国外公共政策绩效评估研究与借鉴_姚刚

第２５卷第４期深圳大学学报（人文社会科学版）Ｖｏｌ．２５Ｎｏ．４Ｊｕｌ．２００８

２００８年７月ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈｅｎｚｈｅｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ＆ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ）

国外公共政策绩效评估研究与借鉴

姚

刚

（西安交通大学管理学院，陕西西安７１００４９）

摘要：公共政策绩效评估受到越来越多国家的重视，其中，韩国、日本、美国、法国的做法具有较强的代表性。学习和借鉴国外公共政策绩效评估经验，应提高对其重要性的认识，将其纳入政府绩效评估体系作为一项重要内容来对待；同时，要加强公共政策绩效评估的法律制度体系建设、专业人才培养和机构设置，科学运用评估方法，提高评估的针对性和有效性，扩大公众参与，增加评估的透明度。

关键词：国外；公共政策；绩效评估中图分类号：Ｄ５２３．３１

文献标识码：Ａ

文章编号：１０００－２６０Ｘ（２００８）０４－００８０－０６

提交了近千万字的评估报告［２］。在２００５年的评价中，总共对４３个中央行政机构、１６个地方自治团体实施评价，对“国家基础通信网管理评价”等１０个项目实施特定项目评价，总共提出９３个改善措施事项［３］。本文力图通过介绍韩、日、美、法等国开展公共政策绩效评估的做法，研究各国的评估体制和机制，在借鉴国外经验的基础上，提出我国加强公共政策绩效评估的对策和办法。

在现代社会条件下，作为社会资源重要分配途径的公共政策的影响力逐渐增强，与此相联系，公共政策绩效评估的重要性也日益突出。２０世纪９０年代以来，随着各国政府改革的推进，公共政策绩效评估受到越来越多国家的重视，一些国家相继开展了此项工作。其中，韩国的制度评估、日本的政策评价、美国的政策规定绩效分析、法国的公共政策评估具有较强的代表性。日本实施政策评价法几年来，取得了很大进展，政策评价已基本融入政府部门的管理周期中，目前日本政府每年实施的政策评价数约达

１万件，大部分评价结果都已反映到预算要求和政

策制定当中。达成目标的数值化比例由２００４年的

一、国外公共政策绩效评估的

做法和经验

（一）韩国实施的制度评估

韩国是较早开展公共政策绩效评估，并将其纳入政府绩效评估的国家。早在２０世纪６０年代早期韩国政府已经开始对政策和项目进行评估，当时主要集中在投入和产出的测量上，尚未成为一种综合的成果测量。２０世纪８０￣９０年代中期，政府绩效评估侧重于对政策和项目的效率和效益的测定，但未达到预期的效果。金大中上台后进行大刀阔斧的行

３４％提升到５５％以上［１］（Ｐ２２）。美国马克斯维尔学院从１９９７年开始投入５００万美元，对联邦政府的１５个

部委机构和５０个州政府开展为期三年的政府绩效评估，主要内容是对政策的投入产出进行效益分析。韩国政府内部不仅设立了政策分析与评估局，而且还成立了独立的政策评估委员会，集中了大量的专家学者，投入４６亿韩元（约合人民币３３００万元），对政府近年来的主要政策进行了全面评估，并向国会

收稿日期：２００８－０４－０１

作者简介：姚刚（１９６９—），男，湖南长沙人，西安交通大学博士生，在深圳市委组织部工作，主要从事政府绩效评估、客户关。

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政改革，１９９８、１９９９年两次改组政府机构，重新确定政府职能，并改革传统政府绩效评估制度，发展了一种以公共政策绩效评估为重点的新评估体制———制度评估。

