英国城市更新_李建华

英国培训交流论文

The Communicat ion Paper aft er t he Tr aining in Br it ain

英国城市更新

李建华

张杏林

【摘要】文章在对英国城乡规划体系特点简要分析的基础上，介绍了英国城市更新的缘起、历程，分析了城市更新的资金来源及实施主体的变化，剖析了英国卡迪夫（C ar di f f ）的经验，并总结了英国城市更新对苏南城乡规划的启示和思考。

【关键词】英国城乡规划体系；城市更新；城市复兴

为学习借鉴发达国家的先进经验，提高江苏省城乡规划工作水平，江苏省住房和城乡建设厅与英国卡迪夫大学举办了为期二十天的城市规划高级专业人员培训班。培训围绕英国生态镇规划和英国的城市更新两个主题，通过课堂讲授、与英国政府部门和规划设计机构的研讨交流、实地考察的方式，在没有围墙的大学里充分感受东方工业文明和西方后工业文明的碰撞，思考城市的过去、现在和未来。在实地考察中切身感受着小镇的精致优雅和乡村牧歌般的优美，体会大都市的衰退与复兴、效率与品质的抉择，领会文化塑造城市性格、细节决定城市品质的内涵，受益匪浅。英国此行的思考与收获总结如下。

不大的岛国，英国人对于乡村有一种根深蒂固的喜爱，保护乡村、绿色空间、农业空间和控制城市增长是民众的共识，也是英国规划最优先考虑的问题。英国人认可“我们不是从祖先手中继承了这个世界，而是从孩子们那里借来了这个世界”。所以，英国规划的另一个主旨就是实现可持续发展。

英国是联合王国，由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰组成，地方自治权较大，各地的行政体制有所区别，具体行政实权在地方城市或选区政府。大伦敦由大伦敦自治市行使行政权力；曼彻斯特、伯明翰等大都市地区由大都市区政府行使行政权力；英格兰大多数没有大都市的郡设有两层政府机构，郡政府和城市（区）政府；威尔士和部分英格兰地区是单一地方政府，以选区为单位行使行政权力；苏格兰和北爱尔兰属于更为独立的议会地区。

英国的规划体系由国家规划政策指引（Planning Policy Statement ，以下简写为“PPS ”）、区域空间战略（Regional Spatial

Strategy ）和地方发展框架（Local

Development Framework ）组成。中央政府

的社区和地方事务部（Department for

Communities and Local Government ）负

1英国城乡规划体系的特点

国内的城市规划原理认为规划的作用在

责制定国家规划政策指引。保守党政府于

2011年6月最新发布的PPS 草案整合了过

去25条内容，强调规划的经济、社会和环境作用，为经济繁荣、为服务人民、为改善环境而规划。为经济繁荣而规划包括经济发展、交通运输、通讯、采矿4方面；为服务人民而规划包括住房、设计、可持续社区、绿带4方面；为环境而规划包括气候变化、洪水和海岸线变化、自然环境、历史环境3方面。区域政府和机构负责编制区域空间战略，明确区域或次区域的发展政策，明确重点开发建设的地区、绿带、重大基础设施布局和本区域的发展目标和指标，是导控区域发展的法定规划。地方政府负责编制地方发

于配置资源，特别是城市空间资源，是一种主动作为。而在英国，规划是在行使“警察权力”，基于公众利益规范土地开发和使用。英国的土地是私有的，但是所有权与开发权分离，开发权属于政府，任何开发建设都需要规划申请获得政府批准。在这个过程中，政府行使“警察权力”，包括居住与就业的匹配，服务设施的配套合适与否，娱乐休闲设施布局，道路交通能源基础设施布局，自然资源的保护，乡村、环境和历史文化遗产的保护等公共利益的保障。英国是个国土面积

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审批不服，可以上诉，由隶属于中央政府社区和地方事务部的规划督察署的规划督察员进行仲裁（图2）。由于规划申请许可的自由裁量权较大，上诉也是对这种自由裁量的一种制约。而且在每一个社会变革的阶段都会对PPS 和其他规划政策进行评估和修订，应对发展的变化。鉴于案例入法的国情，英国对于一些可能对全国规划政策产生重大影响或引起全国或区域争议的项目以及一些跨区域的项目，由中央政府直接介入审批，有利于简化程序。

