。《深条例》的第二十四条至二十七条中，针对法定图则提出了信息公布的要求，包括：法定图则草案的公示；批准的法定图则的公布；公众可提出意见，可依城规会邀请出席会议，并得到书面通知的审议结果。但以上信息公开规定都只针对法定图则，《深条例》或《深章程》均无专门针对城规会信息公布的全面规定。由于缺少明确信息公布的强制性要求，深圳城规会信息公开的程度远未理想。实际上，由于信息公开会造成一定的行政风险，受行政力量影响的城规会有信息封闭倾向。深圳对有关公众意见及回复的信息没有公开渠道，交流只存在于提意见人和城规会之间，城规会只对提意见人做出答复。至于这一意见或意见的处理是否影响到了其他人、受影响人是否有知情需求，则未得到足够考虑。 上述分析表明，深港城规会对最终决议都做到了不同程度的公布，而其他有关会议、公众意见等信息，香港较深圳在信息公开范围和方式上都更为广泛和丰富。

4.2 城市规划委员会的决策监督机制 香港有关法例规定，公众可对城规会决议进行多轮挑战，从而构成了对城规会运作的监督和制约。香港城市规划条例修订（2004年）保证公众在法定图则和规划申请过程中，拥有更多表达意见和质询的机会。在制订法定图则的程序中，公众有两次申述及聆讯的机会；在规划许可申请程序中，公众也拥有两次申请及陈词的机会，其中后一次为规划申请“复核”。如果公众对于处理结果仍然不满，可以向与城规会平级的另外一个委员会——上诉委员会提出上诉，上诉委员会的裁决是行政框架内的最终决定（上诉委员会是由特首委任的、独立于城规会的机构，专门针对“申请人如因规划委员会在根据第17条所进行复核的决定而感到受屈”的情况，就申请人和城规委之间的争议进行裁决）。申请人可进行的最后的一个方式为“司法复核”，即运用司法手段对规划行政运作体系进行挑战。

公众可对城规会决议进行多轮挑战，尤其是由上诉委员会这一独立机构对争执进行裁决，成为对香港城规会进行监督和制衡的重要手段。这些举措迫使香港城规会在决策时需考虑周全、依据充分，以应对可能的挑战和争拗。

深圳市在法定图则编制过程中，公众拥有一次意见表达机会，可就草案向城规会提出意见，这些意见将得到城规会考虑，城规会有义务将意见采纳情况反馈给提意见人。但由于公众缺少直面城规会的机会，仅限于建议权，且互动的环节只有一次。这种挑战造成的影响力是很微弱的。此外，城市规划委员会决策为最终决策，法律未赋予对其挑战的渠道。

4.3 对城市规划委员会委员的激励和约束机制 利益申报制度是香港限制城规会委员利用其身份进行徇私的制度安排。《香港城市规划委员会办事程序与方法》中规定，为维护城规会的诚信和声誉，确保城规会在作出决定时公正无私，委员应尽其所知申报利益。在提交城规会的议题中，可能会涉及个别委员的利益(包括个人、家庭或业务；直接或间接；金钱或其他利益)，为防止决策出现偏颇，如果委员有确实或潜在的利益冲突，便应申报利益。《香港城市规划委员会办事程序与方法》中没有关于不诚实登记行为的惩戒条款，据知情人士介绍，秘书处为委员建立了个人档案，如委员有不诚实进行利益申报的行为，则会构成其不良记录，以此作为约束城规会委员行为的举措。

现有制度中，深圳方面并没有关于监督城规会委员行为的明确条款。《深章程》中有委员个人的“回避”要求，但并没有操作细则，也未得到严格执行。

在针对城规会的监督和约束机制方面，深圳在监督约束制度方面明显缺位，即使在香港，也只能对城规会采取有限度约束的形式，委员的自觉和操守才是最重要的。这在一定程度上也是由于规划委员会的行政特性和委员会制的制度安排所决定的。

结语

深港两地城市规划委员会均采用行政型城市规划委员会模式，但制度设计和运作效果存在较大差异。在委员构成的广泛性、议事规程和监督机制的完备程度等方面，香港作法均可为深圳提供参照。

国内在行政型城市规划委员会制度建设方面仍处于初创阶段，作为改革前沿的深圳城市规划委员会制度借鉴于香港，但在继续消化吸收香港经验方面还有广阔空间。香港经验，尤其是制度设计的系统性和操作性，同样也值得其它城市关注和参考。

参考文献

1．深圳市城市规划条例[Z].2001. 2．深圳市城市规划委员会章程[Z].1999-06. 3．香港规划条例[Z].（2004）. 4．《香港城市规划委员会办事程序与方法》，http://sc.info.gov.hk/gb/www.info.gov.hk/tpb/practice/appendix5_c.htm. 5．周丽亚.行政型城市规划委员会模式初探——兼论深港城市规划委员会制度.2006年度中国城市规划年会入选论文.

【作者简介】

周丽亚，注册规划师，深圳市城市规划设计研究院高级规划师。