从重庆1223特大井喷事故看我国公共危机管理改革

从重庆12·23特大井喷事故看我国公共危机管理改革

西南政法大学管理学院 黄顺康 

摘 要：重庆12·23特大井喷事故造成重大伤亡的主要原因是危机的预防成为摆设，危机的预警和预控机制缺失，应急疏散迟缓和应急决策出现致命失误等。因此，建立和完善公共危机预防机制、预警机制、预控机制、应急处理机制和恢复评估机制是我国公共危机管理改革的当务之急。

关键词：公共危机管理；预防；预警；预控；应急处理

一、重庆12·23特大井喷事故概况及其原因分析

（一）重庆12·23特大井喷事故概况

2003年12月23日晚上9点15分左右，重庆东北角的开县，由中石油四川石油管理局川东钻探公司承钻的位于开县境内的罗家16号井，在起钻过程中发生天然气井喷失控，引发了一场特大井喷事故，从井内喷出大量的含有高浓度硫化氢的天然气，高于正常值6000倍的硫化氢气体迅速向四周扩散，扑向毫无准备的村庄、集镇。虽然经过多方全力抢险救援，但仍然有243人因硫化氢中毒死亡，14000多人受伤，6万多人被疏散转移，9.3万多人受灾，2直接经济损失高达6432.31万元。

（二）重庆12·23特大井喷事故原因分析

据有关专家介绍，井喷现象在石油天然气开采过程中十分常见，其本身并不是事故，只是一种灾害现象。但中石油川东北气矿特大井喷事故造成的巨大伤亡，在国内乃至世界气井井喷史上也是罕见的。为什么普通的灾害现象会演变成一场严重的事故，造成重大人员伤亡，其中的原因值得我们深刻反思。

1. 引发事故的直接原因。引发事故的直接原因是一个技术性很强的问题。但是很明显，重庆12·23特大 黄顺康，男，西南政法大学管理学院副教授，行政管理专业硕士生导师，西南政法大学公共危机管理研究中心主任，主要从事政治学、公共行政学、行政法的教学和研究；已出版著作3部（合著），发表论文30余篇；通讯地址：重庆市西南政法大学管理学院，邮编：400031；E-mail: [email protected].

1 重庆井喷事故死亡人数增至243人，新华网重庆频道１月５日电。

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井喷事故是一起重大责任事故。国务院派出的事故调查组已经对事故性质做出了结论。6名事故责任人已经由重庆市人民检察院第二分院向重庆市第二中级人民法院提起刑事诉讼。引发事故的直接原因主要包括：

（1）罗家16号井现场组技术负责人王建东，为了更换已经损坏的测斜仪，在明知卸下回压阀可能造成井喷事故的情况下，还向技术员宋涛提出卸下回压阀的钻具组合方案。而面对这一明显的违规行为，作为现场技术人员的宋涛却没有提出异议。一个看似无关紧要的“回压阀”由此成为这场灾难的“引子”。

（2）单一的隐患并非一定会发生事故，但隐患的增多和积累必然会导致事故发生。四川石油管理局川东钻探公司钻井二公司钻井12队队长吴斌，明知钻井内没有安装回压阀，可能引发井喷事故，但作为钻井队队长，他既未向上级汇报，也未采取任何措施制止这一违反操作规程的行为，消除隐患，而是放任有关人员违章操作，结果导致事故发生。

（3）四川石油管理局川东钻探公司钻井12队副司钻向一明，带领4名工人在罗家16号井进行钻具起钻操作中，在起了6柱钻杆后才灌注钻井液1次，致使井内液压力下降，违反了单位有关操作规程细则中“起钻中严格按照要求每起3柱-5柱灌钻井液1次”的规定及川探12队针对罗家16号井高含硫天然气井的特点所做出的每3柱灌满1次的规定。事故专家组的鉴定报告认为：起钻过程中存在违章操作，钻井液灌注不符合规定是造成溢流并导致井喷的主要原因。

（4）录井工肖先素在罗家16号井录井房值班，负责对钻井作业进行监测，23日18时40分至19时40分，录井记录已显示有9柱钻井液未灌注泥浆的严重违章行为，肖先素未及时发现；之后，她发现了也未立即提出警告纠正，违反有关规定。从而丧失了最后一次将事故扼制在萌芽状态的时机。3

2. 导致事故扩大，造成重大损失的主要原因。发生事故的川东北16号井地形复杂，勘探难度大，井喷事故的出现是可能发生的，但承担此项钻井工程的中石油集团川东钻井公司无论是钻井技术还是设备都2

3 中石油川东北气矿井喷事故：突发灾难再检讨，天津北方网，2004-01-05 09:18，编辑：梁宏峰，来源：瞭望新闻周刊。 重庆开县“12·23”井喷事故中6名嫌犯主要责任，来源：中新网，2004-07-14 09:43，编辑：杨岷。

