国民党大陆统治时期_党治_演变述论

第26卷 第7期 湖南科技学院学报 Vol.26 No.7 2005年7月 Journal of Hunan University of Science and Engineering Jul.2005

国民党大陆统治时期 “党治”演变述论

廖雅琴

(湖南科技学院 法律系，湖南 永州 425000)

摘 要：通过对国民党大陆时期党治的全面考察，可以认为大陆时期国民党党治是政党政治的一种特殊形态，是国民党中政会制，地方自制、地方与中央均权制的自然发展的结果。

关键词：国民党；党治；政党政治

中图分类号：K27 文献标识码：A 文章编号：1673-2219（2005）07-0080-04

中国国民党在大陆统治时期的党治，经历了一个曲折的发展历程，中国几千年来封建专制传统的文化社会氛围、民国建立后长期分裂动荡的政治环境，使国民党党治长期处于循序而不进状态。本文把大陆统治时期国民党党治分为三个阶段：孙中山时期（1905－1927），建党并为推翻封建专制制度和统一全国而努力，党治和组党理念效颦西方；南京政府统治前期（1928―1937），虽在法律制度建设方面作了大量努力，如确定中央与地方均权、地方自治、地方党政各自独立的原则，但无力推行或推进艰难；抗战内战时期（1937－1949），党治趋向虚化；

进。早在同盟会时期，孙中山和他的战友们就把中国实现民主的进程分为军政、训政、宪政三个阶段。军政时期适用于革命军初起之时，军民共同受治于军法。训政时期各县军政府将地方自治权归之于当地人民，由人民选举地方议会议员及地方行政官员，同时制定约法，规定军政府和人民之间各自的权利和义务。宪政时期为制定宪法，由国民公举大总统，公举议员，组织国会，一切国事，均依宪法而行。辛亥革命后，南京临时参议院迅速制定了相当于宪法的《临时约法》，规定了此前中国从未有过的一系列民主原则。当时孙中山甚至认为民族、民权主义已经实现，只有民生一途尚未完成。但曾几何时，即被袁世凯等北洋军阀扔进了废纸篓。孙中山多次发起护法运动，都一无所成。在总结教训时孙中山认为原因在于人民没有经过必要的训练，“未经军政、训政两期，而即入于宪政”，“不经训政时代，则大多数之人民久经束缚，虽骤被解放，初不了知其活动之方式，非墨守其放弃责任之故习，即为人利用陷于反革命而不自知”。“辛亥之役，汲汲于制定《临时约法》，以为可以奠民国之基础，而不知乃适得其反。”[3]（P102）所以他要建立一个强有力的俄式政党，做国民的养母。按照这种设计，广东革命政府和北伐时期，党权较高。

一 孙中山时期：党治理念由欧美型

转向俄国式

孙中山等早期的革命志士，深受西方政党政治的影响，认识到政党在国家政治生活中的地位和作用。“若无政党，则民权不能发达，不能维持国家，亦不能谋人民之幸福，民受其毒，国受其害。是故无政党国家，国家有腐败，民权有失败之患。”[1](P43)在政党组织上，早在同盟会时期，就实行西方通用的民主制衡机制，中央设执行、评议、司法三部并相互制约。从同盟会到国民党“一大”，欧美型政党松散、宽容、民主的特质，不幸在中国发生橘枳之变。在屡经挫败的探索中，通过对俄国革命的研究，孙中山决心建立布尔什维克式党治，“此后欲以党治国，应效法俄人”。[2](P268) 1924年国民党“一大”确立了“以党领政”、“以党建国”的原则。国民党二届三次全会通过《统一党的领导机关决议案》规定，全国代表大会为党的最高权力机关，党的权力机关为中央执行委员会，行使最高权力。作为伟大的民主革命家，孙中山等以推翻封建专制制度为己任，以建立民主政治为最终目标。但他们意识到，这个境界不可能一蹴而就，必须循序渐

