第一部分历史回顾篇

第一部分 历史回顾篇

本部分旨在客观、系统地总结上一轮城市总体规划的实施情况，分析实施过程中存在的问题和解决途径，提出编制本轮城市总体规划的原因和必要性，有针对性地明确本轮城市总体规划编制的重点。逐步建立城市规划制定与实施的反馈机制，进一步提高城市规划可操作性。

一、城市发展历史沿革

（一）解放前的城市发展

扬州是一座二千五百年历史的古城。早在公元前486年,吴王夫差为了北上争霸中原,开邗沟沟通江淮，并在蜀岗上修筑了邗城。公元前319年，楚国在邗城的基础上第二次筑城，名“广陵”。秦亡后，项羽曾准备在广陵建都，故又称“江都”。南朝刘宋大明三年（公元459年），竟陵王刘诞在此燃起战火，使广陵变成一片废墟，因而扬州别号“芜城”。

隋炀帝开运河三游江都，扬州出现了畸形的繁华。隋初的江都，约有居民一万户。唐天宝元年（公元742年）增长至七万七千余户，四十六万人，占当时全国人口的百分之一。当时扬州已是国内南北水陆交通的枢纽和对外经济文化交流的重要港口，被称为东方四大商港之一，时称“扬州富庶，甲于天下”。唐代扬州城的规模，包括一个正方形的子城和一个长方形的罗城，面积约20平方公里。子城，亦称牙城。官衙多集中城内。罗城是在蜀岗下发展起来的商业区和居民区，杜牧诗有“街垂千步柳，霞映两重城”。

宋建炎元年（公元1127年），为了抗金，知州郭棣利用唐罗城南半部改筑成宋大城。南宋末年,蒙古军压境,贾似道以宋大城位置较低不易据守，在蜀岗上唐子城故址筑城，因该城筑于宝祐年间，故称“宝祐城”。在宝祐城与大城之间筑夹城，三城形似蜂腰，又称“蜂腰城”。

现存扬州老城区系明朝所筑，明初，元帅张德林以旧城虚旷难守，截城西南隅筑而守之,这就是现在的“旧城”。明朝中叶， 为防止倭寇侵犯，知府吴桂芳在城东筑城，此即今之新城。清代沿用明城。扬州成为南北漕运与盐运的咽喉，经济、文化又出现了极度繁荣的局面，康熙与乾隆先后曾六下江南，六次来到扬州。瘦西湖上园林有“园林之盛，甲于天下”之说，文化活动十分昌盛，“扬州八怪”开创了画坛上的一代新风，在我国历史上影响深远。清末，由于铁路的修建、海运的兴起、运河的淤塞，封建统治的衰落和战争的摧残，扬州的繁华逐步消失了。

至解放前，扬州系江都县政府所在地，城区范围包括明清老城区及其外围地区，面积约6.7平方公里，人口近10万人。

The comprehensive planning of YangZhou

1

扬州城池演变示意图

（二）解放后的城市发展

1949年至1957年,为国民经济恢复阶段，解放初期，扬州拆除明清时代遗留下来的全部城墙。修筑盐阜路、泰州路、南通路,连同原有淮海路形成环城路，同时拓宽城中主要街道国庆路、渡江路、广陵路、甘泉路等，形成“田”字型的城市道路网骨架，在古运河上架设通扬桥、渡江桥、解放桥，为城市向东向南延伸与发展打下坚实的基础，同时在西部建设文教区，新建扬州师范学院、苏北农学院和扬州工学院等。这段时期城市用地规模扩大到8.4平方公里，城市人口规模为12万人。

1958年至1966年,是国家经济调整、发展阶段。大跃进掀起工业建设的高潮也给扬州城市发展带来机遇,由于城市东南交通便利，依靠和利用老城区现有市政基础设施、生活配套设施等有利条件，城市主要向东、南方向发展。在短短的几年时间，扬州已形成城西南宝塔湾化工区、城南机械工业区、城东轻工、食品工业区和城东北建材、机械工业区，兴建工厂上百家，这批工业区建设基本上都邻近老城区边缘或沿古运河沿岸分布。这段时期城市用地规模扩大到13.5平方公里，城市人口规模为15万人。