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属一流，如果操作得当，气井井喷完全可以避免，或是控制在萌芽状态。由于一系列的违规操作，导致了事故的发生。但事故即使已经发生，也并不一定会如此严重，难以控制，同时，也并不一定会造成如此重大的人员伤亡。导致事故扩大，造成重大损失的主要原因是危机管理机制的缺失，这也是本文要讨论的重点。

（1）中石油集团川东钻井公司虽然钻井技术和设备都属一流，但公司上下都对安全生产缺乏足够的认识，尤其是对可能发生的重大事故缺乏思想准备、组织准备和技术准备，中石油集团上下虽然也制定有一系列安全操作规范，如中华人民共和国石油天然气集团公司《石油与天然气钻井井控规定》、四川石油管理局《钻井技术操作规程》等，但这些操作规范根本没有认真贯彻、执行，成为蒙混上级的摆设。因此，才会出现层层违章作业，设计的层层“关口”没有一道真正起到了把关的作用，从而导致重大事故的发生。

（2）中石油集团川东钻井公司对可能出现的重大事故缺乏行之有效的预警机制，一旦发生事故，公司上下一片混乱，根本无法从容应对。从制度层面看，中石油集团和川东钻井公司也制定了一些应急措施，如中国石油和天然气业界普遍认可的《石油和天然气工业健康、安全与环境管理体系》，其中专门有一个章节谈到应急计划，包括应急情况分类；紧急情况报告程序、联系人员和联系方法；现场应急报警程序；火灾及爆炸应急程序；油料、燃料及其他有毒物质泄漏应急措施；井漏、井涌、井喷应急措施；放射性物质危害应急措施；现场急救医疗措施；恶劣天气应急程序；其他应急措施和程序等。川东钻探公司也制定有《应急工作手册》，其中包括井台为每个当班钻井工人配备专用呼吸仪，并配有公用呼吸仪，还包括一旦有井喷发生，应有消防车、救护车、医护人员和技术安全人员在井场值班等等，然而当12·23井喷事故暴发时，人们既没有看到钻井工人们面戴呼吸仪自救和救人，也没有见到消防车、救护车飞驰而来，4说明这些措施根本没有落到实处。

（3）中石油集团川东钻井公司在事故发生时，未能及时、有效地采取预控措施，把事故控制在萌芽4 胡舒立：问责中石油－12·23特大事故的反思，新浪网，2004-01-05，来源：《财经》杂志。

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状态，是导致事故扩大和升级的主要原因。事故发生后，中石油集团川东钻井公司虽然成立了应急指挥中心，由公司副经理、总工程师吴华任公司应急指挥中心主任。但由于平时准备不充分，对事故的危害性认识不足，在应急处理时没有把事故现场周围群众的生命安全放在首位，导致决策出现重大错误，未能及时放喷点火制止含有高浓度硫化氢的天然气扩散，致使井喷事故扩大，产生重大人员伤亡。从而使重庆12·23气矿井喷事故从一个一般安全事故发展为一个令世界震惊的特大事故，也是世界石油天然气开采史上最惨痛的事故之一。

（4）与其他地区的油气田相比，四川盆地的油气田在地质构造、天然气含量等方面具有特殊性。四川气田的天然气中普遍含有硫化氢，一般含量为1%到2%，有的甚至高达16%，此次出事的川东北气矿罗家16号井也是如此。井喷时它的硫化氢含量更是惊人，超过正常值的6000倍以上。既然知道硫化氢的危险，作为一个颇具实力的专业公司，中石油集团川东钻井公司完全应该预见到井喷事故的巨大杀伤力，从而制定出较为完善的重大事故应急预案。然而事与愿违，川东钻井公司该做的，几乎都没有做。第一，中石油选择方圆数里驻有上万居民的地方开采H2S气井，虽有生产效率方面的合理考虑，但既然做出这样的选择，企业对当地的居民的安全和环境保护便负有不可推卸的责任。在这里，最起码的责任便包括在当地一定范围内安装H2S检测仪，对居民进行预防事故发生的安全教育，并且制订和落实在意外发生时组织居民迅速撤退的应急方案。在当今世界，石油企业应对环境承担责任已经是业内外共识。第二，中石油集团川东钻井公司在防止事故发生方面未与地方政府进行必要的沟通和协调，致使地方政府的危机管理机制未能发挥应有的作用。当地的干部和农民事先均对可能面对的危险一无所知，开县受害乡镇的农民普遍不知道天然气开采可能产生毒气，更没有听说过“硫化氢”这个词。在这种情况下，一旦发生事故，有序的应急撤离当然无从谈起。当井喷事故发生后，开县县政府接到钻井队的报告电话已是晚11时25分左右，离4

5井喷时间已过了1个半小时，而受害最深的高桥镇镇政府却一直没有接到钻井队的电话。对于离井喷地点

不到1公里距离的高桥镇来说，这种延误和忽略是致命的，地方政府来不及通知每一家农户赶紧转移。虽然在接到县里电话10分钟内，高桥镇迅速通过打电话、拉警报、喊喇叭、挨家敲门等各种手段通知各家各户转移。但许多干部和农民早已在毫无准备的情况下被可怕的“臭鸡蛋”味气体夺去了生命。6

