试论南京国民政府五院制与孙中山

试论南京国民政府五院制与孙中山“五权宪法”思想的“貌合神异”

“五权宪法”思想是中国最著名的资产阶级革命家和伟大的民主革命先行者孙中山先生民权思想的基本内容，是孙中山先生民主思想的精华。口口声声作为孙中山三民主义忠实继承者的南京国民政府，其政体五院制是孙中山五院制思想的忠实践行还是“貌合神异”？

一、孙中山“五权宪法”思想

孙中山五权宪法思想成形在中国封建王朝末期，处于半封建半殖民地社会状态下的旧中国内忧外患，民不聊生，战乱不止，有识之士摒弃传统守旧的改良理论，纷纷向西方国家学习寻求新式政体。而彼时西方国家的资产阶级国家政体几乎都是按照英国的洛克到法国的孟德斯鸠提出的“三权分立”学说建立起来的。孙中山先生在悉心考察欧美各国宪政之后，充分肯定了“三权分立”作为一种进步政体形式的优点，认为“分权”和“制衡”是立宪政体之核心，是民主共和之精髓，是民主共和体制与君主专制的根本区别。同时，孙中山先生也意识到，西方的三权分立学说最大的弊端，就在于其官吏的产生方式不可避免的导致作弊和任人唯亲现象的出现。孙中山认为，要克服这些弊病，就应该参考中国古代的考试和监察制度，利用考试权来保证官吏任用的公正，利用监察权保证不合格官吏得以罢免。1906年11月15日，他在日本同俄国社会革命党首领该鲁学尼的谈话中，第一次提出了他的五权宪法思想：“希望在中国实行的共和政治，是除立法、司法、行政三权外还有考选权和纠察权的五权分立的共和政治。

„„创立各国至今所未有的政治学说，创建破天荒的政体。”同年12月2日，孙中山在日本东京的《民报》创刊周年庆祝大会上发表演说时，在三民主义之后，正式阐述了他的五权分立的主张，作为将来制定中华民国宪法的基础。

1912年辛亥革命失败后，孙中山先生历经二次革命、护国战争、护法运动，为维护资产阶级民主革命的主要成果——《中华民国临时约法》，进行了不懈的奋斗，《临时约法》也因此成为孙中山反对北洋军阀的旗帜和武器。但是，“批判的武器代替不了对于武器的批判”；上述革命斗争一次次地归于失败，也使孙中山认识到只有白纸黑字的宪法，决不能保障民主之民权，而不受军阀之摧残。因此，民国初年的孙中山，在“护法”的同时，也对于《临时约法》这个“武器”进行批判；在上述“扬弃”的过程中，其五权宪法思想继续得到了发展 1922年春夏间，孙中山令叶夏声按照他的主张，拟定一份五权宪法的草案。叶夏声拟定的《五权宪法草案》，包括“前文”部分以及“正文”部分九章72条。“前文”部分，阐明了制定“五权宪法”的时机与宗旨。“正文”部分，分为“总纲”、“考试院”、“立法院”、“行政院”、“司法院”、“监察院”、“国计民生”、“教育”、“附则”九章，共计72条，孙中山五权思想走向成熟和系统化。

1923年4月20日在《民权主义》第五讲，26日在《民权主义》第六讲中，孙中山再次阐述了他的五权宪法思想，这是他生前最后一次系统的主义演说。

五权宪法思想简而言之，就是立法、行政、司法、考试、监察，

五权分立，相互制衡。它是孙中山先生对西方资产阶级政治学说进行批判吸收，加之中国传统政治学说理念要求而成，是孙中山政治学说的核心和精华，具有明显的历史进步性。一则，它提出了鲜明的反封建专制的革命要求。封建专制的最大特征就是集权，集大权于一身，而五权宪法思想明确提出要“分权”，反对专制的革命性不言自明。二则，它具有强烈的民主性，“五权宪法思想”提出权治分离，即“政权”属于人民，“治权”属于人民委托的政府，这说明孙中山先生五权宪法思想中的民主是具有一定真实性的，是真民主。

