三中全会前瞻

三中全会前瞻：收入分配改革路线图或会后出炉 国务院《关于深化收入分配制度改革的若干意见》自年初发布以来，尚未有具体的配套政策。有媒体援引权威人士的话称，把初次分配放在重要位置、提高中低收入者收入，将作为收入分配改革突破点，有望在十八届三中全会后出台相关措施。

专家眼中的“改革基本思路”：提低、扩中、控高

今年2月，国务院批转《关于深化收入分配制度改革若干意见》，指出收入分配领域亟待解决的突出问题主要是：城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，收入分配秩序不规范，隐性收入、非法收入问题比较突出，部分群众生活比较困难，宏观收入分配格局有待优化。

业内人士普遍认为，中国收入分配改革的基本思路应该是“提低、扩中、控高”，即通过改革调整现有收入分配格局，将“沙漏形”的社会两极向中间挤压，扩大作为消费主力军的中等收入群体占比，最终形成“橄榄形”的收入分配格局。

中国劳动学会副会长苏海南表示，目前“提低”可能推进更快一些，这方面共识更多，阻力较小。他期待“提低”出现新进展，在合理调整收入分配关系，逐步缩小收入和财富的不合理差距方面发挥更大作用。

对“提低”具体方案，专家认为，首先，需进一步健全社会保障体系，尤其是城乡居民各项社会保险(行情 专区)制度的建立健全和各项标准的提高。其次，应继续提高企业退休人员待遇，争取对现行养老金“双轨制”有所突破。另外，应合理适时地提高最低工资标准及社会低保标准，建立并逐步健全劳动密集型行业低收入劳动者工资增长机制和支付保障机制，继续抓好农民增收工作等。

中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立认为，推进这项改革就是要通过对收入分配结构的调整，尽快地增加中低收入者的收入，形成“橄榄形”的收入分配结构，使全国人民共享发展成果。

财税改革可成改善收入分配格局重要工具

过去十几年，我国收入分配格局发生了重要变化，收入分配不公问题严重，税收作为调节收入分配的重要工具，其作用越来越引起社会各界广泛关注。十八大报告指出，要形成有利于结构优化，社会公平的税收制度。

值得注意的是，10月以来，如何利用遗产税、房产税等税收工具来改善收入分配格局，引发了广泛的讨论。在中共新一届领导集体履新近一年之际，人们期待本次会议能对推进收入分配制度改革作出进一步部署。

谈到遗产税征收，财政部财政科学研究所副所长白景明态度明确：“我个人认为，征收遗产税关键是需要具备很多配套条件，而中国从各方面角度来讲不具备条件。”

白景明对中国网财经表示：“首先是财产的确认，我这人在广东有多少财产，在江西有多少财产，这没法搞清楚啊，。这个人有多少属于自己的现金，现在都不好确认，在中国还不具备条件。”

他还提到，公众现在缺乏财产管理的意识。他以“啃老族”为例：“家长给孩子钱不会一笔笔的记录。如果搞遗产课税，这个就是赠予，怎么算呢？它都没记录。”

对于财产管理，白景明认为，这是一个逐渐完善的过程，一个国家纳税的各种条件需要逐步具备。国外财产边界特别明确，亲兄弟明算账，这在中国还不具备这个思想意识。

对于房产税以及遗产税引起的各种争议，财政部财政科学研究所所长贾康则认为，中国的税制改革和其他的改革应允许先行先试，不能先强调法治国家要拿出法律，没法不能定，那样的话很多改革无从动手。

他建议在肯定上海、重庆两地试点改革的前提下，进一步柔性切入，形成某些基本共识之后逐渐地往前推进，可以从暂行条例开始，逐步推导未来，有条件的时候，制订一个中国的房产税和房地产(行情 专区)税法。