二、公共危机管理中存在的问题

重庆12·23特大井喷事故充分说明，政府危机管理的缺失或不到位，是事故发生、事故扩大、事故升级的主要原因。按照当前世界上比较流行的理论，危机管理可以分成危机前(Precrisis)、危机(Crisis)和危机后(Postcrisis)三个大的阶段，每一阶段可再分为不同的子阶段。

（一）危机前阶段中存在的问题

危机管理中的危机前阶段可分为三个子阶段。第一个子阶段是危机预防，即危机征兆出现前的危机管理；第二个子阶段是危机预警，即出现危机征兆后，危机大规模爆发前的危机管理。主要是发现信息、处理信息、确认信息和发布信息。第三个子阶段是危机预控，即发现和确认危机征兆后所采取的旨在迅速化解危机，避免危机扩大和升级，避免危机大规模爆发的实质性措施。每个阶段的管理都有自己特殊的目标、任务和措施，每个方面的工作都非常重要。

建立公共危机的预防、预警、预控机制是避免危机大规模爆发的有效方法，公共危机的管理能否成功，在很大程度上取决于是否建立了较为完善的危机预防、预警和预控机制。也就是说，危机管理成败的关键在于危机前阶段。因此，预防为主，准备在先，是现代危机管理的一条重要原则。

从重庆12·23井喷事故来看，问题似乎主要反映在应急处理阶段，但仔细分析，问题的根源却在危机前阶段，即危机的预防、预警和预控阶段。 5 面对243位逝者无声的拷问，新华网，2004-07-17 11:41，编辑：刘雁军。

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1. 危机的预防成为摆设。公共危机的预防，是指危机发生前，政府和社会所采取的旨在避免危机发生、防止（未来可能发生的）危机扩大、减少危机损失的各种措施，包括思想准备、组织准备、制度准备、物资准备和技术准备。

危机预防是危机管理的第一步，也是减少危机发生、减少危机损失的关键，是其他危机管理措施的基础。危机预防的目的有两个：一是通过平时采取的预防措施消除危机的隐患，从而避免危机发生；二是通过充分的思想准备、组织准备、制度准备、物资准备和技术准备为（未来可能发生的）危机的爆发设置层层“屏障”、建立各种“防火墙”，提高整个社会抵抗危机的“免疫力”，一旦危机爆发，就能及时启动应急预案，从容应对，从而避免危机扩大，防止危机升级和失控，尽可能减少危机造成的损失。

通过对重庆12·23特大井喷事故的反思，我们可以看出，如果我们能在事故发生前建立起有效的危机预防机制，这一可怕的事故完全可以避免，即使不能避免，也可以把事故消灭在萌芽状态，或者避免事故扩大、升级，造成重大人员伤亡。我们试想，如果中石油集团川东钻井公司在政府的监管下，充分重视危机的预防，一方面在内部职工中反复宣传，树立事故预防意识，并严格执行操作规程，就可以避免事故的发生；另一方面，如果公司与地方政府一起对周围的群众进行反复的宣传教育，让群众了解毒气的致命性，井喷发生后，就不会出现对危害一无所知的群众躺在被窝里死活不愿意转移，或者转移到安全区后还想回家锁门、拿东西的现象。如果让广大群众掌握了事故发生时如何进行自救、互救和配合公救的各种知识，绝大部分的死亡都可以避免；如果中石油集团川东钻井公司与地方政府充分协调，建立起了危机预防的互动机制，事故发生时就绝不会这么被动，绝不会如此手忙脚乱。如果事故发生前能够制定出较为完善的应急机制，一旦事故发生，就能够从容应对，就不会出现重大决策失误，造成重大人员伤亡。

2. 危机的预警和预控机制缺失。公共危机的预警是指在已经发现可能引发危机的某些征兆，但危机仍未6 面对243位逝者无声的拷问，新华网，2004-07-17 11:41，编辑：刘雁军。

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爆发前所采取的危机管理措施，如有关危机的信息搜集、信息传递、信息处理和信息识别，以及信息发布等。

建立危机预警机制的目的有两个：一是及时发现危机信息，对爆发危机的可能性做出准确的判断；二是及时发布危机可能爆发或即将爆发的信息，以引起有关人员，或全社会的警惕。科学的危机预警机制是应对危机、战胜危机的法宝。但是，由于危机具有突发性、紧急性和高度的不稳定性，加之危机的先兆可能很微小，很不容易察觉，很容易被忽略，因此，其预警工作难度很大。有时候，也可能危机征兆出现的频率很高，以至麻痹了人们的神经，未能引起人们重视。还可能从先兆出现到危机爆发的时间很短，有关部门来不及做出反应。因此，能够准确捕捉到危机的征兆，并从这些征兆中预测到危机发生的可能，并迅速采取预控措施，同时，按照法定程序，对公众，或者对特殊群体发布危机的有关信息，引起公众的警觉，是战胜危机的关键。