图1

地方发展框架

2英国城市更新的历程

英国的城市更新源于住房短缺。年代

久远的住宅在英国有很多，其居住条件亟待改善；而后来的家庭小型化，也使住房需求增大，这些都促成了一系列的社区更新行动。英国的城市更新大体可以分为三个主要的阶段：20世纪70年代以前以住区更新为主；20世纪70年代以后，英国经济转型、制造业衰退、郊区化导致城市中心区的衰败，由于经济衰退、国家财政危机，

图2

英国规划体系

中央政府不得不缩减公共支出，放权和引入私有资本，这些促成了房地产导向的城市中心区的更新；20世纪90年代，房地产泡沫，英国开始重新审视大型项目带动的城市更新，提出了全方位的，基于多方合作伙伴制的城市复兴行动。

（1）旧房拆除：20世纪50年代之前，政府致力于推动拆除贫民窟行动和旧房拆除行动，由此自下而上出现了“绅士化”倾向。在区位条件好的日渐衰败的市区，中产阶级逐步取代无力进行住宅维修的低收入家庭。这种中产阶级化虽然改善了住区的物质条件，提升了街区品质，但低收入家庭却承担了由此产生的社会成本。

（2）一般改善区（GIAs ）：20世纪50年代以后，大规模的旧房拆除逐渐为社区改善的更新所取代。1969年《住房法》引入了“一般改善区”的概念。该区域住房质量良好，不会被列为城市再规划和再开发对象。政府拨款对该区域的居住条件进行改善，包括环境的整治、停车空间的供给、管道设施的修缮以及单栋住宅整修等。这一时期的更新还主要集中在物质环境层面，对于社区社会问题的考虑较少，以至于采用强制手段

迫

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展框架，它就像一个文件包（图1），里面有很多文件夹，必须要做的是核心发展战略、重点地区的发展政策、规划图件、公众参与说明、年度评估报告；可选择做的是地区行动规划、规划附属文件，此外还有项目规划（地方发展纲要）。当发展形势发生变化时，可以只修订其中的某一个或某几个文件夹而不需要对整个地方发展框架进行修订，使法定规划具备了应对发展不确定性的灵活修编机制。英国的规划是公共政策，文本是围绕城市发展目标的规划政策阐述，图纸是规划政策在空间上的落实。规划的内容涵盖了经济、社会、环境等方方面面，成为综合性的空间发展政策。

英国非成文宪法及中央集权式的议会制度奠定了英国的政治基础，体现在规划体系上是诉讼形式优先和案例入法。开发商进行开发建设时，需要向地方政府申请规划许可，地方政府根据各法定规划、PPS 、中央到地方的各种政策、各项法律法规甚至欧盟的一系列规定进行审核和审批，批准了就可以基于伙伴合作关系进行协商开发。如果对地方

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使业主或住户改善住房设施状况。

（3）住房行动区（HAAs ）：1974年《住房法》提出了“住房行动区”的概念，根据地区综合战略实施“逐步更新”政策，将政策实施的重点集中在有特定住房压力的地区，补贴对象的选取首先考虑社会因素。把领养养老金家庭、多子女家庭、单亲家庭、家庭顶梁柱为失业者或低收入者的家庭等有特殊住房困难的家庭集中的地区列为住房行动区，政府被赋予了很多附加的权利，如强制购买、更新和改善环境、资金援助等。大约在5年的时间内明显提升了居住条件、改善了社会福利。

（4）住房更新区（RAs ）：1989年《地方政府与住房法》提出了“住房更新区”的概念，规模比以前的一般改善区和住房行动区要大，1997年的平均规模为1526户，是前两类地区的两倍。更新区的选择引入公众参与，通过“邻里更新评估”产生，评估住房条件和住区资源，还包括甄选备选项目，提出更新计划和进行成本收益分析等。住房更新区必须有75%以上的私有住宅，75%的住房不适宜居住或有资格接受政府拨款，

（6）城市开发行动：1988年内阁办公室出版了《城市开发行动》手册，提出对内城进行大型项目带动的城市再开发。城市更新的重点从解决住房问题的社区更新，转向改造城市中心区，重塑城市中心区的经济活力，在政府资金的支持下，吸引市场的大量资金实现城市经济的复苏。城市开发行动主要还是一种地产开发为导向的城市更新，许多项目的产生不是市场需求，而是迫于改善地区形象的政治因素推动，于是出现了许多千禧工程，占用了大量的公共资源，而建成后的运营效果却非常不理想。