二 南京政权前期：党治表现为中央党义

领政地方党政独立

在南京国民政府建立初期，在中央形式上继续实行“以党统政”、“以党治国”的原则，具体表现在：第一，国民政府的根本法由国民党制定。《国民政府组织法》、《训政时期约法》、《训政纲领》以及孙中山的遗教、遗嘱等根本法，由国民党中央执行委员会首先通过再交国民政府执行。第二，国民政府的权力来源于国民党。国民政府组织法由国民党中执会制定，国民党的最高原则《训政纲领》规定，训政时期由国民党代表国民行使政权，国民政府行使治权，中央统治权由国民党代表大会行使。第三，国民政府的政策和施政纲领，由国民党制定并监督执行。就制度安排而言，一切立法原则，

收稿日期：2005－05－10

作者简介：廖雅琴（1971－），湖南道县人，湖南科技学院法律系讲师，硕士，研究方向为中国近现代史。 80

施政大计，皆首先发源于国民党内，成熟于中央政治会议，

[4](P369)

但党治的运作和制政治会议议决后，交国民政府执行。

在地方：进入训政时期后（1928-1946），国民党随全国“统一”而成为全国性的执政党，地方党政分治的制衡体制作为基本原则被确定下来。 1928年8月国民党二届五次全会通过《各级党部与同级政府关系临时办法案》规定：“凡各级党部对于同级政府之举措有认为不合时，得报告上级党部，由上级党部请政府依法查办。各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，亦得报告上级政府，转咨其上级党部处理”。

[10](P543)

度性安排，长期以来被有意无意地忽视了。

从政治设计看。以党治国，党不能直接治国必须通过中政会指导监督政府行使“治权”。这是以党治国的运作机制，也是以党治国模式的核心内容。为行使对政府的监督、控制权，明确党政关系并使之制度化、程序化，在以党治国原则的运用上，设计了一个党政连锁机制的中枢机构——中央政治委员会，以期使执政党和政府的关系“厘然有序”，“保持国家应有之尊严与政府必具之独立系统”，做到“党、国之体系有别”[5]。政治会议委员从中央执行委员会和中央监察委员会委员中推定。政治会议讨论决定事宜包括立法原则、施政方针、军政大计、财政计划、特任特派官员和政务官人选等。政治会具有最高立法决定权、最高行政决策权和对政务官任免的决定权。根据政治会的决议和国民政府法令，“凡经政治会议决议任命之官吏为政务官”，包括“国民政府委员，各院院长、副院长及委员，各部部长，各委员会委员长，各省省政府委员、主席及厅长，各特别市市长，驻外大使、特使、公使及特任特派官吏之人选”[6](P846)。从法律制度上说，训政时期以党治国，由国民党掌握去留权的公职人员，除党务系统的专职党务干部如中央组织部部长、宣传部部长外，就是上述政务官的范围。其他所有的公职人员，包括行政机关、法院、国立大学、军队、国营企业等的公职人员，就由各主管官员决定任免，不经过国民党中央任何机构的建议和讨论。概而言之，政治会是党的机构，但不办理党务。国民党中央任何机构，既不能直接以自己的名义发布党务以外的具有普遍约束力、需要具体执行的决定或指示，也不能直接向政府机关行文，而均经政治会达于政府。政治会决定政务根本大计和方针政策，但又不直接向社会或者政府各机关发布命令和指示，而是传递于国民政府，由国民政府发布执行。从政治会的这种地位、性质和功能来看，训政时期与其说以党治国，不如说是政治会议治国。

在政治实践上，努力推行中央与地方均权、地方自治和地方党政独立的原则。在中央，以党领政实际上是指党义领政。蒋介石很早就指出，党控制国家并不意味着党员应该垄断政权，他在1926年8月的一次讲话中称：“‘以党治国’这句话，不是说我们党员统统做官，统统到政府里面去治国，而是要拿党来做中心，根据党的主义、政纲、政策决定政治方案，交给政府去实行。党不是直接施政的……”[7](P518)。在1928年7月的一次讲话中蒋再次强调“以党治国，并不是说以党员治国，是以党义治国”[8](P558)。按1931年国民党中常会通过的《中央委员分区视察办法》，连地方行政事务中央党部和中央委员会也不能直接干涉。在蒋介石统治下，孙中山的排列顺序，首先是党，其次是政府，最后是军队――被颠倒过来[9](P141)。许多中执委的成员、中央委员本身就是国民政府的要员。汪精卫、胡汉民等既是国民政府之常委，又是党内元勋，蒋介石集军、政、党的最高权力于一身。