1967年至1976年，“文化大革命”时期，由于城市建设处于无人管理的状态，城市发展缓慢。这一时期新建石塔桥、石塔路，打开城市向西的通道；兴建友谊路、友谊桥，改善城市北出入口的交通；在城南建设徐凝门桥。同期陆续修建了部分规模较小的住宅区。城市规模略有增大，城市用地规模为14.5平方公里，城市人口规模为15.5万人。

1977年至1988年，经过1977年开始的拔乱反正，从1978年起城市建设进入全面发展新时期，主要表现在加强城市旧城改造提升内部功能，逐步向老城区外围延伸和扩展，城市规模由小城市跨入中等城市的行列。发展速度在加快的同时也暴露出城市存在

的问题，如老城区人口密度过高，对外交通不畅，市内交通拥挤等问题，此时城市用地

The comprehensive planning of YangZhou

2

规模扩大到24.5平方公里，城市人口规模为28.5万人。

1988至1995年,城市建设进入高速发展阶段。城市的发展方向主要向西、向南，相继建设了西部新市区、南部经济开发区。近年来，西部新市区发展迅速,人口规模不断增加,具有现代气息的城市新区已初步形成。开发区为省级经济开发区,地处主城区南端，至1995年底，城市建设用地规模已达到43.2平方公里，城市人口规模为44.3万人。

二、历次城市总体规划综述

（一）总体规划编制情况回顾

1、1955年,扬州市规划部门在同济大学的协助下，作了较完整的城市现状调查，制定了初步的城市总体规划。

2、上世纪70年代末期，开始系统编制第一轮扬州市城市总体规划，82年向省政府上报论证成果，85年初省政府批准实施。

3、90年代初期，扬州市着手对第一轮城市总体规划进行调整,94、95年又对90年代初调整的城市总体规划进行全面修编，规划修编调整了城市规模、布局及发展方向。

4、96年7月国务院批准调整扬州市行政区划，组建地级泰州市，规划部门对95年总规初步成果作了进一步修改完善，97年完成第二轮总体规划修编成果，99年10月省政府批准实施。

5、2002年至今开始编制第三轮扬州市城市总体规划。

（二）城市发展方向回顾

从解放后至80年代初,扬州城市发展布局经历了一个由东、南、西、北全方位沿老城区外围扩张与拓展的过程,用了30多年时间，城市用地规模扩大了1.5倍，城市人口规模扩大了1.4倍。其发展主要是依托老城区既有的城市基础设施，贴近老城的边缘、沿城市道路轴线、顺应城市河流而逐渐向外围发展，中途出现了几次城市发展的高潮期。

第一轮城市总体规划确定的城市发展布局是“依托旧城，边缘外延”，城市发展主要向北，即利用原有城市各项设施，并加以完善和增强，扩大城市规模。在当时的历史条件下是切实可行的，也是中小城市发展的必然趋势。

第二轮城市总体规划时，认为原有城市模式愈来愈不适应城市经济发展和城市建设的需要，古城保护、环境容量与经济建设、城市发展之间的矛盾日趋尖锐，规划中的宁启铁路将成为城市向北发展的“门槛”，原确定的城市发展方向不能适应城市长远发展的客观要求,该轮总体规划中将城市发展方向调整为“保护古城，向西延伸建设新市区，向南建设经济开发区，跳跃开发沿江港口工业区。”为有效保护历史文化名城的主要体现区域老城区，在东部、北部又有门槛障碍的情况下，利用城市西部新区紧邻老城区，既无天然门槛又有便捷交通条件，加上地形地貌优越，地势广阔等有利条件，发展建设西部新市区。同时为城市南部经济开发区、沿江港口工业区的建设发展，提供良好的管理服

The comprehensive planning of YangZhou

3

务、生活配套的大后方基地。将老城区的保护及港口工业区的建设有机的联系起来，为城市规模发展找到一个切实可行的方向，这也是城市发展的必然选择，经过几年来的启动建设，已初见成效。

