中国计划经济时期计划管理的若干问题

作者：董志凯

当代中国史研究 2004年01期

　　［中图分类号］F211　［文献标识码］A　［文章编号］1005-4952(2003)05-0034-12

　　从20世纪50年代开始，中国学习和实施了苏联式的计划经济制度。但是，受中国自身条件的制约，事实上，“理想的”计划经济制度在中国难以实现，受计划管理制约的那一部分经济活动也多少“走了样”。其中一个典型的现象是：1953～1980年计划经济时期，中国制定和实施的5个五年计划中有4个没有经过全国人民代表大会通过形成正式版本公开颁布；惟一形成正式版本的第一个五年计划也在制定的过程中不断修改，在实施了两年多以后才正式颁布。情况表明，相对于苏联曾将计划当做“法律”一般要求严格实施（注：高度集权的经济管理体制和过分集中的指令性计划制度是苏联在20世纪30年代工业化时期形成的。它的特点是：国家机关是全部经济生活的主体，企业的经营活动完全受制于上级下达的指令性计划；实现计划主要靠行政手段，否定价值规律和市场调节作用；计划无所不包，指标繁多。20世纪60年代以后，苏联对计划工作做了一些改革。90年代以后，随着苏联解体，计划经济体制被全面放弃。），在计划经济时期，中国的五年计划则是多变的计划，受制于政治与意识形态斗争。

　　在各级计划干部艰辛地、不遗余力地、不懈地努力之下，计划部门对于拟订经济发展战略和发展规划、制定产业政策和价格政策、监测和调节国民经济运行、搞好经济总量平衡、优化重大经济结构、安排国家重大建设项目等方面做了大量工作，同时也实施了大量行政审批职能和微观管理事务。计划经济发挥了集中全国力量办工业的作用，在极端困难的条件下，初步建立了国民经济的工业体系。但是，计划管理的失误也层出不穷，做了不少“无用功”。全面地、历史地了解这一情况，对于客观地认识中国改革开放的背景和渐进式改革道路的选择，都是有意义的。

　　一、五个五年计划中四个未曾面世

　　1953～1980年，我国实施了5个五年计划，中间夹了1963～1965年的国民经济调整时期。其中除1953～1957年的第一个五年计划外以外，其余4个五年计划均未曾正式公布。

　　第一个五年计划（1953～1957年）。自1951年2月开始，中财委根据中共中央提出的“三年准备，十年计划经济建设”的方针试编，历时5年，4易其稿，于实施了两年以后的1955年3月中旬，编成了第一个五年计划草案，3月21日，中共中央全国代表会议原则通过，同年7月5日，第一届全国人大二次会议一致通过后正式颁布执行。

　　第二个五年计划（1958～1962年）。这个时期由于指导思想的变化和对高速度、高指标的追求，导致正式的国民经济计划并未形成，只是提出了计划建议和编制了计划草案。这些建议和草案通过中共中央文件的形式一度对经济发展产生了重要影响。大致过程为：1955年8月，“一五”计划刚刚颁布，国家计委就开始了关于15年远景计划和第二个五年计划草案的研究。1956年9月27日中共八大通过了关于发展国民经济的第二个五年计划的建议。此后正当“二五”计划紧张有序地编制时，从1957年秋冬开始，毛泽东对1956年经济工作中的反冒进提出了批评，改变了中共八大一次会议确认的既反保守又反冒进的经济建设方针。按照八大一次会议精神进行的“二五”计划编制工作，难以沿着原有的轨道进行。1958年3月成都会议以后，为了跟上“大跃进”的步伐，国家计委对“二五”计划草案的原定指标做了调整，提出了“两本账”的初步设想。按照这个设想，八大建议的绝大部分指标要提前三年实现。原有的二五计划《建议》被搁置。1958年8月16日，中共中央政治局在北戴河召开扩大会议批准了国家计划委员会和国家经济委员会两个党组提出的1959年计划草案和第二个五年计划的意见书。会议于1958年8月28日做出《中共中央关于1959年计划和第二个五年计划问题的决定》，要求对“二五”计划草案全面修正。（注：此次修正的指标系根据国家计划委员会党组1958年8月23日提出的《关于1959年计划和第二个五年计划问题的意见》中的第一方案提出的。）但是1958年8月以后，各地方和各部门都集中主要力量抓当年工业生产和编制1959年计划，将编制第二个五年计划的工作推迟到1959年4、5月间进行。[1]而1959年形势发生变化，编制工作不再进行。于是，第二个五年计划既无正式文本，也始终未能面世。

　　第三个五年计划（1966～1970年）。1963年，以李富春为首的中央计划领导小组开始编制第三个五年计划，1964年5月，国家计委提交中央讨论《第三个五年计划的初步设想》，将大力发展农业、基本解决人民吃穿用问题放在第一位。1964年，国际形势变化使得三线建设被提到优先地位。1965年9月12日，国家计委制定出《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲（草案）》，是一个以国防建设为中心的备战计划。中央工作会议通过了这个提纲。此后由于“文化大革命”爆发，这个提纲没有形成正式的“三五”计划。因此，第三个五年计划也没有正式版本。

