政府机关公务车改革模式浅析

　　 摘 要：公务用车制度是国际通行的公务消费制度，但中国现行公车制度是战争年代供给制的产物，导致运转费用居高不下、利用效率低下、超编超标配置、公车私用等问题越来越突出，行政运作成本超越了各级财政的承受能力，公车改革势在必行。本文从单轨制、货币化、市场化等方面探讨了机关公务车改革的对策。 　　 关键词：公车改革；单轨制；货币化；市场化 　　 一、 公务用车改革现状分析 　　 公务用车制度是国际通行的公务消费制度，但中国现行公车制度是战争年代供给制的产物，其主要特点是计划控制指标，行政配置资源，从买车、养车到用车，一切费用都由财政支付，并且建立一支庞大的驾驶人员及车辆管理队伍。 　　 目前，全国机关层面的公车改革主要有“集中公车，有偿使用”、“取消公车，发放车贴”两种车改模式。 　　 1. 集中管理，有偿使用 　　 各级党政机关现有的公车驾驶员剥离出原单位，实行集中统一管理，成立公务用车服务公司(中心)，对公司实行市场化、社会化管理。机关工作人员按照工作需要和职级等实行公务用车费用定额包干，根据时间和里程实行内部计费考核，节约归己，超支自负。这种“公务车辆集中管理、公务用车指标租用”的准货币化车改模式切合当地实际，受到了经济欠发达地区的推崇。较好地实现了节约行政成本、提高公车的使用效率。但它有着明显的缺陷：若它是独立核算、自负盈亏的企业，它必须完全市场化，追求利润的最大化，但无法保证和满足机关单位公务用车的需要；若它是既非企业又非事业的半官半商单位，仍然还是吃大锅饭，盈利了个人拿奖金，亏损了政府掏腰包，则可能成为吞噬财政补贴的新大户。 　　 2. 取消公车，发放补贴 　　 对现有公务用车全部公开或定向出售，取消所有公务用车，实行公务用车补贴货币化发放，按行政级别或工作岗位确定分配标准，超支不补，节余归已。黑龙江齐齐哈尔、山东威海、广东珠海地区、湖北老河口市、江苏南京和苏南地区、浙江义乌市绍兴县等都采取这种彻底的公务用车社会化、市场化和货币化改革模式。这种模式对现有公车利益格局冲击最大，得到社会公众支持率最高，也深受中层及中层以下公务员欢迎。由于货币化车改需要有较强财政实力的支撑，受到了经济发达地区的欢迎。对公车经费来源多元化的经济欠发达地区，实行货币化车改反而会增加财政支出，其不易把握之处是公车处置方式与车贴标准形式。为了减少车改阻力，早期货币化车改地区大多采取了内部公开拍卖的方式，一些领导干部在无人举牌的情况下以极低的价格轻而易举拍得“心爱坐骑”引发社会的争议，降低了车改的公信力，车贴的标准及发放形式问题一直困扰着货币化车改，发高了社会上以为在变相涨工资，搞福利；发低了，又会影响机关公务人员特别是领导干部参与车改的积极性。从近几年全国车改走向来看，车改开始逐步从加强管理到非货币化模式、打票使用再到准货币化模式，更多地选择货币化模式。 　　 二、 政府机关公车改革策略 　　 公车改革是一场重大的利益再调整和再分配，涉及面大，利益博弈比较明显。其制度设计不仅要解决财政开支庞大的现实问题，更要着眼于长远建立一个可实现良性循环的崭新制度。公车改革是公务用车制度的改良或创新，是制度的再造或重塑，必然带来外部收益，但随着中国改革进入从多赢双赢进入有赢有输的阶段，制度变迁的外部收益不可能被所有人所获得，有一部分群体在改革中必然将失去一部分利益。公车改革作为公共资源的优化配置，其涉及的利益调整对机关里非专车使用者最为有利，这一部分群体的车改愿望最为强烈，需求最为旺盛，而昔日乘坐专车或事实上的专车的领导群体必将失去一部分特殊利益。 　　 公车改革的制度设计需要坚持：第一，在实现既定改革目标下，促使改革成本的最小化，即车改后财政支出有明显下降；第二，在必须付出的改革成本范围内，实现成本分担的合理化，即车改后租、购车费用必须在各个层面的公务员合理分担；第三，在有人受益、有人受损的改革措施下，寻求合理的补偿原则，即公车司机转换工作岗位或另谋出路与领导干部因职务消费体制改革带来的工作不便，应该得到合理的经济补偿。根据这一思路，借鉴国外公车管理使用的经验，初步设计了政府机关公车改革的基本框架及应包含的主要内容，即单轨制、货币化、市场化。 　　 1. 单轨制 　　 “双轨制”即部门、人员和车子“双轨运行”，它的好处在于震动小、抵触少，领导愿意改。保留少量或至少一辆特殊用途公车是车改中经常听到的呼声。客观而言，处理公务接待、突发事件，单位手头有辆公车的确比较方便。有人认为对保留的公车通过采取加强监督管理，保留特殊公车的数量应以特殊业务的实际需求为限等措施，可以在一定程度上确保车改公信力。一是统一保留特殊公车的具体范围，保留的公车原则上由同级机关事务管理部门集中管理，实行统一加油、统一保险和统一调度，建立责任制；二是适应电子政务发展的要求，探索建立全市公务用车信息管理系统，保留的公务用车统一安装卫星定位装置、车载移动通讯工具和运行信息记录仪，完善车辆运行记录制度，加强公务用车使用情况的监督；三是对于从事特殊业务又享受补贴的公务人员，可以使用特殊公务用车，但也要合理付费。姑且不论这些举措是否在实际中行得通，但有一点是明确的，政府行政成本不降反升，与车改的基本原则背道而驰。 　　 鉴于“双轨制”有违公平原则，存在无法克服的制度漏洞，况且个人公务交通补贴已经包括或基本包括了公务接待、突发事件等支出，只不过个人之间可能会苦乐不均。政府机关车改应确立“单轨制”理念，即涉改单位取消所有公车，不得以任何理由或借口留一辆处理特殊公务的公车，财政性资金或财政注入资金购买的公车一律列入车改。个别单位临时租、借的车辆限期解除租借关系，任何单位不再保留公车。 　　 2. 货币化 　　 货币化是公车改革的主导方向，它既是涉及到公车改革方向的一个很重要的内容，也是建立一个好的机制的重要环节和手段。货币化的目的不是为了发钱，而是为了用必要的或尽量少的支出，在抑制公务用车总体上的资源浪费，提高公务效率，促进相关领域发展与相关服务等方面的改善。 　　 3. 市场化 　　 根据早期各市车改试点的经验和教训，市场化操作机制理念不仅仅要体现在公车的拍卖方式上，而且要把它作为一个基本原则贯穿于整个车改实施过程的各个环节。为了保证车改单位大型公务接待，长途出差等特殊公务活动需要，成立机关公务用车服务中心，实行市场化运营，开展有偿服务。中心除向社会公开招聘驾驶员外，可从涉改单位聘用驾驶员，但车改单位正式在编驾驶员中竟聘中心司机，需先转变身份，通过市场化途径参与竞聘。为了化解按职级发放车贴制度存在的不同部门同一岗位、同一职级，不同岗位、同一岗位不同公务活动范围所导致的车贴标准的统一性与公务交通开支之间的不均衡性矛盾，引入公共交通基金制度，利用同一单位信息对称优势，实行市场化奖励，调节交通费用支出的苦乐不均。 　　 　　编辑：傅佩丽