扬州市第一轮城市总体规划 扬州市第二轮城市总体规划

表1-1 城市规模发展表

（三）城市演变分析

由上图可看出，扬州城在解放初期至1983年，城市建设发展缓慢；从1983年至1990年，城市发展速度加快，但城市建设用地增长仍滞后于城市人口的增长；从1990年至1995年城市呈加速发展，且城市建设用地扩张速度首次接近人口增长速度；从1995

The comprehensive planning of YangZhou

4

年至2000年城市发展速度有所下降，但其建设用地发展速度，却超过人口增长速度。

进入21世纪,随着扬州大交通环境进一步改善（如京沪高速的开通，润扬大桥、宁启铁路的开工建设），综合经济实力不断壮大，城市发展框架已经拉开，中心城市功能不断增强，扬州城已为第二次加速发展做好了准备。

三、上轮城市总体规划（1996-2010）分析

（一）上轮城市总体规划概要

1、规划范围

东至湾头镇、廖家沟、沙头乡，南至长江，西至邗江与仪征界线及扬州长江大桥控制地区，北至槐泗镇，规划区面积确定为420平方公里。

2、城市性质

历史文化名城，具有传统特色的风景旅游城市和长江下游重要的沿江工贸城市。 3、规划年限 近期：1996～2000年 远期：2001～2010年 4、城市规模

人口规模——2000年：52万人 2010年：70万人 用地规模——2000年：52平方公里 2010年：70平方公里 5、城市发展方向

保护古城，向西延伸建设新市区，向南建设经济开发区，跳跃开发沿江港口工业区，形成定向发展的沿江城市。

6、城市空间结构形态

城市总体布局为“一城一港”的空间结构形态，城港之间以永久性保护的生态绿地相间隔。

主城市由单中心团状布局形态逐步转变为有机疏散的团块状结构形态；沿江港口工业区结合岸线利用规划为带状结构形态。

7、城市规划布局

总体规划将主城区分成六大分区，即老城区、蜀冈——瘦西湖风景名胜区、东北分区、东南分区、经济开发区、西部新区和沿江港口工业区等七个城市功能分区。

老城区：历史文化名城保护两大片之一和重要旅游地段。

蜀冈——瘦西湖风景名胜区：具有重要历史文化遗迹和扬州园林特色的国家重点名胜区。

The comprehensive planning of YangZhou

5

东北分区：以商务、旅游、居住为主，基础设施较为齐全的城市分区，工业以内涵发展为主，结合铁路建设，利用京杭大运河建设铁、水、公联运中心。

东南分区：在完善现有居住小区用地配套设施的基础上，合理压缩工业用地，适当增加居住用地、公用设施用地等。

经济开发区：以一、二类工业用地为主，发挥现有工业基础，重点发展新科技产业和外向型工业，建设高科技园区。

西部新市区（包括邗江建设区）：市级行政、商贸、金融、文化、科研、信息中心。 沿江港口工业区：以工业区为主体，具有相对独立功能的现代化城市分区，主要布置运量大、能耗高的化工、能源等工业企业，建设瓜洲、六圩等生活配套区。