　　第四个五年计划（1970～1975年）。1970年2月，全国计划会议讨论、拟定了《1970年计划和第四个五年计划纲要（草案）》。半年之后的1970年8月，在中共中央九届二中全会上，因为“天才论”的风波，原计划讨论的“四五计划”纲要（草案）没有进行，只将“草案”作为参考文件在会议上印发。1971年、1972年出现“突破”和“窟窿”问题与“四五”计划指标过高相关。1973年1月，全国计划会议讨论了调整“四五”计划纲要问题。根据会议精神，国家计委一年之中两次调整“四五”计划指标。7月1日，计委提出“四五”计划纲要（修正草案），部分改变了原纲要草案以备战和三线建设为中心的指导思想，将经济协作区由10个减为6个，强调农业是基础，修改、降低了若干指标。12月7日，计委向国务院提出《关于1974、1975年国民经济计划的一些设想》的汇报提纲，又一次对半年前修订的指标做了调整。“四五”计划始终未形成一个正式的文件，而是以“纲要（草案）”、“主要指标”等形式被传达和贯彻执行。

　　第五个五年计划（1976～1980年）。1974年1月12日，国家计委向国务院提出关于拟定1976～1985年十年远景规划的报告，重点是1976～1980年第五个五年计划。1975年1月四届一次人大会议后，邓小平主持中共中央、国务院的日常工作，全国经济形势好转，着手研究编制1976～1985年发展国民经济十年规划纲要草案，其中包括第五、第六两个五年计划的设想。1975年3月16日，国家计委召开长远规划工作会议。1975年10月26日至1976年1月26日，国务院召开全国计划会议，重点讨论发展国民经济的十年规划和1976年计划。由于开展了“批邓”、“反击右倾翻案风”运动，十年规划纲要草案的制定被中断。直至1977年12月1日，中共中央、国务院批准并下达了《国家计委关于1976～1985年国民经济发展十年规划纲要（修订草案）》。1977年11月21日～12月11日，全国计划会议重点讨论了长远规划问题。国家计委向中央政治局提出了《关于经济计划汇报要点》，提出了“五五”后三年以及“六五”计划的设想和安排。经过修改的《十年规划纲要》在1978年3月的五届人大一次会议上被通过。其中规定了“五五”和“六五”期间发展国民经济的奋斗目标。“五五”计划未单独成文。由于具体指标规定偏高，加剧了国民经济比例失调。1979年4月5～28日，中共中央召开工作会议，对“五五”计划指标做了较大幅度的调整。

　　综上所述，我国至今已经实施和正在实施的10个五年计划中，在计划经济体制时期与转轨和实施社会主义市场经济体制时期各占半数。在计划经济时期实施的第一至第五个五年计划，由于多种原因，有4个未能完成制订工作，没有正式面世。这种状况不能简单地解释为缺乏经验。因为恰恰是最缺乏经验的第一个五年计划完成了制订工作并正式颁布了。由于计划经济时期在决策方面的信息不充分、滞后甚至扭曲，执行过程中的不可预见因素多以及官僚主义阻碍，违反科学的长官意志、行政命令，导致“计划赶不上变化”，计划工作被形容为“一年计划，计划一年”。4个五年计划未能面世是这些因素和结果的集中体现。

　　二、决策科学化难度很大

　　计划工作决策的正确与否，首先取决于是否了解中国国情，是否清醒地认识不同时期中国经济所具有的特殊结构、生产力水平和运行方式，还取决于能否随着变化了的情况及时调整和采取正确的决策思维、决策机制和决策手段等。早在建国初期，陈云就曾强调，基本建设投资要避免主观随意性，决不能以国家投资去照顾某些人的情绪，不能搞“情绪投资”，计划失误是最大的失误，决策性浪费是最大的浪费。然而，在计划经济体制下，由于以下诸多因素，决策科学化难度很大。

　　（一）信息制约（信息不确、不全、不及时）带来的盲目性

　　中国历史上长期的“古老的陈旧的生产方式”使得我国的社会经济统计资料十分匮乏。1903年由国外传入中国近代统计理论后，“一般地说，中国幼稚的资产阶级还没有来得及也永远不可能替我们预备关于社会情况的较完备的甚至起码的材料，如同欧美日本的资产阶级那样，所以我们自己非做搜集材料的工作不可。”[2]新中国成立以后，建立起全国性的统计工作。（注：1949年10月，中央财政经济委员会在中央财经计划局内设立了统计处，以后改称统计总处，狄超白任处长。1950年初，在中央人民政府政务院文化教育委员会内设立了统计处，左恭任处长。1952年8月，中央人民政府决定，在原中财委统计总处的基础上，成立国家统计局，薛暮桥任局长。）但是限于基础薄弱和政治干扰，各类信息、特别是统计信息不确、不全、不及时的问题长期影响着决策的科学性。如在第一个五年计划时期，在计划管理的300种产品中，真正了解产需情况的只有几十种，此外都是按估计做计划，列入计划后又不准修改，如要修改则需经计委批准，弄得“一个计划，修改一年”。[3]

