PPP模式:解读新型城镇化的融资之路

PPP 模式：解读新型城镇化的融资之路

2014-04-03 06:57

记者从权威渠道获悉，财政部力推的PPP （公私合作伙伴关系）模式正在全国多个省市推进。哈尔滨和洛阳作为试点城市，已经通过多个项目先行实践总结经验，而黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在密集展开调研，着手筹备项目。

在4月1日至2日召开的PPP 会议上，财政部财政科学研究所所长贾康、亚洲开发银行资深经济学家柯瑞格先生等为财政系统人士培训PPP 模式的基础知识、政策体系、发展经验、操作实践、法律框架及实施流程等。黑龙江省、河南省、浙江省、湖南省、福建省、上海市等省市及其部分地市的财政厅、财政局相关负责人士参加会议并分享经验。

系，二是利益共享，三是风险共担。目前英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP 管理机构，负责推动PPP 模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。

财政部力推PPP 模式有其背景和深意。我国各地加快推

进城镇化过程中普遍面临着融资难题，“土地财政”饱受批评、地方投融资平台快速形成巨量的地方政府债务。

财政部副部长王保安预计2020年城镇化带来的投资需求约为42

“我国地方政府债务迅速攀升，运用PPP 的机制创新，针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模，有助于化解地方政府债务风险、减少地方债压力。”财政部财政科学研究所所长贾康告诉记者。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，要解决城镇化的资金需求，债务融资之外，可以考虑PPP 模式。PPP 模式可以卸掉财政资金背上的“重负”，发挥财政资金的引导作用，调动社会资本并发挥各自优势。“这也是一种混合所有。”

作为试点城市所在的省份，黑龙江省今年年初与亚行合作实施“PPP 领导力建设项目”，引导亚行等国际金融机构在城市发展、节能环保等领域，与省内有潜力的私有经济体开展直接融资合作，并且先后向国家申报了“松花江流域水污染控制”、“职业教育实训基地”等PPP 类项目，引资总额度约合2.43亿美元。

以“既有建筑节能改造项目”为例，项目采取PPP 模式，

政府财力投入一部分、供热企业贡献一部分节能效益、节能服务公司让渡一部分利润、建筑产权所有者少担一部分，有效“捆绑”整合多种资源，加快了哈尔滨市区超过5000万平方米非节能建筑的改造进程，在不增加社会成本的前提下实现了“四方共赢”。

黑龙江省财政厅透露，下一步，黑龙江省将成立省级PPP 工作机构，负责制定相关政策、制度。同时明确，未来省财政厅在各类专项资金投放上，重点考虑优先支持PPP 项目。对于已建成运营的项目，运用PPP 模式盘活存量资产，化解项目现有债务，创造更多现金流用于新项目建设。

另一个试点城市洛阳的市政路桥和污水处理打包项目已初步选定为亚行贷款支持项目，亚行计划提供总额1亿美元的主权贷款支持。湖南省财政厅此前也举办PPP 模式专题研讨会，并明确提出今年将选取部分市县开展试点。

值得注意的是，PPP 绝非万灵药，如果不妥善设计和实施，可能给地方政府带来风险。

“技术不规范、商业可行性不匹配、风险分配机制缺失、项目准备不充分等一系列因素都可能造成PPP 项目失败。”亚洲开发银行行长中尾武彦此前接受记者采访时表示。

中尾武彦举了高速公路管理的例子来阐释可能的风险。“政府给私营部门特许权，让其管理运营高速公路，从中获得的利润就流向了私营部门。但是，如果说PPP 项目并不如

预期般运转良好，利润变少甚至有所亏损，那么很多情况下政府必须为这些损失提供担保，这就是一种风险。”（经济参考报，记者 赵婧 李建平）

PPP 模式探究：细分各方权利义务边界是关键

2013年年底公布的审计结果显示，截至2013年6月底，中国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元。与欧美一些发达国家政府债务的最大区别是，中国的地方债资金大多用于基础设施建设和灾后重建、改善民生等方面的投资。长期来看，这些投资多是可以产生收益的。