政策评估框架法案》，对政２００１年韩国通过了《

策评估原则、评估主体、评估类型、评估程序、评估结果的使用和公开等内容，都作出了明确、详细的规定。这项法案的出台对韩国政府公共政策绩效评估的广泛、深入开展，起到了极大的推动作用［４］。２００６年４月，韩国政府实施《政府业务评价基本法》，该法的实施把原先依据不同法令进行的片面的或重复的各种评价制度，综合为一体，使之系统化，确立了一体化的绩效评估制度。韩国国家事务和协调规则的第二章将制度评估定义为：“监督、分析、评估主要政策的实施及其效果、政府机构和代理机构执行政策的能力、公民对政府提供的公共服务的满意度。”制度评估的内容包括３个方面：一是政策评估；二是政客户对政府提供的服务策实施能力评估；三是公民、

和政策实施的满意度的调查。政策评估着重评估政府机构和代理机构实施政策的效果；政策实施能力的评估侧重评估政府机构对计划要实施的政策实际执行能力；公民、客户满意度的调查既衡量公民满意的程度，又衡量公民、客户对服务提供和政策实施满意层次的增加程度［５］。

韩国政府绩效评估工作的开展由政府绩效评估委员会统筹，委员会由１５名成员组成，包括４名部长和９名来自民间的专家。委员会由总理和一位民间专家共同主持。其中政府政策协调办公室主管政策评估方面的工作，下设政策分析和评估办公室，由

上讨论。年中报告大会由总理主持，年终报告大会由总统主持，所有的评估者、政府机构和代理机构的有关领导都参加。对评估中发现的问（３）评估后整改。题，由相关机构根据委员会提出的补救建议提交整改计划报政策协调委员会，并每年两次向其报告补救措施的进展情况，总理办公室的人员负责督促、指导。评估结果确定后，对绩效突出（４）评估结果使用。者以嘉奖令、个人升职及预算分配等方式进行奖励；对绩效低劣者进行处理。评估结果在新闻媒体和互联网上公布，同时在政策评估者、政府机构和代理机构负责人参加的联合会议上报告给总理和总统。

（二）日本开展的政策评价

政策评价是日本行政改革的核心，也是政府绩效评估的主要内容，政府绩效评估在日本又被称为政策评价。２０世纪９０年代，日本的地方自治体率先引入政策评价制度。从１９９５年开始，日本三重县较道、府、县借鉴它的早开展了政策评价活动，其他郡、

做法，结合自己的特点相继推行以政策评价为核心内容的行政改革。１９９７年１２月，当时的日本首相桥本龙太郎在中央引入了“再评价制度”，并要求与公共事业有关的六省厅对全部公共事业进行评价。此后，建设省、运输省和农林水产省相继实施了“中间

［７］

评价”和“再评价”。一系列评价制度的制定和活动

的开展，为在全国实施政策评价打下了基础。２００１年１月，日本政府政策评价各府省联络会议通过了关于政策评价的标准指针》《，对政策评价的对象范畴、实施主体、评价的视角和评价方式作出具体规定。关于行政机关实施政策２００２年４月正式实施了《评价的法律（评价法）》，根据该法案，内阁和政府的各个部都被要求在其权限范围内实行政策评价［１］评价法》规定了政策评价基本事项，主要包括《（Ｐ２２）。

１名部长助理分管［６］。作为一种外部性的综合评估，

制度评估内容的３个方面分别由不同的部门来进行评估。政策评估主要在总理办公室的协助下由政策分析和评估委员会的成员来实施，他们负责制定评估的指导方针和评估结果标准，对政策实施评估，并着重研究提高和改善评估系统的方法；政策实施能力的评估主要由总理办公室的官员来实施；公民满意度的调查由韩国公共行政研究所来完成，它负责客户满意度调查问卷的设计、处理、数据分析并最终报告结果。制度评估分为４个步骤：（１）内部性的个体评估。政府和代理机构每年６月１５日前提交１份上半年的绩效自我评估报告；１０月２５日前，提交下半年的绩效自我评估报告。评估报告（２）提交讨论。提交小组委员会和全体委员会讨论，通过后再在７３个方面内容：一是政府各部门必须适时把握所管