　　1957年，李富春在修订“二五”计划草案的过程中指出，计委在综合平衡中，深深感到方案仍有偏高偏大之处，因此，准备拟制一个第二个五年计划的第二方案，稳一些的方案。他曾特别审慎地谈到做这样的考虑是因为还有许多比较重要的因素没有搞清楚。就国内方面讲：(1)第二个五年计划的第一方案，是在农业合作化和私营工商业改造的高潮中制定的，1962年要达到粮食生产指标6000亿斤、棉花7000万担，这个指标是否能达到，还需要再看一两年，还有进一步考虑的必要。(2)地质资源情况，有待进一步做工作。石油资源、金属等，看起来很有希望，天天都有好消息，但储藏量究竟多少还有待进一步摸清楚，设备供应也还要费相当大的力气来争取。(3)体制问题也是个未知因素，分散与集中的程度，涉及地方计划的管理范围。在保证集中、保证社会主义工业化的前提下，如何扩大地方的分权问题，还值得研究。(4)科学规划未定。究竟要建立多少科学研究机构，建立一些什么样的机构，要多少科学技术人才，是个未知数。(5)原子能利用正在进行研究，究竟能摘到什么程度、需要多少投资和人才都不知道。就国际方面讲：(1)国外援助的可能性：此次提请国外援助的项目多，不可能都为国外所接受，谈判结果会怎么样？规模、进度能够满足到什么程度？还不知道。就是在谈判中都得到了国外同意，根据第一个五年计划的经验，能否如期供应设计与设备也还是个问题。(2)近来国际局势趋于缓和，许多资本主义国家想同我们做生意，因此，应该考虑同资本主义国家贸易的可能性。据此，在第二个五年中机械工业的安排不可能设想100%都靠自己搞，而是应该留出一定的比例靠兄弟国家的协作和资本主义市场贸易中解决。[4]国家计委并函告周恩来总理：经过中央先反右倾保守、后反冒进，第二个五年计划的财政收入和各种指标虽经削减，仍然偏高。因此，在编制第三个五年计划时，李富春颇有感触地说：总的感觉还有三个不清楚：对现有的物资基础、消耗定额各方面的衔接关系搞不清楚。在研究问题时，许多问题迟迟定不下来，都和情况不明有关。

　　典型的虚假、浮夸数字出现在“大跃进”中，从中央到地方都提出了一系列不切实际的目标、口号和计划指标。其主要原因是不算细账和政治压力。在工业领域，中央把原定15年赶超英国、35年～45年赶超美国的口号（本来已缺乏科学性）逐步提前为两到三年赶超英国、五到七年赶超美国；把1958年全国钢产量指标由最初的624.8万吨（比1957年的535万吨增长17%）逐步提高到1070万吨（比1957年翻一番）。柯庆施甚至提出华东区1959年要搞800万吨钢。[5]在农业领域，毛泽东提出了全国“争取在三年内大部分地区的面貌基本改观”[6]的口号；中央把完成全国农业发展纲要任务的时间，由原定的12年提前到5年～8年，最后定在5年之内。又提出在5年～7年内全国农业基本实现机械化和半机械化。河南省更是提出了一年实现农业发展纲要的计划。1958年6月，华东区农业协作会议提出3年～5年内人均粮食产量要达到2000斤以上，[7]紧接着其他各协作区也都提出了粮食高产计划，就连一向低产的西北区也提出了在人均粮食产量方面要达到1958年1100斤、1959年2000斤、1962年3000斤的目标。[8]1957年我国粮食单产量从北向南只有100多斤～400多斤不等，其中小麦平均亩产只有110多斤，水稻平均亩产只有350多斤。可是，据《新华半月刊》的不完全统计，截至1958年9月25日，全国各地报纸发布的全国农产品高产纪录中，小麦亩产在5000斤以上的“卫星”达11颗，水稻亩产在30000斤以上的卫星达19颗。如果参照1957年我国粮食单产的平均数字，这些“卫星”就被夸大了十几倍、几十倍以至一百多倍、数百倍！1958年全国小麦和水稻单产的最高记录，竟然分别是1957年小麦和水稻平均单产量的78倍和370多倍！[9]