8、近期建设规划

（1）建设规模：至2000年，城市人口达52万人，城市建设用地52平方公里，人均100平方米。

（2）近期建设内容

A、对外交通

——争取建设扬州——镇江长江公路大桥 ——做好扬州机场项目的前期工作

——完成宁通一级公路扬州南绕城公路建设工程 ——建成淮江公路扬州段

——建成扬州港万吨级多用途码头一座 ——建成扬州汽车客运总站及配套工程 ——建成同江——三亚国道主干线扬州段 B、城市道路交通

——逐步改造内环路，完善老城区道路网结构

——建设潮河路及江都北路至新民路连接段，形成二环路

——打通徐凝门路至琼花路段，建成通湖路，改造荷花池路，拓宽土坝路，延伸老北门外街

——建设石塔西路、苏农路、新城北路、邗江大道延伸段，改建贾七路 ——建设南绕城公路辅道 ——建设沿江路

——大力发展城市公交事业，在风景区及人流较集中地段增设停车场和集散广场 ——结合旧城改造，逐步建设老城区非机动车道路 C、 住宅建设

规划期内，住宅建设以新区为重点，适度改造老城区，已建居住小区要完善各项配套，形成较为完整的居住区。

规划期末居住用地总面积为1478公顷，规划居住人口52万人，人均居住用地28.42平方米。

The comprehensive planning of YangZhou

6

——完善田庄、新民、黄金、念泗、康乐、宝带、新城花园等居住小区 ——新建连运、翠岗、瓜洲、幸福等居住小区 D、 城市公共设施建设

——调整现有高校布局，建设扬州大学城 ——建成市级图书馆及市少儿图书馆 ——重建扬州烈士陵园

——建成市广播电视中心和新闻传播中心 ——改造和扩建现有体育场、馆 ——筹建市级科技文化教育中心 ——建成宋大城西门遗址博物馆 F、 名城保护和旅游

——续建瘦西湖水上游览线景点工程 ——建设荷花池公园、曲江公园 ——完善八怪纪念馆配套工程 ——建设高旻寺游览区 ——完善、扩建个园

——逐步建设古运河滨河园林绿化带 G、市政工程设施建设

——建成四水厂日供水

10万吨的一期工程

——新发展燃气用户2.5万户

——建成扬州第二电厂及城市22万伏电网 ——建成扬州邮电通信指挥中心、邮政枢纽中心 ——建设日处理10万吨污水处理厂一座 ——建成11万伏琼花变电所及西部新区变电所 ——建设城市消防站三个 ——建设开发区热电站一座

——建设“引槐入湖”工程，改善瘦西湖水系水质

（二）上轮城市总体规划实施情况分析

1、社会经济发展及城市建设发展情况

自1996年总体规划修编以来，扬州市社会经济和城市建设有了较快的发展，较好地完成了“九五”计划和总体规划的近期建设规划，全市经济综合实力进一步增强，人民生活水平明显改善，城市面貌发生了显著变化，完成了由温饱向小康的历史跨越，开始向全面建设宽裕的小康社会和基本实现现代化迈进。

（1）国民经济持续增长

至2001年,全年实现国内生产总值510亿元(按可行价格计算),比上年增长8.5%，其中，第一产业增加值67.5亿元，增长6%；第二产业增加值244.5亿元，增长7.9%；第

The comprehensive planning of YangZhou

7

三产业增加值1亿元，增长10.1%；人均园内生产总值11205亿元，在苏中地区继续保持领先水平。

“九五”期间，国内生产总值年均可比增长10.4%，人均国内生产总值可比增长10.1%；财政收入年均增长12.6%，社会消费品零售平均增长8.5%。

（2）结构调整初见成效

2001年，扬州市三次产业比重由上年13.4：49：37.6，调整为13.3：48.7：38。其中工业基础不断增强，经济规模不断状大，产业结构逐步优化，全部工业实现增加值215.5亿元，增长7.3%，形成以汽车及零部件、电力生产与供给、纺织与服务、牙刷及日化产品、化工、石油开采为主的六大行业，六大行业产品销售和利润收入分别占全部工业的42.8%和55.4%。

经济开发区通过十年建设,已初具规模,并进一步拓展为以省级经济开发区为主体的“一区四园”的发展模式，至2001年，共批准进区项目达64个,总投资达31.6亿元，其中经济开发区及港口工业园新批进区企业28个，投资25.5亿元，其中外商投资企业18个，合同利用外资10696万美元。

（3）城市建设日新月异 A、城市规模不断扩大

自1990年总体规划修编以来，扬州市城市建设有了较大的发展，城市人口由1996年的44.3的万人，增长到2001年的55.6万人，建成区面积由1996年的43.2平方公里增加到2001年的62.6平方公里。其中西部新市区（扬子江路以西、文汇路以北）、经济开发区发展尤为显著。经济开发区成立之初确定近期96年发展4.73平方公里。远期2010年发展到15平方公里。至2001年，经济开发区建成区面积已达10平方公里。1996年西部新市区建成区用地6.0平方公里。2001年西部新市区建成区用地达15.0平方公里。沿江港口新区已开始启动开发。