这一规定使地方党部和地方政府两条系统独立并行，

相互制约。以《省组织法》的演变为例，1926年省《组织法》规定：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下受国民政府之命令管理全省政务”，1927年7月修正时“省执行委员会”被删除，同年10月再修正时又删除“于中央执行委员会的指导监督之下”，代之以“依中国国民党党义”，1930年又将“依中国国民党党义”改为“依国民政府建国大纲”[11](P6)。结果不仅省党部与省政府之间不存在隶属关系，就连国民党中央执行委员会也不能直接向地方政府发号施令，必须通过中政会和国民政府实行间接指导。

在党政人事关系上，国民党中央规定除特殊情况外，地方党部委员以不兼任地方政府职务为原则。在1934统计的25个省市中[12](P3)，江苏、湖北、天津等10个省市均没有党部委员兼职，其他省市党部委员兼任政府委员的比例也很低，只在地方实力派控制区才出现要么由当地军政大员兼任，要么限制党部活动。如国民党中央派张道藩、李益之等赴黔发展党务时，被该省省长周西成逮捕入狱；阎锡山于1931年借故强行查封省党部达7年之久，1939年重新恢复后，阎又多方限制，发展党员也须阎认可。

在1928年8月国民党二届五中全会上，在蒋介石提出的《拟请规定党部与政府及政府与民众之关系及其职权案》中就有“党员党部决不能直接干涉或处理行政，军队除国防及剿匪外，决不用于内战”[13](P162-163)的条款。按理在一党专政体制下，党员对政治资源的垄断和党部对行政机关的统制，是确保一党专政的重要手段。而蒋却要求党政分开，各司其职，党员立于行政人员与民众之间，一方面指导民众，一方面监督行政人员，而不允许直接干政。《训政约法》的制定者胡汉民亦持同样的理念，“党部断断不能干预行政。因为干预行政，政府党部就变成了双重衙门。党部的责任只在深入民间，去指示人民、领导人民以辅佐政府之不及”。

[14](P106)

地方党部因没有实际干预和推行地方行政的权力不仅逐渐丧失了独立的政治地位，连自身的存在也成问题。经费仰赖地方政府，党政人员的薪俸也相差很远。战前一个省政府委员的月薪为500元，外加办公补贴，合计有一两千元；而一个省党部委员的月薪仅150元，尚不及一个省政府科员的月薪（180元）[15]；一个县党部每月的全部经费还不及县长一人的月薪 [16]。党部逐渐成了一个无权无势的冷衙门，那时老百姓视政府职务为“官”，视党部委员为“差委”，对于县党部的执委，与对待县政府的县长，一轻一重，相去几不可以道里计。结果党部职员一有机会，就千方百计跳槽到政府

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部门去任职。湖北省党部特派委员（与省政府主席平级）鲁荡平调任河南省政府民政厅长时，受到朋僚祝贺（明降暗升）。