贾康透露，中央和各有关方面通过文件和表态基本锁定房产税改革方向，在可预见的将来，中国推行房产税改革只能走调节高端的思路，不能简单照办美国的普遍征收。

北京师范大学中国收入分配研究院院长李实认为，中国现在缺少有效的税收手段调节高收入，国外通常采取税收手段调节高收入，而我国的税收手段仍需进一步完善。

他认为，个人所得税没有有效地调节城镇内部的收入差距，虽然高收入人群缴纳的个人所得税要高于低收入人群，但是个人所得税占其收入的比例并不是很高。

苏海南强调，财税体制是整个收入分配大系统一个非常重要的方面，对于收入分配问题的解决意义至关重大，而房产税应该开始起征，遗产税应抓紧研究，针对中国人“财不露白”的特点，择机出台相关措施。此外，应对高收入者加强个人所得税的征收。

在中国税务报社总编辑刘佐看来，个人所得税改革是当务之急。他建议，最重要的是尽快转换征税模式，即把分项征收改为综合(行情 专区)征收为主、分项征收为辅的模式。

刘佐指出，如果我们实行综合征收为主，关于扣除的很多问题就迎刃而解了。可以单身扣除，可以按照夫妇联合申报，可以按照家庭申报，按照赡养人口、生活必须的费用等等，对保障民生有非常大的作用。在我们现在按人头征收、按次数征收的情况下，这些扣除很难，只能靠一步一步提高扣除额实现。

此外，他还建议个税税率适当降低，从目前的工薪所得最高税率45%、劳务报酬最高税率40%适当下调。

收入分配改革：蛋糕要做大更要分好

1978年，十一届三中全会拉开改革开放的序幕。弹指35年，被赋予重要改革期待的十八届三中全会即将接棒。十八大后，履新总书记的习近平将离京调研的首站选在改革先锋省份广东，并在那里对改革提出希望，“敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱”。惟有了解改革从哪里起步，方可明白改革要向何处去。为此，我们撷取了财税、金融、国企、城镇化等改革史的重大片段，以期重新凝结改革的共识、重新凝聚改革的勇气。

打破“大锅饭”

一部分人先富起来

“春天出工懒洋洋，夏天出工寻风凉，秋天爱听秋虫唱，冬天出工晒太阳。”形容的是70年代农村生产队的工作情况。从1978年十一届三中全会提出“克服平均主义”起，制约生产力和国民经济发展的“大锅饭”被彻底打破，公民逐渐获得经济权利、经济自由，并从此改变了中国的收入分配格局。

在改革开放前，我国实行的是传统的计划经济体制。在农村，土地集体经营，以生产队为单位劳作，出工不出力的现象十分严重；在城市，职工们都挤在一起，往国企这碗“高汤”里趟，政府就成了那掌勺的厨师。这种制度严重压抑了人们的积极性和创造性，也使得经济增长失去了动力。

1978年9月20日邓小平在天津视察时引用毛泽东的话，第一次明确提出了“先让一部分人富裕起来”的思想。他说：“不能搞平均主义。毛主席讲过先让一部分人富裕起来。好的管理人员也应该待遇高一点，不合格的要刷下来，鼓励大家想办法。”

真正改变历史的是安徽省凤阳县小岗村的18位农民，1978年11月24日晚上，在小岗村西头严立华家低矮残破茅屋的一次秘密会议中，一份“包干到户”的地下协议就此诞生。

22天后召开的十一届三中全会上，中央决定实行改革开放的新决策，启动了农村改革的新进程。

不久之后，小岗村农民的冒死创新得到决策层的认可和推广。以农村为突破口，推行家庭联产承包责任制，即“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”，开始从根本上打破平均主义分配方式。选择农村打头阵，是因为农村的问题比城市更严重，大部分农民尚在饥饿线上挣扎，也因此改革的阻力较小。果然，农村改革的成功，震惊了全世界，直到今天还为世人所称道。