B、城区功能布局更趋合理

通过建设西部新区,疏解老城区的人口压力,老城区人口由1996年的12万人降到2001年10.5万人；通过工业园区的建设,调整城市用地布局,老城区及生活用地的工业逐步搬迁至相应的工业区,其中2001年城区工业用地仅为3公顷,占老城区面积的0.59%,而1996年为25公顷，占老城区面积4.9%。通过政府西迁，将市级行政中心转移至西部新区，老城区更多承担商务、文化和旅游功能，促进旅游业的发展。

C、城市环境更加美化和绿化

The comprehensive planning of YangZhou

8

近几年来，通过古运河综合改造，城市主次干道及主要河道的综合整治，以及瘦西湖活水工程、汤汪污水处理厂等环境工程建成和投入使用，使扬州市城市环境和城市面貌有了较大的改善。至2001年，市区人均公共绿地面积6.13平方米。固体废弃物的回收利用率不断提高，2001年粉煤灰的综合利用率大于50%，市区工业固体废弃物综合利用率超过70%。

D、城市基础设施进一步完善

近几年来,城市新建了一大批重大基础设施工程，如第四水厂（二期扩建）、汤汪污水处理厂（一期投产运行、二期扩建）、城区电网改造，古运河环境整治工程，城市污水截流工程,扬州赵庄垃圾卫生填埋场工程等，使城市基础设施供应能力进一步增强。润扬大桥，宁启铁路、西北绕城公路等交通设施的开工建设，使扬州对外交通更加便捷，长江江堤达标和城市防洪设施的建设，使城市保安能力明显增强。宽带中高速通信干线网的建设，使扬州信息化程度进一步提高，促进对外联系和交流。

表1-3 5年来城市建设发展情况汇总表

注：资料来源为扬州市建设局统计年鉴

（二）对上轮扬州城市总体规划实施情况的评价

1、97版城市总体规划确定的城市性质和规模，符合当时经济条件下城市发展要求，为城市建设起到了应有指导作用。

2、97版总规所确定的空间结构形态和城市发展方向切合实际，与城市发展态势相吻合，城市功能分区明确，工业和生活居住用地布局基本合理，起到了疏解老城区压力，

The comprehensive planning of YangZhou

9

调整用地功能布局的作用。老城区大部分工业已经迁出，西部新市区、开发区的建设基本按规划提前实施到位。

3、97版总规所确定的历史文化名城保护规划，有效地保护了老城区和蜀冈—瘦西湖风景名胜区的整体环境。

4、近期规划建设项目按规划逐步实施，如南绕城公路、第四水厂、污水处理厂、古运河综合整治及滨河绿地、瘦西湖污水工程及水上游览线景点工程等，同时一些重大工程提前实施，如润扬大桥、西北绕城公路、宁启铁路等。

5、97版总规确定的西部新区中心位置没有得到有效控制和按规划实施，影响了西部新市区整体功能的发挥。

6、97版总规对城市发展速度估计不足，特别是对沿江港口新区产业发展论证不充分，发展预留用地偏小。

7、97版总规未涉及大学科技园区选址，导致江海学院和广陵学院等大专院校的布点不尽合理。

8、由于一些重大基础设施的超前建设，以及火车客站、机场等选址发生变化，需用对城市布局作相应调整。

9、97版总规的规划区范围偏小，未能覆盖对城市建设有影响的周边乡镇，如杭集、泰安、刘集、朴席等，同时，未对城市周边乡镇的发展提出具体要求。

四、总规修编的原因和必要性

上一轮总体规划所确定的城市性质和城市职能基本确定，城市规模的确定基本切合实际，城市用地功能的布局基本合理，对指导城市建设起到了较大的的作用。但上版总体规划所预测的城市发展规模与国家宏观政策、城市发展速度还存一定的偏差和不足之处。主要表现在：

（一）城市化内涵的提高对城市的规模提出了新的要求

2000年7月全省城市工作会议明确提出今后一个时期我省城市发展的基本要求是“大力推进特大城市和大城市建设,积极合理发展中心城市,择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”。这就表明在社会经济发展的良好态势下，我省正在加快以集聚发展为主导特征的城市化进程，不再是一味“鼓励发展小城镇，严格控制大城市规模”，而把着力点放至“大力推进特大城市和大城市建设”上。扬州作为有近2500年历史的名城，基础条件较好，区位优势明显，经济建设、商品流通、对外开放、信息交流、第三产业和社会事业发展等方面在苏中、苏北地区具有一定的优势，通过市场力量和政策导向，可以发展成为苏中地区乃至更大区域内的中心城市,增强对周边地区、社会发展的辐射力和凝聚力，从而促进整个苏中地区的崛起。根据已编制完成的扬州市域城镇体系规划，至2020年扬州市域的城市化水平达65%，市区的城市人口规划为100万人，城市用地规模