因此，南京政权的中政会、地方自治、地方党政独立的制度设定，决定了南京政权既不是极权主义的，也不是民主的，而是在政治领域中不稳定地处于二者之间。

军，任命陈炯明为总司令，抽调党员和干部担任各级领导，批准全体官兵集体加入国民党，但祸生肘腋，陈炯明反戈相击。国民党“一大”后，孙中山创建黄埔军校，仿照苏联红军建立党代表和政治工作制度，实行党代表、政治部、党部三重领导体制，所以国民革命军当时又称党军。党代表，代表党执行对所辖部队的管理和统帅，军队主官则专司军队编组、军事训练和指挥作战。凡有关军队的文件、命令，均需有党代表签署方能生效，党代表和政工制度一直推行到国民革命军各级军队中。国民革命军成立之初和北伐前期，由汪精卫通兼8个军的党代表，党代表和党部一直建到连级，政治部建在团以上单位。这种体制确保了枪杆子牢牢握在党的手里。但南京政权建立后情况发生了根本变化，它明确规定一切武装力量隶属国民政府，党只管党务。军队中的党代表制和各级政治部被取消，仅保留了部队中的政工制度和国民党特别党部。抗战时期，国民革命军的党务和政治工作由国民政府军事委员会下设的政治部（周恩来任副部长，郭沫若任第三厅厅长）统一领导，仅在军以上单位设政治训练部，在师以上单位成立特别党部，抗战后期特别党部也被取消。

二是国民党上层许多有识之士，他们多游学欧美，向往并深得政党政治的精义。基于对中国国情的了解，孙中山等虽设有军政、训政阶段但最终的目标是“宪政”。“训政”时期由国民党代表人民并训练民众为宪政作准备是一种过渡，宪政是“还政与民”。所以“党义领政”与“五院”制衡符合其政治逻辑。国民党元老张静江认为“中国只要走英、美、日等资本主义国家的老路，发展资本，保障国家利益，国民党统治同样可以巩固。” [21] (P288-299)意即国民党不需要垄断政权。党及党员应该为所信仰的事业而奋斗，而不是一种特权

[22] (P905-906)

三 抗战解放战争时期：党治趋向虚化

战争时期“党治”的虚化首先表现为涂上了若干民主意味，如“党禁开放”。抗战时期，国民党在对待与其他政党的关系上，承认共产党和其他政党的合法性，允许其报刊发行，“对于国内任何党派，只要诚意救国，愿在国民革命抗敌御侮之旗帜下共同奋斗者，政府自无不诚接纳，咸使集中于本党领导之下，而一致努力”[17](P216)，并有容纳异党参与国事的行动。如国民政府任命周恩来为军事委员会政治部副部长；1937年9月9日成立国防参议会，邀请各党各派领导人参加；1938年国民党临全大会决议设立国民参政会，容纳各党派的领导人共商国是。毛泽东、秦邦宪、董必武、林祖涵、吴玉章、邓颖超、陈绍禹、周恩来等先后被聘为参政员，许多民主人士也被聘为参政员。参政员中，国、共及民主人士各占1/3。国民参政会的设立虽表现出国民党抗战初期民主的进步性，但相当有限，“国民党是创建民国的党，功劳最大，只有国民党才有资格以党治国”[18] (P22)。抗战后期，共产党提出立即结束一党专政，组织民主联合政府的主张，被国民党六大拒绝，共产党因拒绝参加“国民大会”，又被国民政府宣布为非法组织。解放战争时期国民党虽有包括扩充党员、党团合并等整党之举，但终因溃败迅速而鲜有作用。

其次，中央以党统政的形式有所改变。战前是通过中政会实现的，抗战时期由于中政会“组织庞大，事实上已不召集”，[19] (P210)于是国民党中常会于1937年11月的第59次会议决议政治委员会停止开会，以党统政的职权由国防最高会议及后来的国防最高委员会代行。

最后，对地方党政关系进行了调整。“省及特别市采取党政联系的形态”，“县市采取党政融化的形态”[20] (P5)。所谓党政联系制度，主要体现在设立党政联席会议，以省党部主任委员、执行委员会委员及书记长、省政府主席、全体委员及秘书长组成党政联席会议，由省政府主席和省党部主任委员轮任会议主席。联席会议可以讨论议决党务和政务事项，属于党务的，由省党部负责实施，属于政务的，由省政府负责实施。联席会议讨论、议决事项，若政府和党部双方不一致且协商不成，则由党部和政府双方分别呈请各自上级党部和政府指示。所谓融党于政，即党政融化形态，县及以下党部不再公开存在，党员以个人身份通过各种组织发挥作用，采取类似于西方民主国家政党在政权机构建立议会党团的方式。

