秸杆禁烧案例分析

公共管理案例

1、案例标题：秸秆禁烧何去何从？

2、案例标属

案例摘要

被誉为全国首部省级“秸秆法规”的《江苏省人民代表大会

常务委员会关于促进农作物秸秆综合利用的决定》于2009年6

月1日起正式实施。这是我国省级首部禁止农作物秸秆焚烧和促

进综合利用的地方性法规。《决定》实施一年以来，各地执行情

况不一，群众反映也有冷有热，有些地方甚至出现了一些叫好不

叫座的情况。

适用对象

3、案例正文（1500字左右）

引言

我省是农业大省，随着农村能源使用多样化、农民住房草改

瓦和大型牲畜饲养量的下降，农作物秸秆剩余日渐增多，秸秆露

天焚烧或者随意丢弃现象越来越严重，既浪费了资源，又污染了

环境，既威胁航空和道路交通等公共安全，又危害人民群众身体

健康。

为了加快推进我省农作物秸秆综合利用，促进资源节约，保

护生态环境，维护公共安全，江苏人大常委会出台了《江苏省人

民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综合利用的决定》，

并于2009年6月1日起正式施行。

正文

材料一：

《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综

合利用的决定》规定：（摘录）

第一条：到2012年底，基本建立秸秆收集体系，基本形成

布局合理、多元化利用的秸秆综合利用产业化格局，全面禁止露

天焚烧秸秆

第四条：大力推广秸秆机械化还田。到2012年底，全省稻

麦秸秆机械化全量还田面积须占总面积的百分之三十五以上。

第七条：省财政应当将秸秆还田、打捆、青贮等机具纳入农

业机械购臵补贴范围，并对秸秆机械化还田作业给予补贴。

第九条：任何单位和个人不得在下列区域内露天焚烧秸秆

（一）南京市的行政区域，其他设区的市的城市建成区周围三十

公里范围内，以及不设区的市和县人民政府所在地的镇的建成区

周围五公里范围内；（二）机场周边二十公里范围内；（三）高速

公路及国道、省道和铁路两侧五公里范围内；（四）设区的市、

县（市）人民政府根据本地实际划定的其他区域。

材料二：

秸秆禁烧，江苏扬州抢出6个蓝天

政府年年禁，农民年年烧，季节性秸秆焚烧似乎是难以解决

的恶性循环命题。然而，今年夏收，秸秆禁烧20多天来，江苏

扬州还没有发现一处连片火海，至多只是零星的野火，全市着火

点不足百起。

目前，夏收已进入扫尾阶段，市环保局环境监测站提供的

数据表明，从5月25日至6月13日，市区空气质量全是“良好”；

14日为“轻度污染”；15日、16日为“轻微污染”；而6月17

日、18日为“良”。今年夏收期间空气质量，同比要“新鲜”得

多：在秸秆禁烧最紧张阶段，居然还能比去年多出6天优良空气！

今年江都未发现火点

一行人沿途走访仙女、大桥、吴桥、丁沟等多个乡镇，并未

发现任何焚烧点。近大半农作物被收割完毕，不少农田已经新种

上了水稻。

大桥镇一石姓村民是安徽人，在当地承包了近50亩田地。

他告诉记者，今年没有任何人焚烧秸秆。“秸秆还田对土壤还有

好处。”石大爷说，他们组里还要求农户将秸秆粉碎，将田里的

水位放低点；农民插秧结束后，再往田里放水，这样防止秸秆浮

在水面上，影响插秧。

同是大桥镇的其他几位村民说，尽管每亩收割费大约50至

60元，增加了成本，但他们还是积极响应“秸秆还田”的号召；

再说，政府还有补贴呢。

全量还田，收割机又成了粉碎机

农民都知道焚烧秸秆不好，但也是出于无奈。往年主要是收

割机、旋耕机留下的隐患，不能切碎秸秆、充分埋茬。市农林局

负责人告诉记者，秸秆机械化还田，是秸秆禁烧的主出路。“让

它从哪里来，到哪里去！”

昨天记者冒着高温在调查秸秆禁烧时，遇见了一位来自连云

港的麦客。他姓张，来江都已经好几天了。小张正在给收割机换

新刀片，他说：“去年只管收割，留下秸秆很长，便于农民焚烧；

今年新加了粉碎装臵后，秸秆被切成10厘米左右，然后被旋翻

到田里做肥料。这样一来，农民想烧也烧不了。”