预警机制的缺失是重庆12·23井喷事故酿成惨剧的一个重要原因。首先是没有建立起高效的危机预警组织体系；第二，没有建立起灵敏、准确的信息监测系统，没有建立各种信息的传递、汇报制度，没有及时捕捉、收集相关信息；第三，对可能是危机征兆的信息，不能迅速进行分析和整理，及时做出准确的判断，更不能及时向群众发布危机警告，从而丧失了把事故消灭在萌芽状态的最好时机。

危机的预控，是指在发现危机征兆和危机信号，并进行确认后，迅速采取措施，对危机进行及时、有效的控制，防止危机扩大，尽可能用较小的代价迅速化解危机，避免危机扩大和升级。

危机预控的目的主要包括两个方面：一是发现危机征兆，确认危机可能爆发时，迅速采取措施，把危机消灭在萌芽状态；二是即使不可能把危机消灭在萌芽状态，也要尽可能采取措施缓解危机程度，避免危机扩大和升级。

危机预控和危机预警都是公共危机管理的两个阶段。从相同之处来看，它们都是发现危机征兆后所采取的一系列危机管理措施。从时间顺序来看，危机预警在前，危机预控在后，因为必须首先发现有关危机的信息，并对这些信息进行传递、分析、确认，然后才可能采取预控措施。可见，危机预警是前提，是基础，而

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危机预控是对危机预警的理性反应，是危机预警的延续。危机预控对危机预警有很大的依赖性，没有危机预警提供及时准确的危机信息，危机预控就不可能实施，更谈不上效果。相反，没有危机预控，危机预警的作用就不可能充分发挥，因为危机预控是危机预警的一个主要目标，危机预警的很多措施，就是为了给危机预控留下更大的空间，就是为了使危机在大规模爆发前被控制住。可见，二者相辅相成，缺一不可。

从重庆12·23特大井喷事故来看，危机的预警和预控机制根本没起到任何作用。一方面，危机预防工作根本没做，或者做得很差；另一方面，危机预警也没有发挥任何作用，所有的危机征兆都没有被发现，或者发现了也没有引起重视，直到事故爆发时，才被动应战，因此，完全丧失了对事故进行预控的可能。

总的来说，公共危机预防、预警、预控机制是我国公共危机管理中的薄弱环节。重庆12·23特大井喷事故的教训更加证实了这一点。从全国来看，普遍存在的主要问题：一是缺乏足够的危机预防意识，无论是政府，还是公众，都不肯在危机预防上下功夫，而是等到危机爆发时才匆忙应战，效果当然不好。二是危机教育严重缺失，几乎处于空白状态。三是没有常设的危机管理机构，危机管理政出多门，投资分散，指挥混乱，联动困难，危机管理的预防、预警和预控机制很不健全。四是信息网络体系不完善，信息传递不畅通，缺乏严格的信息汇报制度，有的地方甚至对重大事故隐瞒不报。五是信息的分析和确认机制不健全，导致发现危机征兆后反应迟缓，错过了发现危机和发出预警的最佳时机。六是缺乏有效的预控措施，没有预案或预案设计缺乏科学性和可操作性，导致预控效果不好或者彻底失败。

（二）危机应急处理中存在的问题

危机应急处理是指对于已经发生的危机事件，政府等危机管理主体根据事先制定的应急预案，采取应急行动，控制或者消除正在发生的危机事件，减轻危机带来的损失，保护人民生命和财产安全。应急处理阶段是公共危机管理的核心，对于无法防止的危机事件，政府必须采取应急行动，才能保护人民的生命和财产安全。但是，应急处理阶段又是整个公共危机管理过程中最困难、最复杂的阶段，这是因为应急处理是在危机8

事件爆发的紧急状态中进行的。危机事件通常来势猛、速度快，能够让人们做出有效反应的时间很短。7

从重庆12·23特大井喷事故来看，由于危机的预防工作做得很差，危机的预警和预控机制完全没有发挥应有的作用，给事故的应急处理带来了极大的困难。一场巨大的灾难突然降临，地方政府和广大群众都毫无准备，应急处理自然是一片混乱。

1. 应急疏散迟缓。导致应急疏散迟缓的原因：一是由于中石油集团川东钻井公司上下的危机意识很差，危机预防工作几乎是一片空白，对违规操作缺乏必要的制约，导致事故突然爆发。二是作为从事高危产品生产的企业没有与地方政府协调，没有向周边居民群众普及安全防范常识，当地的干部群众根本想不到油气井会冒出毒气来，以致他们在事故发生时毫无防范能力，不能采取自我保护措施，有意识地迅速撤离。三是预警和预控机制缺失，无法在事故爆发前发出预警警报，更不可能采取预控措施，把事故消灭在萌芽状态。四是井喷事故发生后，川东钻井公司反应非常迟钝，居然没有把事故发生的情况告知受害最深的，离井喷地点不到1公里距离的高桥镇镇政府，而开县县政府直到事故发生后1个半小时才接到钻井队的电话。这种致命的延误造成应急疏散迟缓，是产生重大伤亡的主要原因之一。