　　针对“大跃进”中统计信息不准确带来的失误，1962年1月，在中央工作会议上，刘少奇提出要反对分散主义，加强集中统一，并批评下面某些人随心所欲，爱报多少就报多少，用假数字做计划，必然使计划不落实。同年2月，邓小平在中央会议上也说，统计工作要像会计一样，保持独立性才行，否则，就不能发挥监督作用。但是问题并没有解决。

　　余秋里在制订第三个五年计划的建设规模时又遇到类似的问题。对于建设规模的客观可能性，他反映了同样的困惑：搞多大规模？搞到什么程度？搞些什么内容？情况不清楚。

　　1964年，毛泽东在总结1959年钢铁指标“朝令夕改”的教训时，只说了7个字：总而言之，不摸底。

　　类似的问题常常成为历次计划制订过程中争议的焦点。由于数据不确，即使拍了板也经不住推敲和各种变化的要求。加之经济生活的丰富多彩、瞬息万变，希望经济信息能够及时地包罗万象，这在20世纪的资讯条件下只能是美好的空想。这成了计划工作的最大障碍。

　　（二）决策的形成与修订缺乏广泛参与的民主机制

　　广泛参与的民主机制是决策科学性的重要保障。在计划经济时期，这方面的问题主要来自官僚主义和强迫命令。对此，第一代党和国家领导人曾经努力纠正过，但是，受到体制和时代的局限。这个问题一度部分解决很快又再度出现，广泛参与的民主机制在计划经济体制下始终未能形成。

　　“一五”期间关于双轮双铧犁生产指标的修订本来是一个良好的开端，但是未能坚持，就是一个例子：东北有大片旱地、大马匹，使用双轮双铧犁曾经提高耕地的效率，于是在毛泽东主持制定的《农业发展纲要（草案）》中，规定在3至5年内，推广双轮双铧犁600万部，生产计划达500万部。但是南方农田大量是水田，耕畜用的是牛，90%以上的双轮双铧犁没有用。1956年初，在周恩来主持的会议上，将这种犁的生产数量调整为350万部。1956年5月又减为180万部。事实上，这一年虽然加紧生产出170多万部，却只销出80万部，后来又被退回15万部。对于毛泽东热心推广的农具一再削减，有人感到为难。周恩来在国务院常务会议上指出：共产党是为人民服务的，做了些好事，用最大限度的集中权力，为最大多数人谋最大的利益，得出了最大的成绩，这样做是必要的。但有时也会出现这种状况：忘记了民主，结果是滥用权力，强迫命令，官僚主义。官僚主义和强迫命令的结合，是我们行政工作部门的大问题，是我们国家制度上的一个问题。后来，他在“八大”政治报告中突出谈到了反对官僚主义，改进国家行政体制的问题。

　　但是1957年反右斗争和党内批“反冒进”后，民主决策机制受到严重干扰，以至“二五”计划的数字一改再改，越改越高，而不同意见得不到发表与尊重。直到国民经济出现巨大损失和严重困难之后，才不得不勉强降下来。由于长期回避指导方针和决策机制上的问题，所以其中的教训长期得不到汲取。

　　（三）经济建设计划服从于政治斗争和意识形态，使科学决策受到干扰

　　中国是一个大国，自古以来，国家统一、社会稳定都是大事。然而，发展、稳定与改革之间客观存在着辩证的、对立统一的关系。片面地要求经济建设计划绝对服从于政治斗争和意识形态的需要，就会使决策的科学性受到干扰，最终影响政治与社会的稳定。在计划经济时期，经济体制与认识上的僵化在这方面留下了诸多教训。

　　一个突出的例子发生在1957～1960年：1956年9月，在国民经济恢复与第一个五年计划建设取得巨大成绩的基础上，中共八大正确分析了形势，提出了党的总任务，确定了在综合平衡中稳步前进的经济建设方针。一年多以后，在1957年9月20日至10月9日召开的八届三中全会的全体会议上，毛泽东在会上作了《做革命的促进派》的讲话。他明确表示：八大关于国内主要矛盾的提法是不对的，还是七届二中全会的提法正确：无产阶级和资产阶级的矛盾，社会主义道路和资本主义道路的矛盾，毫无疑问，这是当前我国社会的主要矛盾。在经济建设方针上，他指出，去年一年扫掉了三个东西，一个是多快好省，一个是农业发展纲要，一个是促进委员会。他主张恢复这三个东西。他认为，反冒进打击了群众的积极性，而且给右派的猖狂进攻以影响，因右派是促退派。由于反冒进，影响了1957年经济特别是农业的发展。但是，毛泽东关于农业的分析是不准确的。实际上1957年农业发展情况良好。从粮食产量来看，1956年粮食总产量为3854.9亿斤，1957年粮食总产量为3900.9亿斤，1957年的粮食产量不仅高于1956年，而且高于1959～1965年历年产量（1958年为昙花一现的4000亿斤）。就农业总产值来看，按1957年不变价格计算，1956年农业总产值为508.4亿元，1957年为536.7亿元，1957年比1956年增长5.57%；1958年农业总产值为550.0亿元，1958年比1957年增长2.48%。1957年农业总产值的增长幅度比“大跃进”的1958年要高一倍以上。