宜陵镇给所有收割机安装了切碎装臵，每安装一台切碎装

臵，镇上补贴300元。浦头镇安装切碎装臵38台，每台补助200

元。各地还对农机着手落实责任状的情况加以跟踪，举报未安装

切碎装臵下田作业或不使用切碎装臵的，经查实奖励举报人200

元。对于暂不能综合利用或另有他用的秸秆，浦头镇成立秸秆收

集队伍，集中将秸秆堆放到指定地点。

严看死守，干部是禁烧第一责任人

据悉，江都禁烧今年能取得很大成就，关键在于政府高度重

视和严密的组织实施，严看死守，确保今年农忙期间“不着一把

火，不冒一处烟，未黑一块地”。

童兴村村干部朱贤君向记者透露，今年大桥镇禁烧工作变成

“书记镇长工程”，采取“点线面”结合网络结构。“点”，就是

明确一名镇干负责包干1个村的秸秆禁烧和综合利用工作；

“线”，明确两名副书记负责重点线路的禁烧督查和综合利用工

作；“面”，5名副镇长分别负责督查原大桥、花荡、昌松、中闸、

嘶马等5片秸秆禁烧和综合利用工作。

据了解，从今年开始，江都市建立秸秆禁烧保证金制度。

各镇于每年5月30日前，将当年的3万元秸秆禁烧保证金缴纳

至江都市非税收入财政专户。在每年的12月下旬，经市禁烧办

考核合格后，如数退还，并视考核结果，给予奖励；考核不合格

的，将予扣除，并追究相关人员的责任。

值得警惕，仍有秸秆堆在沟边田头

去年苏北某市强制性地禁烧秸秆，后来当地农民将大量没有

出路的秸秆推入河中，造成大规模的水体污染事件。今年，同样

有不少秸秆堆放在沟边田头，同样有推入河中的危险。相关部门

应引起高度重视，寻找综合利用的出路。记者姜涛

材料三：

浓烟又起，市区弥漫呛人浓烟

昨天清晨起，泰州市区被焚烧秸秆造成的烟雾所笼罩；中午

时，烟雾更为浓烈，呛得人直咳嗽；傍晚时，一场雨稀释了部分

烟雾，但城里的味道仍呛人。环保部门监测数据显示，昨天上午，

市区空气中可吸入颗粒物污染等级达2级，下午达3级，空气质

量为轻度污染。

中午下午，本报记者分多路寻找秸秆焚烧着火点，全市共发

现20多处，主要集中在兴化、姜堰、泰兴等地。中考今天开始，

不少家长昨致电本报，呼吁农民朋友不要焚烧秸秆，给考生一个

健康的考试环境。

少数地方仍在“冒烟”，禁烧力度各地不一

记者从市秸秆禁烧领导小组综合组获悉，我市夏收大面积收

割已10天，夏收推迟导致秸秆处理时间变短，禁烧压力加大，

各市（区）间禁烧工作好坏参差不齐。截至目前，市区未发现一

处大的着火点，禁烧情况较好。其他地方虽也采取了禁烧措施，

但有些地方未能“禁得住”。

市区周边很少烧秸秆

记者走访发现，这两个村的农田里都覆盖着切得短短的麦

秆，有些田里的水稻已经出芽。这两个村都是使用“麦套稻”的

秸秆还田技术，引东村一位村民说：“田里都是稻种，如果想烧

秸秆，会把稻种一起烧了，没有哪个农民会傻到要这么做。”