2. 决策出现致命的失误。事故发生后，川东钻井公司虽然成立了应急指挥中心，但未能及时放喷点火制止含有高浓度硫化氢的天然气扩散，直到2003年12月24日16时，即事故发生18个小时之后才在事故井旁两条放喷管线点火成功。点火的目的是为了将空气中的有害成分燃烧尽。点火后，空气中硫化氢的浓度迅速下降。显然，这个决策失误是致命的，如果这把火能早一点点燃，就不会造成如此巨大的人员伤亡。

3. 应急处理指挥不协调。事故发生后，应急指挥体系是否协调、高效，能否迅速整合一切应急资源对于做好应急处理工作有着决定性的意义。遗憾的是川东钻井公司没有把油气生产的危险性和发生事故的可能性告知地方政府。事故发生后又未及时通知地方政府，致使应急处理的指挥缺位，指挥不协调，是造成7 李经中：政府危机管理，中国城市出版社，2003：47-48。

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重大伤亡的重要原因，而地方政府强大的组织、动员、协调能力在危机的预防、预警和预控阶段未发挥作用，应急疏散也遭到延误。而地方政府的危机管理能力一旦发挥出来，作用非常明显。事实证明，当地的地方政府在接到通知后，立即采取行动，迅速组织群众撤离，发挥了重要作用。绝大多数虎口脱险的群众都是在乡村干部的通知、带领下逃出死亡地带的。据事后测算，井喷发生后，硫化氢的杀伤半径达到5公里，如果没有及时转移6万群众，中毒死亡人数将在6000人以上。

（三）危机后阶段存在的问题

危机后阶段是评估、恢复阶段，即对危机事件造成的危害后果进行评估，在评估的基础上做好恢复与重建工作。评估、恢复阶段是政府危机管理不可分割的组成部分，在整个政府危机管理过程中有着重要的地位。危机的评估、恢复阶段的主要工作：一是对危机进行评估、检讨；二是进行灾区重建工作，帮助受灾群众恢复正常生活；三是对受灾、受害的群众进行补偿和赔偿；四是总结经验教训。

重庆12·23特大井喷事故的评估、恢复工作总的来说是做得不错的。第一，事故发生后，国务院立即派出的事故调查组对事故的全过程进行了详细的调查，并很快对事故性质做出了结论。6名事故责任人由重庆市人民检察院第二分院向重庆市第二中级人民法院提起刑事诉讼。第二，在彻底清理事故现场，消除事故隐患以后，当地政府在中央和重庆市政府的有力支持下，组织受灾群众返回家园，帮助他们很快恢复了正常生活。第三，中石油集团在各级政府的帮助下，迅速查明了事故造成的损失情况，并很快筹集资金，在事故发生后20多天就对事故遇难者和遭受财产损失的群众进行了赔偿，取得了“无一例上访”的好成绩。第四，重庆市政府和中石油集团对特大井喷事故进行了认真总结和深刻反思，市长王鸿举在全市安全生产电视电话会议上疾呼：“忽视安全生产是对人民的犯罪！”重庆市已决定筹建“应急救援指挥中心”，发挥现有矿山安全救护队、公安消防机构以及其他各类救护机构的作用，实行119、110、120、122联动，88 中石油川东北气矿井喷事故：突发灾难再检讨，天津北方网，2004-01-05 09:18，编辑：梁宏峰，来源：瞭望新闻周刊。 10

优化整合资源，形成责任明确、指挥顺畅、配合有序、反应灵敏、抢救及时、科学合理的应急救援联动体系。“应急救援指挥中心”将装备现代化的多功能抢险救灾车及配套装备，以便快速、高效地实施对煤矿、危险化学品、消防、交通和其他方面安全事故的抢险救灾，最大限度地减少财产损失和人员伤亡。

这一阶段存在的问题主要是，对事故进行的总结和反思是否能够真正落到实处，而不是仅仅停留在口头上，是否能真正建立起危机管理的预防、预警和预控机制，是否能建立并认真实施危机管理的应急预案。只有当这些工作都真正落到实处以后，我们才能够把许多潜在的危机消灭在爆发之前，或者即使不能完全消灭危机，也能够有备而战，凭借良好的预防、预警和预控机制防止危机扩大和升级，从而控制危机和战胜危机。 9