The comprehensive planning of YangZhou

10

为120平方公里基本是合适的。

（二）城市间日益激烈的竞争态势，对城市发展空间提出了新的要求 当今社会已进入经济全球化时代,国际资本正以更大的强度、更高的频率、更多的方式在更广的范围内流动,国际产业在经历了以一般制造业转移为主导的阶段后，进入了制造业转移和服务贸易渗透并重的全新时期。随着中国加入WTO,各地新一轮迎接资本的开发热潮正在形成，都在比拼发展载体、城市环境和综合经济实力，城市间的竞争日益激烈。最近省委、省政府作出了加快沿江开发促进苏中崛起的决策。就扬州而言，全面推进园区建设和沿江开发是今后扬州对外开放的战略举措,是提升竞争力的关键抓手，是经济增长的重要载体。这一要求，在现行城市总体规划中尚未得到充分体现。当时尽管已提出开发沿江的发展战略，但沿江开发用地规模明显偏小，正在规划建设的沿江化学工业园、纺织工业园、纺织出口加工监管区等都不在2010年前的城市用地之列；经济开发区的用地限定至南绕城路以北，现状用地已突破此限；近年来市政府批准设立的新城西区、江阳工业园、邗江工业园、杭集工业园、广陵产业园都已超出规划限定的2010年前70平方公里城市建设用地范围。因此修编总体规划，进一步拓展城市发展空间，扩大建设用地规模显得迫在眉睫。

（三）重大基础设施的调整,对城市道路骨架和用地布局提出相应调整要求

现行总规编制以来，宁启铁路由地方铁路调整为国家I级铁路干线，铁路客站也由原先规划的邗江路延伸线北端站位调整至文昌西路延伸线西端站位；西北绕城公路及沿江高等级公路的线型都作了较大的调整，对主城区和沿江港口新区的道路骨架和用地布局产生了一定影响，此外，南北水调工程及西气东输工程对城市发展带来的影响在规划也未能体现。

（四）行政区划的调整及基础设施的超前建设，为城市加速发展创造了条件

近年来，我市实施了邗江撤县建区，市区行政区划由148平方公里扩大至973平方公里，对市区各区行政区划范围作了重新调整设置，每个区都“有城有乡”，解决了长期以来制约扬州城市发展的“层层包围”的区划瓶颈，调动了多个主体参与城市建设的积极性，城市发展空间具备了充分拓展的条件。同时润扬大桥、宁启铁路、西北绕城公路、沿江高等级公路等重大基础设施在规划期内超前建设，迅速改变了扬州的对外交通条件。四水厂（一期建成，二期扩建）、污水处理厂（一期建设，二期扩建）、城市污水截流工程等市政基础设施的建设力度加大，迅速扩大了扬州市政基础设施的承载能力。城市环境综合整治和“三创”工作的全面展开，迅速改变了扬州的城市面貌和市民的精神面貌，城市环境大为改善，外商投资信任指数急剧上升，这些都为扬州城市加速发展实现新的跨越提供了基础保障。

The comprehensive planning of YangZhou 11

五、新一轮总体规划编制重点

（一）根据近年来城市发展的实际情况，总结上轮总规中存在的一些问题，适时对城市性质、规模、结构形态等重大问题进行调整。

（二）根据省委、政府沿江开发的战略部署，做好沿江开发规划并与城市总体规划的衔接工作。

（三）按照适度超前的原则，对城市综合交通体系及城市重大基础设施布局进行充分研究。

（四）进一步强化历史文化名城保护、生态城市建设和城市空间景观控制。

（五）确定建设时序，合理安排近期建设项目。

（六）明确城市总体规划的强制性内容。

The comprehensive planning of YangZhou 12