（7）城市复兴：2000年工党政府发布的城市白皮书《我们的城镇：未来———实现城市复兴》，提出了进行彻底物质空间变革的必要性和城市复兴的主要任务：到2021年充分利用棕地建造所需的新住宅；鼓励人们留在或回到城市地区；解决生活质量差和某些城市地区缺乏发展机会的问题；在所有城市区域刺激经济发展；使可持续的城市生活切实可行、人们负担得起并具有吸引力。为此主要的实施措施包括：加强区域规划，提供一个包含规划、经济发展、住房与交通政策在内的综合性空间发展战略；定期开展城市容量研究，评估产业用地，避免土地过量供给和防止过低密度的城市开发；通过优秀的城市设计创造良好的可持续的城市环境；提供高品质的服务设施，满足居民和企业需求；鼓励对空置建筑的使用，对闲置土地征税、强制收购、减少废弃地；创造并分享经济繁荣，帮助居民最大限度发挥个人潜能。通过城市复兴不仅改善了城市环境，更重要的是促进了社会的和谐和文化的包容。2005年城市工作组的《迈向全面的城市复兴》对英国城市复兴实施进展给予高度评价：经济的持续与稳定增长取得部分成功，

“50年来第一

次出现利于城市文化的重大转变”，全国上下都在致力于城市复兴。城市复兴成为推动英国经济、社会和文化繁荣大发展的重要行动。

30%的家庭在领救济。地方政府被授权开展

社区物质空间和经济、社会意义上的全方位的更新，包括旧房拆除，建立地方当局、住宅协会、房主、居民在立法提案方面的合作伙伴关系，建立与收入相关的强制性拨款制度，给住宅整修提供拨款，按照“建筑群体修缮计划”修复住区环境，改善运动休闲设施和群众艺术设施等，还包括提升当地居民的受教育水平和技能、提升就业前景，为弱势群体解决社会排斥问题，减少犯罪和吸毒、增进社区安全，支持和促进当地经济和商业贸易的增长。这一计划最大的问题是僧多粥少，更新地区庞大的问题与有限资金的矛盾，地方政府积极性不高，获取私人投资的难度也比较大。

（5）城市更新单元（URU ），这是针对公有住房提出的更新行动。20世纪80年代被提出，包括住区物质环境的更新和社会、经济上的复兴。具体的举措是混合产权、政府减负，将住宅的产权或经营权转让给住房合作开发公司或包括承租人在内的管理信托公司，把正在出租的住宅卖给私人信托公司或开发商，把空置的住宅卖给开发商；由公司或开发商进行整修，享受租售收益。

3英国城市更新的资金来源与实施主体

20世纪80年代以前，英国的住区改善、

住房行动区和住房更新区改造的资金主要以政府财政拨款补贴为主。80年代以后，英国保守党政府认为需要更加强调私人公司在城

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市建设中的贡献。1982年，配合城市开发行动，设立了“城市开发基金”

（UDG ），将私

营部门投资转移到城建领域，促进城市更新和经济重建，基金中地方当局投资仅占

市更新稳步地方化的体现，主要扮演三个角色：为本地服务提供更行之有效的管理；致力于当地经济发展的开发机构；为地方政府提供政治上的支撑。城市重建公司作为地方性的开发公司，拓展了地方的制度潜能，以便提供更有效的服务。

25%。该基金其后被城市重建基金、城市基

金、英国合作团体区域基金所取代。此外，还有很多针对专门领域的更新和重大项目的重建成立的专门基金，如煤田地区基金、废弃地基金、曼彻斯特城市中心重建基金等，这些基金被直接支付给私营开发商以支持商业地产和住房的开发。

在英国，城市更新的实施主体并不是地方政府。不同的城市更新项目会成立不同的城市开发公司，由来自商业领域的董事会控制，只对中央政府负责，在土地征用及公共土地授权方面享有特权，除威尔士外，还有审批其开发范围的规划申请、执法等地方政府的开发控制职能，而不受地方政府控制。这与中国的开发区管委会很相似。需要说明的是每个开发公司都有运作年限，年限到了后会将权力移交给地方当局。自1981年第一代开发公司成立至2004年，已经有五代城市开发公司了。实践下来，开发公司与地方政府的关系、职能分工、利益分配一直是比较敏感的问题。2003年以后，为推动可持续社区规划在经济保持较好增长的英格兰东南部的实施，成立的第五代开发公司出现了权力向地方当局回归的态势。地方政府代表主管机构，开发公司只作为当地的规划机构，负责管理与其直接相关的开发申请。地区的开发规划权仍保留在地方政府或由地方政府与其他利益相关团体共同构成的委员会承担。