三、政府危机管理改革的对策

（一）建立较为完善的危机预防机制

危机管理成败的关键在于危机前阶段。因此，预防为主，准备在先，是现代危机管理的一条重要原则。而危机的预防，可以概括为以下几个方面的准备：

1. 思想准备。要防止危机发生，各级政府和全社会必须牢固树立公共危机的预防意识。预防公共危机发生是政府的职责。政府应利用各种媒体和宣传手段，培养民众的危机意识，在民众中广泛宣传应对危机的各种知识，对可能面临某种危机的群体进行有针对性的教育，有针对性地开展各种演练和培训，让广大群众学会危机状态下的自救、互救，以及如何配合公救。在全民中培养公共危机的“预防文化”。

2. 组织准备。中央政府和省一级政府都应建立公共危机管理的常设机构，全国形成一个危机应对的网络。这些机构平时主管总结危机管理经验教训，制定危机管理预案，制定和实施预防危机发生的各种措施。一旦危机爆发，这些机构立即成为应对危机的一元化指挥中心，负责指挥、协调各种危机管理机构。在政府与政府之间，政府与企业之间，不能有危机管理的“脱节”和“盲区”，在危机管理方面，各省、自治9 中石油川东北气矿井喷事故：突发灾难再检讨，天津北方网，2004-01-05 09:18，编辑：梁宏峰，来源：瞭望新闻周刊。

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区、直辖市应当实行资源共享，一方有难，八方支援。同时，还必须建立政府与社会应对危机的合作机制。

3. 制度准备。在修改宪法的基础上，尽快制定《紧急状态法》，努力完善各层次、各领域的应急法律规范，逐步建立和健全与公共危机管理密切相关的法律制度，包括应急行政程序制度、应急行政强制制度、应急政府信息公开制度，应急行政征收征用制度，应急行政指导制度、紧急刑事法律制度，以及纠纷解决制度、国家赔偿（补偿）制度等。使危机预防和危机管理规范化、制度化。

4. 技术准备。技术准备的范围很广，主要包括以下几类：（1）针对一切可能发生的危机，分别制定预防措施和应急预案。（2）建立社会心理行为指标预警系统，使我国政府能及时监测到危机影响下人们的心理行为变化，预测民众可能出现的个体、群体以及区域性的社会心理行为，以便有针对性地采取相应的科学措施，稳定社会情绪，安定人心，防止危机扩大。（3）危机管理机构和各级政府应对社会的各个方面进行经常性的诊断，找出可能导致危机发生的各种潜在因素，尽可能消除危机隐患。对于可能造成公共危害的企业，应该进行事先的安全和环保评估。划定伤害半径，不允许在人口较为稠密的地区建立高危企业。

（4）加强公共危机预防的理论和技术研究，为危机管理提供有效的理论支持。不断改进和更新危机管理的技术装备，提高危机管理的整体效率。（5）整合特号资源，建立紧密联系，高效运作的应急信息系统，为快速预警提供有效的技术支持。

5. 物资准备。为应对突发危机，必须做好物资上的充分准备，其中也包括技术装备。这次重庆开县特大井喷事故暴露出高危行业应急救援装备、技术和手段的不足。由于危机种类繁多，危机管理物资准备主要分两类，一类是各类危机都需要的通用物资，另一类是某一种危机的专用应急物资。物资准备主要包括三个方面：（1）按照每一种可能发生的危机分别制定的预防措施和应急预案，制定详细的应急物资储备计划。原则是既要满足危机应急处理的需要，又不要造成浪费。（2）建立石油、粮食等战略物质的应急储备和应急供应制度。（3）各级政府应做好危机管理的物资储备和设备维护工作。对各类危机都需要的通用物12

资的储备应由各级危机管理常设机构进行统筹和协调，避免各自为阵，造成浪费。

（二）强化公共危机的预警和预控机制

1. 采取有效措施，强化公共危机管理的预警机制。主要包括以下内容：一是建立高效、快速、灵活的危机预警组织体系。二是分别建立针对各种危机的灵敏、准确的信息监测系统和各系统之间的信息共享机制；建立各种信息的传递、汇报制度，及时捕捉、收集相关信息。三是列出一切可能导致危机发生的各种事件和因素，建立快速、准确的信息分析系统和危机确认的指标体系，并在实践中不断加以改进和完善。这样，在发现危机征兆和迹象时，就能迅速进行分析和整理，及时做出准确的判断，按照可能发生的危机大小，采取相应的措施。四是利用社会心理行为指标预警系统，定期或不定期地预测民众可能出现的个体、群体以及区域性的社会心理行为，以便及时发现突发事件的早期征兆，有针对性地采取相应的科学措施，防止危机扩大。五是在预测到危机可能爆发时，国家行政机关可依法决定和宣布我国的某一地区或某些地区进入预警期，或者发布某些预警信息，向公众发布可能受到威胁或者损害的警告或者劝告。决定和宣布预警期或公布预警信息的国家行政机关有权按照法律、法规的规定采取紧急预控措施，但不得擅自扩大自己的职权，侵犯公民的基本权利。六是宣布预警期或发布预警信息的国家机关要及时向全社会发布有关危机变化的新信息，让公众随时了解事态的发展变化，以便主动参与和配合政府的危机管理措施，提高危机管理的效率。七是在危机预警期间，国家对媒体的报道应进行适当的管理和引导，设置一定的信息“防火墙”，在充分保障老百姓信息知情权的前提下，防止媒体的非理性行为造成不必要的负面影响。八是加强危机预警的理论研究，加快危机预测、预警设施、设备的科学研究和攻关，不断提高危机预警能力。