　　对于毛泽东反对“八大”决议，违背农业生产实际发展情况、违反客观规律的分析和结论，在反右派运动的声浪中，八届三中全会上没有不同意见。此前，在6月26日召开的第一届全国人民代表大会第四次会议上，周恩来已经放弃了反冒进的主张。“大跃进”成为中国政治经济生活的主流。1959年庐山会议错误地批判彭德怀，并在全国开展“反右倾”后，“大跃进”的错误进一步发展。直到3年以后，在经历了“大跃进”的严重挫折以后，周恩来在八大所做的政治报告和八大通过的关于第二个五年计划的建议才重新得到了毛泽东的赞许。1960年6月18日，毛泽东在他写的《十年总结》中谈到高指标的教训时，深有感触地说：“一九五六年周恩来同志的第二个五年计划，大部分指标，如钢等，替我们留了三年余地，多么好啊！[10]但是，“大跃进”已使中国经济的整体情况连年倒退，人民不仅白白付出大量辛劳，而且陷入了极端贫困。特别是由于不能全面总结教训，1962年重提“以阶级斗争为纲”，1966年开展“文化大革命”，致使经济建设一再受挫。

　　（四）需求和可能割裂、投入与产出分家

　　在计划管理体制下，国家计委大量的具体管理工作体现于通过按计划分配国家投资来配置资源。在制定投资计划时，要反复填报表格，层层召开长时间的计划会议，并对追加或压缩投资进行反复磋商。在这一过程中，典型的现象为：部门和地方提出的投资需求不断追加，而计委、财政部不得不考虑资金的可能，反复压缩投资需求。因此，在不受制约地盲目追求高速度、提出高指标的情况下，计委经常处于被动与保守的位置上，被迫不断地紧跟形势，不断地做检查。[11]而投资数额确定以后，投资的实施与效果由部门负责。受宏观形势的影响，效益时起时伏，得不到稳定提升（见表1）。

　　表1　“一五”到“五五”各计划时期投资效果系数情况*

　　国民生产总值增 固定资产投 投资效

　　加额（亿元）资（亿元） 果系数

　　“一五”时期 389 611.58 1.3

　　“二五”时期

　　81 1307.00 0.08

　　1963～1965年 567 499.45 0.63

　　“三五”时期 537 1209.09 0.62

　　“四五”时期 721 2276.37 0.41

　　“五五”时期 1496 3186.22 0.55

　　资料来源：国家计委投资研究所、国家统计局投资统计司编：《1989中国投资报告》，中国计划出版社1989年版，第26页。

　　*本表以国内生产总值的增加值与相应的全社会固定资产投资的比值得出的投资效果系数来进行概略判断，考虑到投资引起的国内生产总值的增加有一定的时间间隔（即时滞），在计算时，每一个计划时期的时滞为2.5年，年度时滞为1年。

　　通过表1中数字概略判断（注：所谓概略判断，是因为国内生产总值的增加并不完全是固定资产投资的结果，提高劳动生产率、加快资金周转、优化产品结构都能增加生产，特别是我国农业比重很大，农业的增产并非主要靠固定资产投资。）我国投资效益的总体状况，固定资产投资综合效益的显著特征可概括为：水平较低，波动很大，极不稳定。

　　（五）五年计划完成情况估价不准确

　　由于指标多变，计划完成评估的标准不明，致使计划的总结往往难以准确。其中最典型的例于是对“二五”计划的评价——从提前两年完成到推迟三年尚未全面完成。

　　1960年1月1日，《人民日报》发表社论《展望六十年代》，宣布中共八届八中全会关于在1959年提前3年完成“二五”计划主要指标的号召，已经胜利实现。而实际上，第二个五年计划（1958～1962年）期间，国民经济年平均增长仅0.65%，其中最高年份32.2%，最低年份为-31%。1962年与1957年相比，工业总产值仅增长20.7%，平均每年增长3.8%；农业总产值则下降了19.9%，平均每年下降4.3%；国民收入下降了14.5%；全民所有制职工平均工资下降了5.4%。到1962年底，“二五”计划实际执行结果与八大提出的《建议》相比，除原煤、原油、发电量达到规定指标外，钢、水泥、粮食、棉花等都未达到，粮食、棉花的产量甚至低于1952年的水平。与“一五”计划时期相比，“二五”时期国家基本建设投资总额增加87.7%，而1962年比1957年，工业总产值仅增长19.9%；国民收入下降14.5%，投入了大量资金，经济建设却只得到微小进展。人民生活水平不仅没有提高，反而下降了。[12]“二五”期末的1962年和三年调整期末的1965年，粮食、食用植物油、牛羊肉、家禽、水产品、卷烟、酒、各种布等消费品的平均每人生活消费量，均低于“一五”期末的1957年。[13]