辖政策的效果，从必要性、效率性和有效性等视角进行自我评价，并将评价结果反映到相应的政策上。二是在政府制定的关于政府总体政策评价的基本方针的基础上，各部门要制定中期基本计划和每年的实施计划，对政策评价的结果要编制评价报告予以公布。三是为保证政策评价的统一性、综合性和更加严谨的客观性，总务省要对政府各部门政策进行评价。

总务省和政府各部门是政策评价的实施主体，每年需向国会提交年度政策评价报告书，并向社会公众公布。政府各部门均建立起相应的领导机制，设。

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总务省成立了作为总务大臣咨询机构的“政策评价与独立行政法人评价委员会”，其事务局设在行政评价局，委员由总务大臣任命，主要由外部专家、学者和企业家构成，委员长由委员们选任。该委员会负责对政府的政策评价制度和总务省所实施政策评价的相关重要事项进行调查审议，向总务大臣提出政策评价基本方针及其修改意见等，并进行与国民直接对话等沟通、宣传工作。总务大臣根据对政府各部门政策的检查和审议结果，必要时可向内阁总理提出相关意见建议。行政评价局１９９９年４月由总务省的行政监察局变更而来，负责统筹、协调和推动政府总体的政策评价制度的实施，并具体实施单个政府部门难以进行的、数个政府部门或跨部门的政策评价，以及检查政府各部门所进行的政策评价情况。日本行政评价局在职人员共１１００名，除总部外，在全国设立了４７个地方分支机构，地方分支机构负责评价地方政府执行国家政策的情况［８］。

为配合各年度的业务开展，大部分政府部门都在年度末制定该年度的政策评价实施计划，并根据实施计划编制评价报告。日本政策评价的程序和步骤有严格的规定，首先，政府各部门从政策的规划、立案和实施的角度对所管辖的政策进行自我评价，然后各部政策评价会议对相关重要事项进行审议。评价的具体实施则由政府各部门的专业司局进行，再由部门中设立的专门负责政策评价的处室进行综合汇总。评价结果要向大臣等政府部门的领导报告，经审定后向社会公布。在评价的过程中必须广泛听取外部有识之士的意见，以保证评价的客观性。

（三）美国开展的政策规定绩效分析

政府绩效与成果１９９３年１月美国国会通过了《

［９］法案》（Ｐ３６７－４６２），在讨论和实施这项法案的过程中，

估的一个配套文件，其目的是为了预测和评价政策规定实施效果，为政府部门分析政策规定绩效提供帮助。根据第１２８６６号总统令第３（１）条款，政府部门在废除或修改已有政策或者制定新政策时应做政策规定绩效分析，尤其要分析政策规定的经济效益。

政策规定绩效分析的方法以定量为主，定性为辅，定量与定性相结合。基本方法是成本效益分析，通过成本效益分析为决策者选择有效率的方案，即产生最大社会净收益的方案。对于不能以货币计算损益的情况，则进行定性分析，明确指出不能量化但重要的价值，以利于决策者将它与量化损益相比较。政策规定绩效分析整个过程充分体现公开透明的原则。首先，前期进行意见征询。在设计、编写、执行政策规定绩效分析时，询问政策目标人群及专业人士和机构的意见；其次，分析过程透明。要求列明分析是建立在哪些技术、信息基础上，同时注明数据来源、附加模型，说明基本假设、方法、数据及分析的不确定性，以让合格的第三方能够清楚地理解分析的过程和结论。第三，分析结论公开。结论在互联网上公示并披露外部咨询人员的资格及聘用历史。如由于隐私、产权、商业秘密等原因不能公示，则严格检验分析的结论和使用的数据，同时，遵守信息质量标准和相关法律。政策规定绩效分析包括３个方面的基本内容：（１）政策规定的必要性分析。上报政策规定草案时必须阐明拟实施政策的必要性。（２）政策规定选择的评估。这一评估是建立在前期必要性分析基础上的，需要平衡政策的全面性与可行性，重点考虑政策制定机构的法律权限、政策生效时间、政策执行手段、严格程度、政策对象适用性和地域差别。（３）对公共政策绩效的分析。收益－成本分析（ＢＣＡ，下称损益分析）和成本—效果分析（ＣＥＡ，下称本效分析）是两种基本分析方法。损益分析主要用于评价收益与成本都能以货币来计量的政策规定方案，而本效分析法主要用于收益无法货币化的公共政策分析，由于公共政策作用的多样性和复杂性，它的应用比损益分析更广，难度更大。