下午2点半，引东村村委会主任唐广富和村里几位村干部正

在田间巡查。他说，虽然是端午假期，但为了给今年夏收的秸秆

禁烧工作画上一个完美的句点，村干部没有一人懈怠，依然是

24小时值班。

在刁铺街道的许庄村，很多农户正在将自己农田中的秸秆运

回家。农户陈英说，今年他们村里没有人焚烧秸秆，经过了近几

年的宣传，大家的环保观念都提高了很多，今年夏收之后，村民

们都自觉地把秸秆运回家。

“我们把秸秆运回去之后，村里会有人专门来回收，以前村

民们焚烧秸秆，主要就是感到秸秆没有办法处理，最后只好一烧

了之，从去年开始，村里都会专门派人来回收秸秆，我们觉得，

秸秆的处理问题解决了，自然就没有人再焚烧秸秆了。”陈英说。

泰兴：

在该市滨江镇六圩村江苏华聘科技有限公司附近，记者见到

了一大一小两处着火点。小点的临近路边，已快要熄灭。大点的

在路边荒地里，正在熊熊燃烧，旁边还有两堆尚未点燃的秸秆。

姜堰：

下午3点多，记者沿老328国道行至姜堰经济开发区杏林村

与海陵区苏陈镇交界处时，路上已是浓烟弥漫。在杏林村一处农

田中间的沟渠里，腾起一阵浓烟。沟渠中堆着很多秸秆，已经烧

掉了大半。几名村干部模样的男子从远处的路上飞奔过来，拿着

铁铲、扫帚等扑火。

昨天，记者沿途遇到数辆“禁烧秸秆”宣传车，喇叭里播放

着相关通知。田间地头，有村干部在值勤，并有两辆消防机动三

轮车待命。一名辅警说，昨天，他已经扑灭了10多处火苗。

兴化：

昨天下午3点多，记者驾车沿兴泰公路向南察看，在收割完

成的田块里，记者发现了多处着火点，同时不时可见已烧过的田

块，越往南行驶，空气中的焚烧秸秆的焦味越浓。

在兴泰公路临城警务查报站附近，记者发现了一处着火点，

在这处着火点的旁边，还有一位男子正在用打火机点草，不一会，

就看到火苗蹿了上来，男子赶忙跑到一边。记者赶过去拍照时，

该男子走过来叫记者不要拍，说这火是他刚刚偷偷点着的，只是

一些零星的碎草，村干部早就跟村民说过不能焚烧秸秆，如果被

村干部逮到了是要罚款的。

在兴泰公路临中河桥段，记者在公路上向西看去，能清晰地

看到远处一大片火苗烧得正旺。沿着田间小路，走了大约500米，

发现了不少燃烧过的痕迹。

离燃烧的田块越近，就越能感觉到空气中的热度。记者粗略

数了一下，几十亩地的田间，有大大小小的着火点不下10处。

下午4点半后，记者再次从兴泰公路向南察看，又发现多处

着火点。以兴泰公路里程数为标记，分别是110.3、113、114、

119.3、120、124.8、125.2、127.3公里处，着火点面积有大有

小，大的有10多亩，小的有10多平方米。

材料四：

《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综

合利用的决定》应当废止

1、秸秆利用方式单一，禁烧搞一刀切

在淮安，禁烧没有过渡期，没有区域，所有农田一律禁烧。

不准焚烧，利用方式又很单一，就是收割时直接将秸秆粉碎

还田。可是在2008年秋，恰遇气候异常干旱，播种季节多日无

雨，农田里的秸秆层“漏风”，严重影响小麦出芽，当年小麦普

遍减产1-4成，这种损失无人过问。

2、闲时不禁，忙时禁，“规定”也形同需设

现在农村在家种田的大都是老弱妇孺，往往一个人要耕种两

三个人的田，数万斤的秸秆都要手工搬出田外，累得老农腰都直

不起来。

每年禁烧时都严防死守，只好先把秸秆堆在田埂岸边，但农

忙一结束，各级“行政大军”就鸣金收兵，农民又陆续把路边沟

埂上的秸秆一把火烧掉，此时再无人问津。

3、焚烧秸秆有助于温地肥田，一省一市禁烧是否有“因噎

废食”之嫌

秸秆灰富含钾，就田焚烧可以大大缓解农田普遍缺钾的现

象。

万事都存在利弊，两全齐美的事不多见，关键在于权衡比较

利弊双方。秸秆焚烧是造成污染和安全隐患，但比起城里汽车尾

气污染是不是小巫见大巫？