　　其中农产品产量的统计与实际情况出入惊人。1959年，在农业部副部长刘瑞龙主持下，国家统计局、计委农林局、农业部各专业局对1958年的统计数字重新进行了检查和核实，其结果详见表2。工业总产值和已发表的基本建设、交通运输、商业等方面的主要数字，基本上是可靠的。刘瑞龙等在“大跃进”的形势中，能够核实到这种程度已很不容易。但是主要数字仍略高于实际情况。

　　表2　1958年主要农产品产量的核实情况

　　单位 1958年公报数 1959年8月核实数 1962年核实数

　　粮食总产量 亿斤

　　9600

　　5000

　　4000

　　粮食亩产量斤412375

　　209

　　棉花总产量 万担

　　6638

　　4200 3937.5

　　棉花亩产量斤77 49 47

　　生猪亿头1.81.61.38

　　花生万担

　　8000

　　6700 5714.6

　　烤烟万担

　　1100760

　　773.1

　　黄麻洋麻万担650520

　　534.9

　　农业总产值 亿元880655

　　资辑来源：国家统计局编：《建国三十年全国农业统计资料(1949～1979)》，1980年3月；国家统计局党组：国家统计局关于1958年主要统计数字核实情况的报告，1959年8月13日。

　　对计划实施结果估价的失误，直接影响到下一步的科学决策。

　　三、实施形式趋于单一

　　1952年11月国家计委成立时，面对多种经济成分并存的新民主主义经济体制，国家计委实施了多种形式的计划管理。直至1956年，在中共八大会议上，国家计委主任李富春仍然提出，计划工作要根据“党在过渡时期总路线，结合党的各种政策，由国家机关按照适当分工，分别不同情况”，采取不同的方法和形式进行。根据当时存在多种经济成分的社会经济背景，对国营企业以外的经济成分，在计划上不能不带有相当大的估算性质。因此，李富春提出：“在计划方法上，有的采取直接计划，有的采取间接计划；在计划的范围上，有些生产、建设和事业的主要指标在国家计划中做了具体规定，有些则不做具体规定；在计划工作的分工上，各级计划机关除负责综合平衡外，着重注意直接计划，而在间接计划方面（如农业、手工业和私人工商业），则采取由国务院各办公室、各部和各省（市）、自治区分工管理的办法来进行工作。”[14]为了说明计划经济下计划管理形式多元化的必要性，李富春还特别强调了他在苏联了解的情况：农产品的自由交换和集市贸易在苏联也仍然存在着。

　　这种全面计划和区别对待、统一综合和分工管理相结合的方法，基本上符合我国的实际情况。

　　但是，1958年以后，随着人民公社化运动的发展，农村经济中的指令性计划管理不断加强，管理形式趋于单一，农民的自主决策和农产品的自由交换微乎其微。当经济发展受挫之后，在1961～1964年的调整阶段，市场与自由贸易的作用一度得以发挥，适应市场松动和改进计划工作的要求，国家计委一度重新提出计划管理的多元性，包括：指令性的、指导性的和参考性的。提出对集体所有制和全民所有制企业的计划要有所区别。对全民所有制的企业和事业实行直接计划，对集体所有制的农业和手工业实行间接计划。国家对农村公社只下达农产品的收购计划，并对粮食、棉花、油料等主要农业生产指标提出参考性的安排意见。手工业的供产销计划，中央只管少数同国计民生有关的重要产品，其他产品均归地方管理。对于手工业生产单位生产的小商品和农村人民公社、农民个人生产的土副产品，应当在商业部门的统一领导下，运用价值法则，通过供销合同和集市贸易来促进生产、活跃交流，保证全国生产和消费的需要。（注：中共中央于1961年10月7日批转了国家计委党组的这些规定。）但是国民经济刚刚恢复，上述改进的方式尚未实施，“文化大革命”就开始了。“割资本主义尾巴”的运动使农民少量的家庭经营被取缔，在“农业学大寨”、“以粮为纲”的口号下，生产队在农业经营中，连农作物的品种、种植面积、产量均受计划制约。不仅农民没有自主权，作为基本核算单位的生产队也失去了自主权。尽管1957～1978年中国传统计划经济体制下，一直存在着一部分不可能或不可能完全纳入国家计划的非计划经济因素。有人估计农业总产值中的非计划产值占20%以上；工业总产值中的非计划产值占32%。[15]这些计划外生产和流通，在一定程度上对于“润滑”经济运行起着补充作用。但是这些因素在计划中得不到反映。1966年以后，计划实施形式单一化了：直接计划与间接计划、指导性计划与指令性计划已没有什么区别了。这种情况直到1978年以后才得到明显改变。