二、南京国民政府的五院制政体 根据孙中山的五权宪法理论，1928年10月3日，中国国民党中央执行委员会常务委员会通过了新的《国民政府组织法》，规定国民政府总揽中华民国之治权，政府由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院等五院组成，设主席1人，委员10～12人，国民政府主席兼任陆海空军总司令。同时，任命蒋介石为国民政府主席兼陆海空军总司令。10月8日, 南京国民政府公布该法，并任命了国民政府主席、委员和五院的正、副院长。10月10日，国民政府主席、委员宣誓就职, 五院制政府体制正式确立。1936年5月，国民政府正式公布《五五宪草》，规定国民政府设行政、立法、考试、司法、监察五院。总统是国家元首也是行政首脑，行政院对总统负责，行政院下属各部首长由总统任命。立法院是最高立法机关，但议决一应法律均需先经过行政会议议决，总统对立法院的决议有权提请复议。 以后至1947年以前，《国民政府组织法》多次修改，主要是根据蒋介石是否担任

国民政府主席而改变国民政府主席与行政院长的职权，五院的体制、组织、职能等均无原则上的变更。按照《国民政府组织法》的规定，五院同为治权机关，互不统属，互相独立。1943年9月以前，五院正、副院长由国民党中央执行委员会选任并向其负责。此后，五院正、副院长改由国民政府主席于国民政府委员中提请国民党中央执行委员会选任，五院院长向国民政府主席负责，国民政府主席向国民党中央执行委员会负责。1946年6月，南京国民政府撕毁停战协定，发动全面内战。11月召集国民大会，制定宪法。1947年1月，国民政府公布《中华民国宪法》，是《五五宪草》的翻版，迎合了蒋介石实行独裁专制的需要。4月，依据宪法，又公布《国民政府组织法》，并正式改组南京国民政府，蒋介石任政府主席，孙科任副主席，张群、孙科、居正、戴传贤、于右任分别任行政、立法、司法、考试、监察院院长，行政院中内政、外交、国防、财政等重要部长，均由国民党人充任。国民政府改组后，国防最高委员会撤销。改组后的国民政府名义上是“多党政府”，实际上仍然是国民党一党专政。1948年3月29日，国民政府在南京召开行宪国大，选出蒋介石为总统、李宗仁为副总统。同年秋冬，中国人民解放军转入战略决战，组织了三大战役，南京国民政府的覆灭已成定局。1949年初，国民政府的政治、军事、经济出现全面崩溃，蒋介石不得不在1月21日宣布“引退”，由副总统李宗仁代行总统职权，但实际上仍由蒋操纵着政府的一切政军经大权。4月，由于蒋介石幕后掣肘，李宗仁领导的南京国民政府未能在北平接受中共提出的和平协议。4月23日，人民解放军渡过

长江，占领了国民政府的首都南京。在此之前，南京国民政府已于1949年2月5日宣布迁往广州，10月又迁往重庆。11月，“代总统”李宗仁以赴美就医为名飞往香港，脱离政府。国民政府余部逃往台湾。1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府在北京宣告成立，标志着南京国民政府在中国大陆22年的统治结束。

三、南京国民政府五院制政体的实质：五院制民主外衣下的一党专政、蒋介石个人独裁统治

孙中山五权制思想的初衷是为了让人民享有真正的民主权利，这种五院制是在人民充分享有民权的前提下实现，是要在训政时期结束、宪政时期开始之时，才来付诸实行的。而蒋介石的五院制则是专制统治的美丽外衣。 在蒋介石和国民党官方用语中，“党国”是使用频率最多的词语之一。在他们的意识里，国家是国民党一党的，国民党即国家和政府的代名词，以党治国，一党专政，天经地义。 以党治国发轫于“训政”之初。蒋介石的所谓“训政”，就是要由国民党来训练人民行使政权，实际上就是国民党一党专制，以党治国。在“训政”伊始，蒋介石强调必须以党治国，各社会团体“一定要养成党化、军队化”，完全听命于国民党。

1928年10月，国民党中常委通过的《训政纲领》把国民党法定为最高训政者，把国民党中央执行委员会议定为指导全国实行训政、监督指导国民政府重大政务施行的机构。言外之意，其五院制及“五权分立”只是其附庸与工具，徒有其名。

1931年12月，国民政府改制，在形式上有些细微变化，但国民

党以党治国、一党专政的原则没有改变。国民政府委员、五院正副院长都由国民党中央执行委员会选任，五院也不是对全国人民或全国人民选出来的代议机关负责，而只是对国民党中央执行委员会负责。1936年国民党立法院通过《中华民国宪法草案》，即“五五宪草”。 “五五宪草”的主要特点是党国一体，总统集权。五五宪草在形式上、文字上都具有类似于西方国家的资产阶级民主色彩，实质上为维护国民党一党专政，蒋介石个人独裁制造宪法根据，是一部反民主、反人民的宪法草案。所以，这部宪法草案公布后，理所当然的遭到了全国人民的反对，最终也因时局的变化而胎死腹中，未能成为正式生效的宪法文件。1946年年底，国民党单独召开“国民大会”，通过了《中华民国宪法》，宣布训政时期结束。作为国民党执政通过的第一部正式宪法，比较全面地规定了国体、政体、人民与政府的关系和基本国策，并在形式上也确定了一些资产阶级民主政治制度的条文，但这部宪法的基本内容与精神并非民主政治制度，以党治国、一党专政的基本格局没有改变。