在乡村土地大承包搞得如火如荼的时候，表面上依然平静如旧的城镇里，开始有了一些变化，除去那些依附在国家和集体身上的人，出现了待业青年。

1979年，几百万当年“上山下乡”的知青大军如潮水般返回他们当年出发的城市，国家一时无法全部安排工作，最明智的做法莫过于“开闸放水”，也就是发展个体和私营经济，让他们自谋出路，解决就业。于是，1979年2月，中共中央、国务院迅速批转了第一

个有关发展个体经济的报告，允许各地根据市场需要批准一些有正式户口的闲散劳动力从事修理、服务和手工业等个体劳动。

1980年，20岁的章华妹领回了一张用毛笔书写的个体户营业执照，编号是10101号。这个卖纽扣的温州姑娘因此被载入改革史。同一年，合众国际社的记者龙布乐来到北京，走进只有3张桌子的“悦宾饭馆”，这里给他留下了深刻的印象：“在中国的心脏，美味的食品(行情 专区)和私人工商业正在狭窄的胡同里恢复元气。”

城市职工“工资按年头涨，福利按人头发”的日子也没有持续多久。在农村进行按劳分配改革五年后，决策者终于下定决心，将改革的触角伸向了情况更为复杂的城市。1984年，以十二届四中全会为标志，改革中心从农村转入城市，办法还是承包制，工人开始有了奖金。改革还伴随价格放开，市场扩大和繁荣，新产品大量涌现，洗衣机、电冰箱、电视机这些曾经只在梦想中的物件，进入寻常百姓家。

全要素分配

企业家腰杆直了

90年代的广东流行着这样一个笑话，说在广东丢一个砖头，砸中的十个人中，有九个是老板，还有一个人正准备注册公司，可见经商风之热。这些人也成为“先富论”的最大受益者。但分配方式发生显著变化之后，形成了明显不同层次的社会群体或阶层。这样，东部和西部地区的发展差距、城市和农村之间的收入差距进一步拉大。

经过70年代末和80年代初的一系列改革， “万元户”、“大款”、“下海”等名词开始出现并大受推崇，国民的财富概念逐渐增强，从此掀起了全国性的“致富热”。

我们传统的、移植于原苏联的社会主义模式，是全社会只通行单一的按劳分配制度。但私营企业、股份制企业的崛起却让单一的按劳分配模式无法再适应中国经济的发展。于是，1987年党的十三大报告第一次提出：“社会主义初级阶段的分配方式不可能是单一的。我们必须坚持的原则是，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充。”那么，何为“其他分配方式”？报告接着讲道：“除了按劳分配这种主要方式和个体劳动所得以外，企业发行债券筹集资金，就会出现凭债权取得利息；随着股份经济的产生，就会出现股份分红；企业经营者的收入中，包含部分风险补偿；私营企业雇用一定数量劳动力，会给企业主带来部分非劳动收入。以上这些收入，只要是合法的，就应当允许。”这里，实际上把资金利息、股份分红、雇工收入、风险收入等看做是作为补充的“其他分配方式”， 后来也一般统称其为非劳动收入。

但“其他分配方式”的发展也不是一帆风顺的，就在十三大召开的第二年，因价格双轨制、“倒爷”，计划经济下的流通体系彻底崩溃，此后的价格闯关失败，物价失控，经济陷入了一场突如其来的大失控。为了抑制经济过热，中央对经济实行整顿治理，紧缩银根，减少基建，其后三年经济发展都在4%-6%的低点徘徊。在民间，有人说“中央要取消个体户了”，“改革开放该收一收了，该抓一抓阶级斗争了”，惶惑不安的情绪笼罩在人们心头，整个社会的气氛沉闷压抑。

在这一背景下，1992年1月19日，邓小平抵达深圳，四天后又前往珠海，在珠海江海电子股份有限公司考察时，他表示，“不是有人议论姓社姓资的问题吗？你们就是姓社，你们这里是很好的社会主义。”多年之后，《人民日报》资深记者凌志军在其《交锋》一书中描述当年的情景：“黄钟大吕的声音一下子压过了‘左’的瓦釜之鸣。”