　　另一方面，从计划经济的初期起，我国计划工作就具有计划服从实施的特点。1955年夏天，第一个五年计划已经执行了3年，计划实施得比较顺利。7月，经过全国人民代表大会通过，第一个五年计划方正式颁布。这一过程体现了这种特点。此后，计划一再变更的情况，存在于每个五年计划和大多数年度计划之中。这种情况既反映了在政治经济形势骤变的背景下，中长期计划的管理与实效有限，具体数字很难有理想的预见性；也在一定程度上反映了计划工作比较务实的特点。

　　四、微观管死与宏观多变

　　在计划经济体制下，与宏观多变并行的，是企业被管得很死，没有自我更新改造的能力。

　　20世纪50年代，我国经济的所有制成分逐渐形成单一公有制，计划成为资源配置的单一因素。为了集中财力、物力完成重点项目建设，企业的投资权限受到严格的限制。特别是国营企业的自主权微乎其微。

　　1953年10月23日，大规模经济建设刚刚开始，财政部就做出了《关于编制国营企业1954年财务收支计划草案各项问题的规定》。1954年9月25日，国家计委在《关于1955年国营企业财务收支计划中若干费用划分问题的暂行规定》中提出关于零星固定资产购置费用的规定；1955年10月6日，财政部做出关于零星基本建设支出的规定。[16]这些规定将企业的固定资产投资、更新改造、新产品试制的主动权几乎全部控制在主管部门手中，使国有企业不仅没有竞争的压力、追求利润的动力，而且也失去了创新的可能。

　　另一方面，计划工作则要管理投资、经营，对于企业的各项活动都要审批且程序严格，并在一定程度上承担风险。企业透不过气，计划工作也万分忙碌。

　　五、以“条”、“块”为特征的整体与局部分割

　　1956年社会主义改造完成以后，中央领导认为，人民民主专政已经更加巩固，有必要也有可能按照统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜的方针，进一步划分中央和地方的行政管理职权，改进行政体制，以利于地方积极性的充分发挥。国务院在5～8月召开了全国体制会议。会上提出在划分中央和地方的行政管理职权的时候应该贯彻的7条原则，计划在第二个五年计划期间全面实施。[17]但是在计划工作中，这些原则始终未能理想地实现。中央各部门（简称为“条”）与地方（简称为“块”）之间的条块分割的关系成为经济社会发展各类矛盾的一个焦点，反映在诸多方面。首先，工业管理体制被称作“敲锣、卖糖，各有各行”。中央各部门由于自管自，大都不愿搞综合利用和专业化协作；地方一没有钱，二没有设备，想搞也搞不成。以至许多设备不能充分利用，资源白白浪费。为了避免部门间协作的扯皮，减少“交易成本”，许多部在安排项目时，都力图自给自足，自成系统。其次，国家计委的基建投资数字来自中央各部，这些安排如与地方实际情况不符也很难改变。农业资金的使用也由于分兵把口、条条下达，既造成苦乐不均，更难以发挥效益。在物资分配上更难衔接，企业当年申请，部门当年平衡、当年安排生产、当年交货，解决一个配件最快也得4个月，而在市场经济国家，4个小时即可送到。再次，计划管理体制头绪太多也造成了大量重复工作。如重庆市计委在1963～1964年，先后收到上面下达的1965年工业计划58次。其中，国家计划2次，中央11个部（公司）15次，省计委3次，省14个厅（局）38次；有正式计划、增产计划、专案计划、调整计划等。地方与企业不仅难以发挥积极性，而且被大量繁琐的报表占用了时间和精力。

　　六、重基建轻技改

　　为了建立完整的国民经济和工业体系，分配基本建设投资是计划工作的重要内容和资源配置的主要手段。然而技术改造问题也是资源配置中不可忽视的方面。不仅原有企业的技术改造工作不应忽视，而且随着新建企业的大批投产，技术进步和设备更新的要求也越来越迫切。但是，由于投资软约束，甚至无风险，地方与部门追加基建投资对计委压力很大，使计委不得不将有限资金不断向基本建设追加；另一方面，企业缺乏市场竞争的压力和追逐利润的激励，技术进步、更新改造的动力不足。从而加重了“一头重、一头轻”的跛足趋势。导致企业“复制古董”，整体技术水平原地踏步，拉大了我国企业的技术水平与世界先进水平的差距。