公共政策绩效已引起了广泛的关注。美国《参议院政府事务委员会关于政府绩效及成果法案的报告》在第三部分论及通过《政府绩效及成果法案》必要性时指出：“目前，国会的政策制定、支出政策执行以及总体政策因为缺少足够精确的项目目标和充足的项目绩效信息，受到了严重的制约。联邦管理者也由于缺少明确的目标和有关结果的信息，在试图提高的项

［９］目效益和有效性的过程中处于不利的地位。”（Ｐ２１）

（四）法国的公共政策评估

法国评估机构开展公共政策评估有明确的法律保障。１９８５年法国政府颁布法令，规定国家级的科技计划、项目未经政策评估不能启动，从法律上确立了科技政策评估在法国的地位［１０］。法国对评估机构也进行了法律规范，１９８９年５月成立的法国国家研，经过将近１０年政府绩效评估的开展，２００３年９月美国政府正式颁布了《政策规定绩效分析》文件，对实施公共政策绩效评估作了系统、全面的规定。２００３９》

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用的法律法规有１６个条款，这些条款对该机构从职能机构、人员组成、评估费用等作了明确的规定。法国赋予评估机构一定的特权，以保证公共政策评估的有效性。评估过程中，报告人如认为有必要，还可组织向新闻界开放的听证会，以收集与问题相关的个人及组织的意见，听证会的小结作为报告的附件，并体现在报告中。这样形成的有价值的报告，将直接用于公共政策的立法讨论和预算参考。法国评估人员都要接受资格认定，并承担评估法律责任。法国有专门的评估师培训学校，大学毕业生要经过专门的学习，通过严格的考核才能成为评估师。

法国对公共政策的评估十分重视，有多个机构承担公共政策评估，包括：国会、中央和地方行政机关、国家审计法院和地方审计法庭，以及由公务员、民选议员和评估专家组成的大区评估委员会。除公共机构承担公共政策评估外，也可委托私人机构对某些项目进行评估。法国２００２年成立了全国评估委员会，负责领导跨部门的评估工作。法国国家评估委员会具有相当的权威性，负责确定评估方法，制定详细的招标规划，挑选委员会以外的专家。评估过程中委员会成员独立发表意见并进行辩论，最终以集体意见作为评估结果。整个过程采用异议制，允许被评估机构阐述其观点甚至对评估结论提出异议。但评估报告一旦确定，被评估机构必须根据评估报告的法国国会所建议采取措施，并向政府主管部门报告。

属科技选择评估局，主要负责科技公共政策评估，该评估局由国民议会和参议院中部分议员组成专门委员会，委员会下设秘书处和办事机构，其多数成员在科技方面具有丰富经验，其中部分人员长期担任政府部长等职务。所属科学理事会则由１５名高水平科学家组成。评估局每年组织几次研讨会，为保证整个评估的独立性，所需经费全部由政府承担。

法国中央部门和地方政府公共政策评估的方式有所区别。对中央部门进行公共政策评估，一般由国家级的评估机构组织和实施；对地方政府公共政策的评估，采取的方式主要有：一是设评估专员，一般是５万人口以上的城市采用；二是设评估处，主要是省级政府采用；三是设集体评估机构，如大区评估委员会，主要是对大区进行评估。评估大致分为前期论证、基础准备、资料收集、资料分析、综合汇总５个阶段，评估以定性为基础，以定量分析为手段，采用定性与定量相结合的方法进行。如法国国家审计法院主要从５个方面对政府公共政策进行评估：（１）是否（）；３）