再者，省与省、市与市之间存在着大量的尺埂丈沟相望，禁

烧秸秆的农民天天目睹一个中国两个行政，心里能平衡吗？

4、处罚方式单一，增加社会矛盾

在淮安，明文将禁烧秸秆的责任交由各级党委负责，每年农

忙收种一到，“见烟就罚、见火就抓”之类大横幅高悬交通要道。

有农民偷偷焚烧，就会被警车带走，被关几小时到几十小时不等，

还要交数百元至数千元不等的罚款。

信访人在2009年秋因在地间焚烧秸秆，被派出所和镇政府

拘禁了53小时，交了2000元罚款（相当于他和老伴一年承包地

的纯收入），同时还不予发粮补，取消其和老伴的低保以及一个

月管制处罚。

4、案例思考题

（1）上述材料讲述的主要内容是什么？

（2）秸秆焚烧为何屡禁不止？

（3）地方政府在秸秆的综合利用中可以做些什么？

5、案例分析

以下分析用的是布鲁姆分类法和相关利益者分析工具

（1）上述材料讲述的主要内容是什么？

由于农村能源使用多样化、农民住房草改瓦和大型牲畜饲养

量的下降，农作物秸秆剩余日渐增多，秸秆露天焚烧或者随意丢

弃现象越来越严重，既浪费了资源，又污染了环境，既威胁航空

和道路交通等公共安全，又危害人民群众身体健康。对于这个问

题，国家的大法规定不够明确具体，于是在这种背景下，江苏省

首先制定了《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸

秆综合利用的决定》。

各地在执行这一决定的过程中，出现了一些情况：（1）《决

定》出台后，对于推进秸秆的综合利用，尤其是禁烧令对缓解环

境污染起了积极的作用；（2）有的地方政府对《决定》执行得较好，既给农民做思想宣传工作，争取农民认识上的转变，又安排有关收割粉碎设备帮助农民处理秸秆，还按照规定发放有关补贴；（3）也有的地方官员机械执行处罚条款，造成了农民的抵触情绪，背离了立法的初衷；（4）有的农民已经意识到露天焚烧秸秆的危害，有一些农民因害怕罚款，由明目张胆的烧改为了偷偷地烧，还有一些农民因一些实际困难，如劳动力不足、秸秆不能完全清理干净等原因，比较抵触禁烧的决定。

（2）秸秆焚烧为何屡禁不止？最主要的原因是什么？

秸秆禁烧既要堵又要疏，关键是疏，是要找到秸秆综合利用的办法，目前的主要问题是秸秆没有出路。秸秆利用方式单一，目前主要是机械化还田。机械化还田对收割机提出了新的要求，设备的更新淘汰有个过程，并且需要地方政府的资金支持；机械化还田还有一些负面影响，可能影响农作物的出芽。2、其它的利用方式，无论是政策、技术还是资金，条件都不成熟。秸秆综合利用的方式很多，如作为生物质能进行发电、制成板材、秸秆培育食用菌等。但在秸秆的运输、贮存、发电设备等方面，还有很多技术瓶颈没有攻克；国家对综合利用项目奖金补助及产品税收的减免主要集中在工业领域，对秸秆利用项目支持不够，不能有效促进秸秆规模化利用。

除了上述主要原因，还有一些其它因素：1、政府考核体制

过于单一，搞一刀切，导致基层政府工作人员，唯禁烧马首是瞻，忽视了宣传思想工作，反而激化了矛盾。2、老百姓对禁烧以及秸秆综合利用的认识不足，不能自觉自愿执行地方性法规。3、政府补贴的资金尚显不足，不能有效弥补农民的损失。

（3）地方政府在秸秆的综合利用中可以做些什么？

地方政府在秸秆的综合利用中应当起到主导作用，在政策、资金、技术方面予以引导和支持。

一是要树立执政为民的思想。秸秆禁烧应当有个过渡期，在各种配套条件不成熟的情况下，不能一“禁”了之。（1）通过转变思想认识和行政处罚相结合的手段，帮助农民认识到露天焚烧的危害。（2）出台切实有效的措施，例如，农忙时组织大型具有粉碎还田功能的收割机，帮助劳动力不足的家庭搬运秸秆，将政府补助发放到农民手中，提高农民秸秆综合利用的积极性。

二是要出台有关税收、贷款、奖励方面的政策，加强行政推动和重视市场开发相结合，支持有关企业和院校进行秸秆综合利用的研发及成果转化。

三是政府要加大对秸秆综合利用的规划，避免分散经营、重复建设带来的不经济。