在得到中央的明确信号之后，收入分配改革又一次获得了加速度。1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。1993年党的十四届三中全会在其通过的《决定》中指出：“国家依法保护法人和居民的一切合法收入和财产，鼓励城乡居民储蓄和投资，允许属于个人的资本等生产要素参与收益分配。”这是党的文件中第一次明确提出允许生产要素参与分配。

随着各种新的生产要素参与到分配中，特别是深圳、珠海、汕头、厦门经济特区基本实行社会主义市场经济后，分配方式随之发生深刻变化。许多没有预料到的新情况、新问题不断出现，有一些人利用我国经济体制的双轨制、市场经济体制不健全、经济立法跟不上、税收政策执行不力等体制上的漏洞，非法牟取私利、积聚财富。少数人的暴富与其付出的劳动、投入的资金、承担的风险完全不成比例，从许多方面直接或间接地影响着社会的公正分配。

缩小差距

共同富裕还有多远

一个社会当财富集中在少数人手里，那么注定它是不公平的，这个社会也是不稳定的。经过30多年的改革，中国已经成为世界上第二大奢侈品消费国、也是全球豪华汽车(行情 专区)购买力最强的国家之一，“先富”第一目标已经较为顺利完成。先富带来的贫富差距问题日益突出，如何“以先富带后富，实现共同富裕”成为当务之急。

1993年9月，邓小平在与其弟邓垦的谈话中指出，“分配的问题大得很，我们讲要防止两极分化，实际上，两极分化自然出现。”这是邓小平基于新认识，对改革开放以来中国发展之路存在问题的深刻反思。他曾设想到了20世纪末达到小康水平的时候，就应该把共同富裕的问题提上日程。但后来的发展并非像原来设想的那样，人与人之间、地区与地区之间的差距不是缩小了，而是扩大了。

根据相关研究统计，我国居民基尼系数在1978年为0.25，此后的30多年中一直保持上升势头，至2010年达到0.61，远高于0.4的收入分配贫富差距警戒线，也高于0.44的全球平均水平。与此同时，收入差距对消费需求的制约明显加大，1990-2001年，我国城乡居民储蓄年均增长23.7%，而同期居民消费支出年均仅增长12.9%，财政部相关人士也曾表示，科学设计国民收入分配和再分配格局，实现居民收入水平与消费能力在总量和结构上的相对一致，确保居民消费能力的可持续增长，是今后相当一段时期的重任。

2002年，党的十六大提出，我国的分配制度改革要以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平。这指明了今后我国要努力形成收入分配新格局，即中等收入者居人口的多数，并占有大部分收入和财富的格局。

在民众的殷切期待下，收入分配体制改革总体方案的起草工作于2004年启动，由国家发改委具体负责，财政部、人社部、国资委等多个部委参与制定。2005年8月第一轮个税改革落定，个税起征点从800元调至1600元，当年年底全国28个省(区、市)全部免征农业税，全面取消了牧业税。2006年，中央经过反复研究，决定改革公务员工资制度，规范公务员收入分配秩序；同时，改革和完善事业单位工作人员收入分配制度，继续适当提高相关人员的待遇水平。

但各界期待的收入分配改革方案却从2004年起一直怀胎而无法分娩，在2010年初和2011年12月，国家发改委两次将方案上报国务院，但均因“需要继续修改”而未获通过。这种尴尬的局面一直持续到今年年初，国务院发布《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，提出从多渠道增加居民财产性收入、加快发展多层次资本市场、加强个人所得税调节、改革完善房地产税、促进中低收入职工工资合理增长、加强国有企业高管薪酬管理、健全促进农民收入较快增长的长效机制等方面落实和推动收入分配改革。