是否有一个计算机信息系统；（４）行政行为是否合法；（５）是否合理使用达到目标的资源条件。

二、国外公共政策绩效评估的借鉴

公共政策绩效评估是政府绩效评估的一个重要制度化的公共政策绩效评估不仅组成部分，科学化、

反映政府制定和执行公共政策的能力和效果，同时决定和影响整个政府的绩效。国外政府公共政策绩效评估的实践，对改进政府绩效，推动政府行政改学习革，提高政府公共管理的水平起到了重要作用。和借鉴国外的成功经验和做法，笔者认为应从以下几方面入手：

（一）建立法律制度体系，促进公共政策绩效评估的规范化、程序化

法律与制度建设是公共政策绩效评估的基础，关系到公共政策评估的权威性、规范性和有效性。公共政策绩效评估比较规范的国家，均制定和出台了相关的法律、规章和制度，这些法规和制度尽管立法机关和制定部门不同，效力也各异，但对公共政策绩效评估的主体、内容、标准、方式和程序等进行规定，从法律上保证了公共政策绩效评估的地位，有力地推动了公共政策绩效评估在国内的开展和推行。相比之下，我国的专门法规缺乏，制度体系也不完善，严重制约了公共政策绩效评估工作的规范发展。因此，应尽快出台规范公共政策绩效评估的法律、法规，通过制定法规确立公共政策绩效评估的地位，明确各级政府和政府部门制定和执行公共政策都应进行不同程度的绩效评估，规范评估主体客体的权力与责任，规范评估主客体的评估活动，使公共政策绩效评估在一套明确的法律制度框架下运行，以提高评估的权威性，促进评估的规范化和程序化，克服随意性，尽量减少人为因素的干扰。

（二）加强机构设置和人才培养，建立独立性强、专业化程度高的组织体系

健全独立的公共政策绩效评估组织是保证评估结论客观、公正的前提，组织和人员的专业化是保证评估质量的基础。韩、日、法等国建立了从中央政府到地方政府，从统筹协调部门到专业评估机构健全的评估组织架构，并对其职责进行明确规定。各国组织机构的设置和职能划分不尽一致，或是按评估对，，或

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是两种方式有机结合。与此同时，日、法等国都注意加大对政策评估专业人才的培养，充分发挥外部专家、专业咨询机构和技术支持部门在评估中的作用。如在法国政策评估人员都要接受资格认定，并承担评估法律责任，大学毕业生要经过专门的学习，通过严格的考核才能成为评估师。我国一些政府部门、非专业化的政府研究组织和学术机构承担了部分政策分析和评估职能，但尚未建立起正式的、专业化的公共政策绩效评估组织，要提高政府制定和执行公共政策的绩效，应进一步加强政策评估的组织体系建设，一是政府要建立公共政策绩效评估的内部评估组织和专门机构，明确界定职责范围，统筹协调和具体实施评估工作；二是鼓励和引导非政府独立政策评估机构的发展，充分发挥他们体制灵活、专业化强、立场中立的优势；三是加大评估专业人才的培养力度，通过学历教育和在职培训，提高评估人员的专业化水平。实施资格认定制度，规定从业条件，促进职业化发展。通过以上措施，形成一个从中央到地方，从内部到外部职能分工不同、信息资源共享、专业人才数量充足的公共政策绩效评估组织体系。