推动英国城市更新的另一实施主体是英国合作团体（EP ）。他成立于1993年，是城市重建局和新镇委员会的执行机构，是非政府机构。一般通过与区域发展机构、地方政府合作建立开发合作团体，对房屋进行改造和再开发，对空地、废弃地和棕地进行再利用，为工商业、娱乐游憩活动和住房提供空间，最大限度的将弥补性收入投入到开发成功地区的公共设施建设中。合作团体在以地区为基础的更新中发挥了重要的作用。

推动英国城市更新的第三个实施主体是城市重建公司。这些公司由地方政府、区域发展机构、其他商业和社区利益分享者组成的合作伙伴关系组成。很多英国合作团体也是重建公司的合作伙伴。城市重建公司是城

4英国卡迪夫（Cardiff ）的经验

卡迪夫是威尔士的首府，位于英国西南

沿海平原，北依煤矿区，南临海湾，东离伦敦320km 。19世纪初得益于南威尔士煤矿和钢铁工业的发展，卡迪夫迅速成为国际煤炭贸易中心港（图3），港口北面的城市建设也经历一个辉煌时期。20世纪70年代，煤矿的关闭、经济的衰退导致港口的全面废弃，制造业不景气、高失业、低工资、住房短缺、服务设施不足，城市人口大量外迁。1974年当时的郡政府虽然意识到南部湾区复兴的重要性，但最终卡迪夫的复兴还是始于北面的城市中心区，投资建设城市过境交通线和城市中心环线，改造城市中心商业街区、新建图书馆等公共建筑（图4）、扩建大学、建设新的住宅，吸引新的投资、创造更多的就业岗位，促进了经济从制造业向服务业的转

型

图31900年代的卡迪夫港口

图4卡迪夫中心商业街区

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迪夫的复兴与威尔士的整体发展相结合，制定了“把卡迪夫发展成为世界最佳的海滨城市之一，不逊色于世界上任何类似城市，提高和强化卡迪夫乃至整个威尔士的形象和经济水平”的规划目标。湾区占地11km 2，更新有两个大事件：一是花费2个亿，修建了卡迪夫湾拦海大坝（图5），坝长1.1km ，围出了2km 2的湖面和近13km 的开放岸线。盐碱地改造为淡水湖，不仅解决了防洪问题，还为野生动物提供了更适宜的栖居场所和各种水上活动场所，而大坝本身也是观光游览带状公园；第二个大事件是当时的郡政府还

图5

卡迪夫湾拦海大坝

将政府机关搬到了湾区，这既是功能的植入也是一种信心的传递。

在交通上，除解决好机动交通外还特别重视公共交通、自行车、步行、水上线路的规划和建设。开通了一条横穿湾区东西的交通干道，与高速公路M4相连，为避免交通干扰，经过中心区段采用隧道形式。南北方向有两条主要的干道与城市中心区相连，其中一条50m 宽的林荫大道绵延1km 多，把广场、内湖和大海的景色延伸到了市中心（图6）。在城市设计和环境塑造方面，标志性的公共建筑、绿色交通、车站地区、街道、广场、公园、公共艺术（主体是雕塑）、指示标识是他们关注的重点（图7）。2000年城市开发公司运作到期后，将权力移交给了卡迪夫议会，政府成立了港务局，议会将其授权给港务局管理。城市复兴的思路得以延续，完全当地取材的歌剧院、采用地热技术的蘑菇状玻璃建筑威尔士议会等标志性建筑、五星级酒店、商务办公楼宇等相继建成。在过去的20多年时间里，大量的资金还被投入到