　　1964年毛泽东批评了计委的工作。在全国计划会议上，各级计划干部做了一次集中的反省。华东沿海的老城市对技术改造问题的意见尤其突出。他们算了一笔账：改造一个冷轧带钢厂只花了90万元，但从1958～1963年就上缴了利润2700万元，支援了19个省市和70个军工单位生产的需要。改造一个钟表元件厂只花99万元，三年上缴利润183万元。上海有个乐器厂，厂房是竹棚的，只要花12万元改造，每年就可增加利润25万元，可生产一流产品，出口创汇增加一倍。可见改造老厂比新建厂投资省、收效快。但是在国家计划中只有基本建设计划，没有技术改造计划。技术改造缺少投资、设备和物资。在第二个五年计划期间，天津市90%以上的投资用在扩建项目上，用于老企业技术改造的投资只占7%～8%，结果老企业设备失修，技术落后，影响产品质量的提高和品种增加。而基本建设也由于战线长，半截工程很多，1958～1960年投资转为固定资产的只占60%左右，形成综合生产能力的就更少了。特别是在计划体制的企业财务制度中，将技术组织措施、零星固定资产购置、新产品试制等三项费用，都由基本折旧费解决，更不利于地方老企业的改造。因为这些企业设备陈旧，固定资产不值钱，折旧费少，解决设备更新问题虽然迫切，难度却更大。他们希望将生产性开支摊入成本，或从利润提成中解决，这就涉及价格、税收和利润上缴或国家补贴问题。在计划经济体制下，特别是经济规模大起来之后，这种宏观的、复杂的、涉及全局的问题是无法解决的。

　　计划经济体制存在的上述问题由来已久，国家有关领导早在计划经济体制刚刚建立的1956年八大前后就已察觉，在1956、1964年一再集中提出改革计划工作的要求。但是拘泥于社会主义经济是计划经济的传统理论，改革总是不尽如人意。

　　1956年开出的处方是：放权让利，调动积极性。于1958年形成了一条以调动一切积极因素，正确处理人民内部矛盾，实现工农业同时并举、中央工业和地方工业同时并举、大型企业和中小型企业同时并举等等为基本点的“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的总路线。在这条“总路线”的指导下，出现了“大跃进”运动和向地方政府放权让利的行政性分权改革。在工业企业管理方面，作为“大跃进”制度基础的经济管理“体制下放”运动，所起的消极作用远远大于它的积极作用。因为计划经济用行政命令配置资源的本质决定了要求社会的高度集中统一，由行政性分权造成的分权型命令经济体制既不符合计划经济的这种要求，又因为造成地区分割而与建立统一市场的要求南辕北辙，结果是欲速则不达。

　　“行政性分权”的做法在20世纪60年代初期暂停后，60年代中叶国民经济恢复了正常发展。当时正值以电子工业为代表的新技术革命在世界蓬勃发展之际，陈伯达就发展电子化学工业，提出改变计划体制下条块分割、资源不能综合开发利用等问题的建议，毛泽东就此再次（注：1962年8月9日，毛泽东在北戴河会议中心组会上插话，批评分散主义说：反分散主义就要集中领导，分级管理。要反对个人独裁，就要实行民主集中制。这个问题没有解决。我们有事都同大家商量，有的经济部门的同志，上不联系中央，下不联系群众，事先不请示，事后不报告，四时八节，强迫签字。我说再看一年，不行就换班。有人劝我不要等了，现在就可以换。“有的经济部门”指谁，毛泽东没有点明，但很明显，指的是李富春和国家计委（参见房维中、金冲及：《李富春传》，中央文献出版社2001年版，第605～606页）。）严厉批评计委，责令其改革工作，但是在1964年的全国计划会议上，对于如何改革意见很不一致。地方普遍要求扩大自主权，而国防与国家工交部门要求进一步加强集中统一、建托拉斯。在1962年开始了“以阶级斗争为纲”的社会政治背景下，计划工作的问题集中到教条主义与群众路线方面，上纲到“无产阶级与资产阶级”的斗争。从此，计划工作革命被要求以“1942年延安整风的方式。在整个经济部门的干部中，拿毛泽东思想作武器，以反对三个主义为内容，革资产阶级思想，立毛泽东思想。”计委党组在《1965年计划纲要（草案）》中提出“用整风精神和总结经验的方法，肃清主观主义、分散主义、官僚主义，在思想上、组织上、制度上、方法上进一步革命化”（注：该草案于1964年10月30日由中央转发。）。

　　由于改革和“革命”没有从体制上找准方向和目标，上述革命化的要求虽然使各级计划干部提高了严格要求自己的标准，对于党和国家的方针政策执行得更加努力，但是计划管理本身的上述问题并没有解决。随着我国工业化初级阶段的渡过与国民经济体系的建立，计划经济体制的弊病越来越突出。1978年中国开始了向市场经济方向的改革，1992年明确了社会主义市场经济的改革目标，2003年召开的第十届全国人大决定以国家发展和改革委员会取代国家发展计划委员会，标志着我国经济体制和计划管理逐步发生了根本的“转轨”和变化。在这样的时刻，回顾计划经济时期计划管理的上述特点，对于认识转轨过程与成效，都将有所裨益。

　　［收稿日期］2003-07-25

作者介绍：董志凯，1949年生，研究员，中国社会科学院经济研究所，100836。