2. 建立健全预控机制。主要包括以下内容：一是建立高效的危机管理机构，事前做好危机处理的各种准备，使危机管理机构具有迅速控制危机的各种手段；二是预控措施能否成功，一要平时准备充分，二要预警信息快速、准确；三是要有一支反应灵敏、行动迅速、效率很高的应急处理队伍；四是预控不是进入

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紧急状态，各级政府不能使用紧急权力，只能在政府的权限范围内依法采取必要的措施，如果仍不能迅速控制危机，应及时启动下一步预案；五是为了使政府既能有效采取预控措施，防止危机升级或扩大，又不至于破坏危机爆发前或进入紧急状态前的正常法律秩序，应在《紧急状态法》中明确规定政府在采取预控措施时的权力界限，即在涉及宪法和法律规定的公民基本权利问题时，政府的措施不得超越宪法和法律的明确规定；六是对于难以预见的突发事件，在宣布进入紧急状态之前，地方政府有临时处置的权力，但不得超越宪法和法律的明确规定，同时必须立即报请中央政府确认。中央政府有权依法制止地方政府采取的错误预控措施；全国人大有权依法制止中央政府采取的错误预控措施。

（三）在法治的基础上建立高效的应急处理机制

公共危机往往是一些突然降临的天灾人祸，具有非预期性、危险性、紧迫性和不确定性等特征。要成功地战胜危机，常常需要动用全社会的力量，社会的运行也会暂时脱离正常状态而进入一种非常状态。应急处理的目标应该有两个，一是尽快战胜危机，二是把损失控制在最小范围，尽量不侵犯或少侵犯群众的利益。

1. 应急处理必须建立在应急法治的基础上。目前，我国正在实施依法治国方略、全面推进依法行政，建立常态下的法治社会。而社会为了战胜公共危机，需要进入一种非常状态。世界各国的经验、教训充分证明，非常状态也必须实行法治，必须把危机应急系统纳入法治化轨道，按照宪政和行政法治的要求完善应急法律规范，有效地调整紧急情况下的各种社会关系，稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利（特别是基本权利）获得更有效的法律保护，确保公共权力（特别是行政权力）能够更有效地依法行使。

我国现行的危机应急法律体系大致应包括战争状态法、一般的紧急状态法、恐怖性突发事件法、骚乱性突发事件法、事故性突发事件法、灾害性突发事件法等几个部分。虽然在构建应急法律体系方面我们已14

经取得一些成绩，但分散性的立法体系也存在不少问题：一是缺少公共危机应急基本法律的设置；二是中央立法以行政法规和部门规章居多，部门和地方各自立法导致应急法律体系内部大量冲突；三是许多立法的内容较为原则、抽象，可操作性差，而且重视紧急权的配置，忽视紧急权的控制和法律救济；重视纵向的领导与被领导，忽视横向的协调与监督；重视应急措施上的实体性规定，忽视应急程序制度；重视官方机关和上级的领导和强力，忽视非官方机关和下级机关的配合与自治；四是一些领域的应急法制规范仍不完善；五是现有法律规范的清理工作亟需进行。

为了实现社会从常态管理顺利转换到应急管理，必须使应急法律规范实现专门化、体系化。我国已经修改了宪法，在宪法中明确地规定了紧急状态制度。我们还必须加快应急机制法治化的步伐；：一是要尽快制定紧急状态法这一非常状态下的基本法；二是要在一些空白领域抓紧制定应急法律；三是要完善行政紧急程序法律规范；四是要对现有应急法律规范进行系统的清理；五是按照危机管理的客观要求完善相应的机制和制度。

2. 建立高效的、统一的应急指挥中枢系统和强大的应急救援队伍。公共危机种类很多，危机的应急处理千变万化，没有一个高效的、统一的应急指挥中枢系统和强大的、多元化的应急救援队伍，就很难战胜突如其来的危机。

（1）目前，我国尚未建立全国性的常设公共危机应急机构，全国性的公共危机应急系统也尚未形成。一旦危机发生，往往是临时成立应急机构，或者临时把应急任务交给某个政府部门，头痛医头脚痛医脚，整个运行机制还不顺畅。因此，当务之急是组建常设性的危机管理机构。有了这种常设机构，危机爆发前的预防、预警和预控就有了主管机关，危机爆发时，就有了统一的、富有经验的指挥、协调机构，危机后就有了总结经验教训的责任机关。危机管理中的被动挨打局面才能彻底扭转。 1010 中国人民大学宪政与行政法治研究中心课题组 ：突发事件应急法制研究——国务院法制办课题研究报告摘要，中国宪政网，2003-12-28。