从1927年到1949年至始至终蒋介石及其国民政府无论怎么变化都没有改变一党专政的基本格局，蒋介石一人的权利不断加强，五院制在整个国家的地位却在不断的降低。

具体到五院中的行政院，虽列于五院之首，但其地位也经历了变化，第一次是国民党三届四中全会修正的《中华民国国民政府组织法》规定：将原定由国民政府主席与委员组成的国务会议改称为国民政府会议并取消其处理国务职权。将原行政院会议改称为国务会议，并将

原行政院会议议决的七项内容称之为处理国务。政治中心、权力重心由国民政府转移到了行政院，由国民政府组织形式上的会议制变为行政院长纵览行政权之制。根据五权分立的要求与五院独立行使五权的规定，行政院的权力和地位本应如此, 本应一直贯彻到底，但不久行政院的地位发生了第二次变化，1932年5月12日，国民政府特任蒋介石为豫、鄂、皖三省“剿匪”总司令，并公布《豫鄂皖三省剿匪总司令部组织大纲》，规定：“凡指三省之陆，海军均由总司令指挥外，所有该三省党务及政务事宜由中央特许，直到办理之。”由此开创了蒋介石一人统管“剿匪”区内各省党政军务，行政院不能参与的先例。蒋介石通过种种手段把所谓“剿匪区域各省”党务、政务、军务全都揽于己手，而汪精卫主持的行政院很少或者完全不能过问，其他非“剿匪区域各省”之党政军各事项，也得听命于、服从于、服务于、跟随于蒋介石及其“剿匪区域各省”各项举措。行政院是不能全面行使政权的。真正的国家政治中心、权力重心不在南京，不在行政院，而是在以蒋介石为总司令的鄂豫皖三省剿匪总司令部和军事委员会委员长南昌行营。不但行政院，立法、司法、考试、监察等其他院也是如此。1943年国民政府改制的核心，是使国民政府主席不仅能“负实际政治责任”，而且可以肆意集权，实行独裁。主席对外代表国家，对内兼陆海空军大元帅，提名五院正副院长，并使掌握国家行政、立法、司法、考试、监察等五种权力的五院正副院长对他负责；主席任期三年，但可无限期地连选连任，只对国民党中央执行委员会负责，而国民党总裁就是他，他可谓“君临一切”，把大权全置于自己手中

或掌控之下。他还兼任了数不清的职务，头衔之多，权力之大，空前绝后。此时的五院，相比之下其权力微乎其微，只不过是蒋介石独裁专制的执行机关。

五院制国民政府概括起来，就是国民政府总揽“治权”，五院分别行使“治权”。但这一政制始终没有理顺，在五院与国民政府本身、五院院长与政府主席之间的职权划分，变来变去，没有定制。考试院独立设院以示考试权独立，但首届高等考试及格的一百多名人员却无法妥善安置到各政府机关；监察院独立设院，却只能监察下级官员，无法监督上层的腐败。五院制的中央政府机构，无法应付日益加深的国难危机。在机构设置上，照顾利益关系，因人而异，叠床架层，人浮于事。除了上述机构外，还设置了很多辅助机构。尤其是蒋介石的即兴之作不少，这样的运动，那样的中心层出不穷，随之而来的临时机构增设，由蒋介石“钦定”即可。

四、结论

孙中山“五权宪法”思想的核心是分权与制衡，分权与制衡是民主共和之精髓，是民主共和体制与君主专制的根本区别，是三民主义核心民权主义的最基本内容，是孙中山先生一生奋斗探索的政治思想的精华。南京国民政府的五院制体制，在政权组织形式上，存在分权与制衡的五院，但五院始终服从于、服务于国民党一党专政，服从于、服务于蒋介石一人的独裁统治。南京国民政府 五院制政体与孙中山先生的“五权宪法”思想是大相径庭，南辕北辙，仅仅是形式上的貌似貌和，而心离神异。