但收入分配必然涉及利益关系的重新调整，改革法案在出台和实施过程中均遭遇了既得利益群体的大力抵制。路漫漫其修远兮，收入分配改革仍在步履蹒跚地前进。

问路未来十年

提低、控高、扩中

“提低、控高、扩中”被看做是当前收入分配改革的主线，“提低”是值得公众期待的突破口之一，提高低收入群体的收入阻力相对较小，落实的可行性更大。而“控高”则被看做是改革的重点和难点。

收入分配不公的问题源于市场化建设不到位、市场化改革不到位，在收入分配改革过程中，如何与各项政治、经济、社会改革措施相配套也成为关键性问题。

■ 如何有效“提低控高”？

对“提低”具体方案，专家认为，首先是城乡居民各项社会保险制度的建立健全和各项标准的提高。其次，应继续提高企业退休人员待遇，争取对现行养老金“双轨制”有所突破。另外，应合理适时地提高最低工资标准及社会低保标准，建立并逐步健全劳动密集型行业低收入劳动者工资增长机制和支付保障机制，继续抓好农民增收工作等。

目前初次分配领域的分配起点、分配过程不公平问题很多，导致分配结果很不合理，这使得二次分配调节初次分配结果的压力很大。由于我国现在还没有建立起全面的居民收入信息系统，政府对初次分配结果的真实情况难以搞清楚，在此基础上，二次分配只能调节初次分配的部分结果，更调节不了初次分配的起点、过程的不公平。当务之急是在初次分配中进一步健全分配规则，抓好落实，以保证初次分配的起点公平，分配过程逐步规范，从而使分配结果相对趋向合理。二次分配则通过健全制度加大对初次分配结果不合理部分的调节力度。

对于“控高”，专家建议应统筹协调机关、事业单位和企业的工资关系，落实公务

员法实行工资水平调查制度的规定，以企业为基准，建立机关、事业和企业主要岗位工资水平参照系和相应的工资调整机制。稳步提高居民收入和劳动报酬比重，扭转扩大的收入差距。

■ 如何与其他改革配套进行？

当前业界的共识是，收入分配改革不单是平衡收入问题，更需要与行政体制改革、社会体制改革、财税改革等共同进行。随着“提低”与“控高”的进一步推进愈加艰难，急需深层次系统改革的配合。

未来我们需要通过深化政治、经济、社会体制改革，坚决打击、取缔非法收入，打击贪污腐化等违法乱纪行为，推进垄断行业改革，理顺资源价格和利益分配体系，维护公平的市场秩序，保证收入分配的机会公平和过程公平。加快和深化行政管理体制改革，科学设置机构，规范政府职能，改善政府治理，认真履行职责，改变权责不对等、缺乏透明度和有效监督的状况。完善所得税制度和财政转移支付制度，缩小收入分配结果的差距。

我国居民收入分配差距主要表现为城乡收入分配差距，地区发展差距主要表现为不同地区农村之间的发展差距。而且，越是落后的地区，城乡居民收入差距越大。改革城乡分割的户籍和社会管理体制，通过城镇化发展缩小城乡差距、地区差距，是解决收入分配问题的战略举措。

公平合理的社会保险制度在缩小收入差距方面作用显著。包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险在内的社会保险制度，是基于社会风险的大数法则设计的人群之间的风险共担机制和收入延期支付制度。未来，我们应该进一步完善制度设计。特别是公共服务的提供和基本保障制度的设计，应重点考虑中低收入人口和贫困人口的社会保障需求。国务院发展研究中心日前首次公开其为十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告全文。业内人士表示，报告提出，设立“国民基础社会保障包”。这正是着眼于城乡居民各项社会保险制度的建立完善。

当前很多收入分配不公的问题源于市场化建设不到位、市场化改革不到位，所以要加强制度建设。要在初次分配中建立更加健全的生产要素市场，比如土地市场、资本市场、劳动力市场，要消除市场内部的分割问题及市场内部的制度性障碍，市场才能真正发挥调节收入的作用。(北京商报)