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（2）我国是一个大国，仅有中央的危机管理常设机构还不行，每个省都需要建立常设的、统一的、坚强有力的危机管理应急机构，并且常设机构人员应当专职化、专业化，才能改变目前危机管理工作时动时停、时抓时放的不良运转状态。

（3）有了统一的指挥中枢，还需要对现有的应急救援队伍进行整合，避免各自为阵，浪费资源，各个政府部门在危机管理中应该服从指挥，职责明确，同时还要充分发挥社区、企业以及自愿者的作用，使常设机构和临时机构各施其责，使危机管理体系实现多元化、立体化、网络化的发展。

3. 建立一套高效的情报收集和信息管理系统。在危机的应急处理阶段，信息搜集、信息传递、信息处理和信息识别，以及信息发布等同样非常重要。因为危机爆发时，信息量就会猛增，各种信息都会按照各自的渠道迅速传递，而且应急处理时间紧迫，任何错误的决策都可能造成巨大的损失，此外，政府在危机期间还必须进行权威的信息发布，引导广大群众积极参与，主动配合政府实施的危机管理，避免出现小道消息漫天飞的不正常现象。因此，必须建立一套高效的情报收集和信息管理系统，并建立一整套信息搜集、信息传递、信息处理和信息识别、信息汇报和信息发布的制度，使政府和公众对信息的了解和把握既快速，又准确，既丰富又有序。

4. 建立科学的、操作性强的应急预案。所谓危机管理的应急预案，就是事前经过反复论证制定的对付危机的措施和办法。应急预案的作用，一是可以提高政府和危机管理的其他主体战胜危机的能力；二是可以规范政府的危机管理行为，防止政府在危机管理中滥用权力；三是可以使危机管理的责任更加明确，提高危机管理的效率，也便于对危机管理的成败进行评价。因此，应急预案的质量高低，直接关系到能否战胜危机。

但是，各地发生的许多危机表明，不少地方制定的危机管理预案在应急处理中没有发挥应有的作用。其主要原因：一是不少应急预案是千篇一律、互相抄来抄去的官样文章，没有经过专家论证，预案缺乏科16

学性和可操作性，这样的应急预案在实践中自然就起不到作用。二是应急预案制定以后就被束之高阁，各有关部门都没有按预案做好充分准备，一旦危机发生，应急预案当然就难以实施。三是各级地方政府、政府部门、事业单位、企业都制定有自己的应急预案，但相互之间缺乏协调，各种预案相互矛盾，难以操作。四是地方和部门把应急预案视为自己推卸责任的护身符，这样的应急预案，无论怎样“立即启动”，都只能成为摆设和“做秀”。

要使应急预案具有较强的科学性和可操作性，就必须做到：第一，认真研究有关危机管理的先进理论，反复、深入地开展实证调查，把理论与实践有机结合，经过充分酝酿，制定出应急预案的草案；第二，组织各方面专家，进行反复论证和修改；第三，为应急预案的实施做好充分的准备；第四，在实践中反复修改、不断完善。

（四）评估、恢复和救济阶段的工作必须法治化

1. 吸取经验教训应该制度化。从人类历史来看，危机总是存在的，旧的危机战胜了，新的危机又会不断出现，想一劳永逸地消灭公共危机，那只是一种不切实际的幻想。我们的任务，就是不断总结经验教训，更好地战胜危机。环顾世界，凡是兴旺发达的国家，都是善于战胜危机的国家，对于一个国家来说，凡是发展较快的时期，就是战胜危机较好的时期。因此，能否建立良好的危机管理体制，事关国家的发达、民族的兴旺。而要战胜纷繁复杂、千变万化的危机，关键是要认真吸取经验教训，不断改进我们的危机管理体系。我们要彻底改变过去那种不能客观评价危机，总结经验教训可有可无的不良倾向，使吸取经验教训的工作制度化。

2. 危机后的救济应该更加人性化。在非常状态下，为了应对危机，往往会对一部分人的财产、健康、甚至生命造成损失或者伤害。危机过后，政府或造成危机的责任者应该对受害者进行补偿或赔偿。过去，我们在这方面往往比较强调集体的利益，强调个体要为集体利益做出牺牲。补偿或赔偿也往往是象征性的，

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这样就对部分人的利益造成了严重伤害，也为一些人滥用权力打开了方便之门。笔者认为，这种观念是错误的。我们不能强迫部分人为所谓“集体的利益”买单。危机后的救济应该更加人性化。这样，不仅有利于实现社会公平，而且适当加大危机的成本，还有助于引起大家对危机的重视，认真吸取经验教训，防止危机反复发作，愈演愈烈。

3. 恢复常态必须法治化。如何从应急管理的非常态顺利转换到常态管理，适时的、恰到好处地回到正常生活状态是非常重要的。一般来说，危机来势凶猛，杀伤力巨大，因此，从常态管理转到应急管理往往

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