，利用PPP 模式解决地方政府债务问题的呼声不断，各地地方政府也纷纷推动试点。

PPP

与BOT 相比，狭义PPP 的主要特点是，政府对项目中

后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

中国农业银行战略规划部副总经理李运近日在接受记者采访时表示，PPP 更能够实现政府、社会与企业的“多赢”，是一个很有价值的发展方向。下一步，该模式的广泛推广仍需要更多配套机制的完善，关键是在实际操作中细分参与各方的权利义务边界，建立起公平、有效的利益和风险分担机制。

记者：PPP 模式的优势有哪些？

记者：PPP 将会如何解决地方债务问题？

服务的供给主体间引入竞争机制，提高地方政府债务的透明度。

记者：哪些行业适合这种模式？私营合作伙伴的准入门槛应该考虑哪些因素？

强调政府要减少对资源的直接配置，所以政府也需要逐步退出一些以往的垄断行业。

参与PPP 项目的社会资本，首先应该拥有强大的资金实力，因为基础设施项目的投资额比较大；其次这些社会资本应该是追求长期稳定回报、而非短期超额利润的；最后应该具有较强的项目管理能力。因此，参与PPP 项目的私营合作伙伴往往是养老基金、保险基金等与经营丰富的大型工程建筑企业组建的项目联合体。

记者：目前PPP 试点情况如何？存在的障碍还有哪些？

李运：近年来地方政府的部分基础设施建设已经开始采用PPP 模式，比如国家体育场项目、北京地铁4号线项目、苏州古里镇城乡一体化建设项目等。三中全会明确提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营制”。据了解，目前湖南省、江苏省以及厦门市等都已经开始准备开展PPP 模式试点，预计在取得一定经验后，今后将会有更多的地方基础设施项目采用PPP 模式。

是国内相关法律法规制度不完善。PPP 项目运作需要完善的法律法规对参与方进行有效约束，目前国内相关的法律法规仍不健全，相关经验有待积累。二是相关的风险分担机制还不成熟。由于项目经验不足，目前国内尚未形成发起人（建设方、运营方、融资方）、中介机构（规划设计、咨询）等风险共担机制。三是利益分配机制不健全。由于缺乏合理定价机制以及对企业的“约束性条款”，导致部分项目出现“暴利”或亏损。

记者：在这种情况下，如何保证私营合作伙伴的运营权，如何保障合理收益呢？

李运：从各国PPP 模式发展经验看，各国已建立清晰、

成熟的PPP 项目实施程序和流程。关键还是要依赖全社会的契约精神。在PPP 项目中政府、私人部门、金融机构等将围绕项目的设计、融资、建设等签署一系列合同，细致划分各自的权利义务边界。一旦发生纠纷，合同是关键的法律依据，但在中国，双方合同则普遍比较粗糙，因此，需要有一个法律，技术，财务等强大团队的支持。

在项目建成运营后，政府会成立专门监管机构，定期核

障。也就是既要满足了私人资本回报的要求，同时又要维护公共利益。

记者：PPP 风险分担应该是怎样的机制？

李运：PPP 项目参与者众多，公平、有效的风险分担机制是PPP

PPP 风险分担机制还应该遵守以下原则：一是承担的风险程度与所得回报相匹配，

二是承担的风险要有上限。

记者：政府财政、金融机构可以提供哪些支持？

李运：在PPP 项目建设与运营过程中，财政、金融机构一方面可以为PPP 项目融资，金融机构还可以以“综合服务商”身份牵头PPP 项目。在项目建设期间，政府可以作为投资主体，承担项目一定比例的资本支出；金融机构可以为项目提供融资与顾问服务。在项目运营期间，政府还可以付费用购买公共服务。此外，金融机构可以发挥“投行+商业银行”优势，主动搭建投资者、政府、开发运营商的SPV 平台，以“综合服务商”身份牵头PPP 项目。

另外，建议监管层将银行资本计量中的政府中长期贷款的风险系数调低，这样政府就可以获得银行更长期限的贷款支持。（21世纪经济报道，记者 赵晓菲）

名词解释

PPP 模式，即Public-Private-Partnership 的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，

彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。