图6卡迪夫湾区与中心区

图72000年代的卡迪夫湾区广场

了社区发展项目中，有效改善了当地居民的生活条件。卡迪夫还践行着“体育兴市”的策略，这座人口不到40万的城市，市内的大型体育设施就有卡迪夫国际体育中心、

发展。20世纪80年代以码头地区改造为带动的卡迪夫湾区城市开发行动成为推动整个卡迪夫城市更新的催化剂。1987年成立了卡迪夫湾城市开发公司，属于英国的第二代城市开发公司，运作年限到2000年。公司从中央政府获得了强制购买土地的权利，可以进行土地的连片开发；从欧盟争取到了欧洲区域发展资金，对码头地区的污染、废弃土地进行改造。

湾区复兴的第一件事便是编制着眼长远的规划，协调湾区与城市中心的发展，把湾区的复兴与卡迪夫的整体复兴相结合，把卡

swalec 板球场和千年体育场等，承办过世界

橄榄球锦标赛、英超联赛、英-澳板球系列赛，还将作为2012伦敦奥运会足球比赛的赛场之一。群众性的基础体育投入力度很大，通过各种培训计划为当地的学校、俱乐部和社区输送了数百名教练，能使30多万人在教练指导下开展体育运动，而体育运动也正在改善居民的生活质量。有数据表明，卡迪夫的湾区城市复兴在过去的20年里，投入

了

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的全面城市复兴给了我们四点启示：一是编制着眼长远的城市更新规划，不仅包括物质空间环境的规划设计还包括社会和经济上的复兴规划，特别关注滨水地区等公共空间的城市设计，注重地产导向与文化导向的结合，把局部地区的复兴与城市的整体发展战略联系起来；二是在实施上改变政府一家主导的局面，引入“合作伙伴组织”机制，政府机构、商业组织、社会团体等尽可能多的利益相关者形成合作伙伴关系，以约定的方式共同参与城市更新政策与进度制定，分享责任、资源、风险和利益；三是多方吸收社会资本参与，以少量的政府资金撬动尽可能多的私

图8

卡迪夫2004年商业调查各类

就业比重

人投资（杠杆比例）；四是适时开展城市更新政策绩效动态评估，解决了多少住房（特别是保障住房的提供）、创造了多少就业机会、提供了多少休闲游憩空间，完善了多少公共服务配套，多大程度上促进了社会的和谐和文化的繁荣等，并适时进行规划政策的调整和完善。

24亿英镑，私人、政府的投资杠杆比例为3.8比1，大约一半以上的投资是在2000年

以后追加的，创造了29000多个永久性工作岗位、6000多套住宅和54公顷的开放空间。

2004年的年度商业调查报告表明，卡迪夫的

公共管理、教育和健康事业的就业占到了总就业量的31.4%，银行、金融和保险业的就业占到了21.2%，零售、酒店、餐饮业的就业占到了21.4%，交通和通信行业的就业占

【参考文献】

[1]巴里. 卡林沃思（B ar r y C ul l i ngw or t h ）文森特. 纳丁（V i ncent N adi n ）著，陈闵齐等译，张京祥校译. 英国城乡规划（第14版）. 东南大学出版社，2011年.

[2]D epar t m ent f or C om m uni t i es and Local G over nm ent. D r af t

N at i onal

Pl anni ng

Pol i cy Fr am ew or k. Jul y 2011.

6.2%，工业只有6.1%（图8）。卡迪夫已经

实现了工业社会向后工业社会、消费社会的成功转型。

5启示与思考

截至2010年，江苏省的城市化水平已

[3]于立. 控制型规划和指导型规划及未来规划体系的发展趋势———以荷兰与英国为例. 国际城市规划，2011/5.

[4]顾朝林. 转型发展与未来城市的思考. 城市规划，2011/11. 【作者简介】

李建华，无锡市规划设计研究院，总规划师

张杏林，苏州市规划局，村镇处处长

经高达60.58%，无锡和苏州的城市化水平已达70%左右，建设用地占总用地（陆域）的比例已经超过35%，增量扩张型的城市发展难以为继，城市发展面临从粗放到集约、从数量到质量的转变。以信息技术、知识经济为动力的第三波转型发展和以全球化为动力的第四波转型发展助推边缘城市、网络城市、文化城市、创意城市、科技城市、生态城市、智慧城市的发展。在此背景下，无锡与苏州一方面开展着方兴未艾的新城建设，另一方面又不得不着手存量挖潜的旧城更新。目前大拆大建的旧城更新面临着缺资金、少土地和政策不支持三大难题。

推动英国经济、社会和文化繁荣大发展

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