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三是权力斗争的结果。南京政权内部派系林立，最有实力的人物是蒋介石和汪精卫。1928年初蒋介石重新上台后，权力比以前更大，他先后担任国民党中央执行委员会主席、国民政府主席国和民革命军总司令。此前，国民党运动只不过是各种各样政客组成的集团，他们大多数很少关心孙中山所拥护的主义，只是为达到各自的目的利用孙中山在民众中的崇高威望。共产党人被清洗之后，蒋介石受到国民党左派急进分子——汪精卫及其支持者的政治挑战。汪精卫不仅以党内领袖自居，而且还是改组派的领袖。他指责蒋介石“使国人知有蒋中正，不知有党。此实为党所不容”[23]。蒋介石注意到党的下层组织充满左派的支持者，左派的观点：革命建设时期政府应该只是党的行政部门，党应该是最高的机关，最后不仅被南京政府否绝，而且在1929－1931年间党被剥夺了大多数权力，不论在制订政策上，还是在充当监督机关上，都不再有所作为[24] (P135-140)。在权力争夺中各派系充分利用人“各级党部，民的民主愿望，如中原扩大会议发表宣言指出[25]：对于政府政治，立于指导监督之地位，不直接干涉政务”（以防党部妨碍民主制）；“不以党代替民意机关”；“所谓以党治国，乃以党义治国，应集中人才，收群策群力之效”（天下为公，不私于党人）。有人认为汪氏集团在中原大战中失败，但

四 国民党在大陆“党治”不力原因

一是党脱离了“枪杆子”。“二次革命”失败后，孙中山认识到党直接掌握武装的重要性，他曾争到20个营的警卫82

其政治主张却为南京政府所延续，所谓“军事北伐，政治南伐”[26] (P29)，1933年的“福建事变”也打出“取消党治，还政于民”的旗号。

五是蒋介石对俄共本质的“洞悉”。起初蒋介石对俄共政权称羡有加，甚至把自己的长子送到俄国留学。但1923年他率“孙逸仙博士代表团”对俄进行全面考察之后，态度发生了根本变化。1924年他给廖仲恺的一封信中说，对俄党问题应有事实与主义之别，不能因其主义之可信而置事实于不顾，俄人之言只有三分可信。[27]初因孙中山联俄意决，蒋只能采取隐忍态度。“苏维埃政治制度乃是专制和恐怖的组织，与我们中国国民党的三民主义的政治制度，是根本不能相容。关

[28] 于此点，如我不亲自访俄，决不是在国内时想象所能及的”(P265-269)

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总之，国民党在大陆时期的党治，应当认为是政党政治的一种特殊形态。从理论上说，国民党通过根本法的形式确立了执政党和国家政权机关的关系，建立了一套程序化的运作机制。以党治国，其“国”的含义第一，仅限于国家政权机关，对于公民、企业和事业法人包括国有企业、事业法人，依法不具有直接的支配、干预的权力；第二，仅限于中央层级即中央政府本身，执政党的地方权力机关不具有对地方行政、立法、司法等各种权力的支配权，不能参与地方事务的决策，也没有对地方政府政务官人事任免的建议权。从实际运作情况看，执政党地方权力机关的领导人，一般又不能兼任同级政府的行政首长，这就更降低了执政党地方组织对地方事务的影响力。在地方政府，国民党以党统政的地位并没有体现。而且，即使是法定的党治职权，由于国民党内派系林立，军阀各自为政，加上各种进步势力的揭露和批判，其法定职权事实上仅具有程序性和象征性。

参考文献：

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On the Evolvement of GMD Governing China as only a Party

LIAO Ya-qin

(Hunan University of Science and Engineering,Yongzhou Hunan 425006,China)

Abstract: According to the overall observation of GMD Governing China as only a party, it can be concluded that it is a special partie’s competing government system, and it is natural systemic outcome of central political council, local autonomy, equal power of centrality and locality.

Key words：GMD；governed country by only a Party；Parties’ competing government system

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