（三）科学运用评估方法，提高评估的针对性和有效性

国外为提高公共政策绩效评估的科学性、针对性，评估中综合运用了多种方法。一是内部评估与外立案部评估相结合，日本政府各部门从政策的规划、和实施的角度对所管辖的政策进行自我评价，在评价的过程中广泛听取外部有识之士的意见，以保证评价的客观性。二是定量分析与定性分析相结合，法国对公共政策绩效评估是以定性为基础，以定量分析为手段，采用定性与定量相结合的方法进行评估。而美国政策规定绩效分析则以定量为主，定性为辅，两者相结合。三是专家评估与民众参与相结合，韩国政府绩效评估委员会由１５名成员组成，包括４名部长和９名来自民间的专家，政策分析和评估委员会除一名政府官员外，其余全是平民。我国评估方法的运用与先进国家相比，还有较大差距，其中一个突出表现就是“经验推理多，实证研究少，定性分析多，定量评估少”。由于长期以来对定量分析方法的忽视，使得评估实践中对定量方法的运用极为欠缺，这在很大程度上影响了评估的信度和效度。针对这种状况，当前特别需要加强定量分析方法和技术在评估中的运用。需要指出的是，定量分析方法固然重要，目的更是本末倒置，因此，对两者的任何偏废都是不科学的，两者的有机结合才是努力的方向。总之，各种评估方法和技术各有长短，适用范围各不相同，评估者应当根据评估对象的具体情况，选择适当的方法和技术，并在实践中科学地加以运用，将事实分析与价值判断相结合，定性分析与定量分析相结合，以提高评估的针对性、有效性。

（四）扩大公众参与，增加评估的透明度

在扩大公众参与、增加公共政策绩效评估的透明度方面，国外的一些做法和经验值得我们学习和借鉴。韩国公共政策绩效评估结果在新闻媒体和互联网上公布，同时在政策评估者、政府机构和代理机构负责人参加的联合会议上报告给总理和总统。日本总务省和政府各部门每年除向国会提交年度政策评价报告书外，还将报告书向社会公众公布。美国为了让更多人看到政策规定绩效分析报告，除涉及隐私、产权、商业秘密外，通常把结论公示于互联网上并披露外部咨询人员的资格及聘用历史，同时注明数据来源、附加模型，说明基本假设、方法、数据及分析的不确定性，以让合格的第三方能够清楚地理解分析的过程和结论。法国国家评估委员会在评估过程中采用异议制，允许被评估机构阐述其观点甚至对评估结论提出异议，委员会成员独立发表意见，最终以集体意见作为评估结果。公共政策的内涵从内容上表现为其对社会价值的分配和对公共目的与公共利益的追求，其根本社会属性就是它的公共性。公共政策的公共性，要求公共政策绩效评估更多地关注政策目标人群的切身利益，在评估过程中增加透明度，扩大公众的参与。这样不仅可以保证评估的客观公正，提高评估的质量，同时有利于真正实现政策制定过程和执行过程的责、权、利相统一。首先，在政府评估组织和机构中应吸收和聘请一定数量的专业人士和普通民众作为评估成员，以便客观独立地进行评估；其次，评估过程中注意征询政策目标人群的意见，评估结论应将公众满意度作为参考依据之一，并在评估报告有所反映；第三，评估采用的方法、引用的数据、评估的结果要通过互联网和媒体向公众公开，以接受公众的评判和监督。

纵观我国政府绩效评估的开展，近年来尽管有了较大发展，但作为政府绩效评估重要内容的公共政策绩效评估尚未引起学者和政府管理者的足够重视，没有充分认识到公共政策绩效对于政府绩效的。

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评估体系的重要组成部分，贯穿于政府绩效评估的整个过程。韩国政府绩效评估包括制度评估、政府绩效审计和以目标管理为基础的公务员绩效评估等内容［１１］。其中公共政策绩效评估———制度评估是最为核心的内容，它涵盖了政策制订、政策实施、产出（结果）和反馈政策周期的整个过程。公共政策绩效对于政府绩效的重要性是由公共政策的性质、功能以及它与政府密不可分的联系决定的。政府部门作为实际意义上最重要的公共政策主体，它不仅决定大量公共政策的制定，还负责各项公共政策的实施。在现代社会中，利用公共政策来调整、组织社会生产和社会生活，已成为政府管理活动的重要方面，政府制定和执行公共政策的绩效在较大程度上反映了政府的绩效。总之，要通过学习和借鉴及时跟踪掌握该领域的研究进展和实践特点，并结合我国的实际加以消化和吸收，用以改进和提高我国的公共政策绩效评估，推动政府绩效评估的开展。

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责任编辑：张西山】【

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Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｏｖｅｒｓｅａｓ；ｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ；ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