研究背景与目的

第一章 緒論 1

第一章 緒論

第一節 研究背景與目的

近二十幾年來，英美等先進工業化國家，在新右派的政府改革理念影響下，相信政府部門如果能夠融合企業部門的經營方式，將可以使公共服務的效率和品質提升，因而在政府組織設計和建制上，逐漸發展出各種類型的「公私混合型組織」（public-private hybrid organization）。這類組織型態係混合公部門與私部門的特質，其預算雖大部分來自政府的補助，卻不像一般行政機關受到政府較嚴密的監督控制，僅著重於適法性的監督，而大幅放寬或不再進行適當性之監督。在英國，這類組織大多在區域或地方層級運作，包括所謂的Quangos（quasi-autonomous non-governmental organizations）、Qualgos（quasi-autonomous local government organizations）、NDPBs（non-departmental public bodies）等；在美國，無論是聯邦政府、州或地方政府，亦有所謂的government-sponsored enterprises、government corporations、state-owned enterprises等公私混合型組織。

根據美國學者H. G. Frederickson（2004）的觀察，這些同時具有公部門和私部門性質的「混合型組織」之所以在各國紛紛被創設，可歸納出以下幾項理由：（1）這類組織可全神貫注於單一政策目的；（2）可精鍊其專業領域，俾利於既定政策目的的達成；（3）從原先之主管機關的科層體制中鬆脫出來；（4）使其營運更具彈性和回應力；（5）擺脫政治的糾葛而更具獨立性；（6）超越國家或地方自治體傳統的管轄權限；（7）克服導因於權力分立所造成業務執行時的羈絆和延宕；（8）擴大政策利害關係人、顧客及利益團體的參與；（9）利於採行師法企業的運作途徑和管理方式。觀察目前國際間有關於公私混合型組織的研究趨勢，大多集中於討論各類公私混合型組織的特徵、治理結構，以及檢討其課責制度。再者，隨著全球化的衝擊，有關於International Monetary Fund （IMF）和World Bank（WB）

2台灣推動行政法人化之經驗分析

等國際性公私混合型組織也受到研究者的注意。

至於在台灣方面，行政院為回應2001年8月24日至26日經濟發展諮詢委員會會議共識，以及落實總統府政府改造委員會之建議，於2002年5月29日正式成立「行政院組織改造推動委員會」（以下簡稱組改會），負責推動行政院組織改造各項工作之規劃、協調及執行作業。組改會於2002年8月24日第二次委員會議通過機關業務檢討原則，並確立朝「去任務化」、「委外化」（民間能做的，政府不做）、「地方化」（地方能做的，中央不做），以及「行政法人化」（無須由行政機關做的，由其他組織做）等四大方向同步進行改革。觀察當前行政院的改革方向，不僅為順應全球政府改造的時代潮流，在改革的策略上也依據我國環境及需求，並參採其他先進國家制度變革的經驗，行政法人化的創設即為其中一例（人事行政局，2004: 219）。

被行政院組改會定位為公私混合型組織的「行政法人」（administrative corporation），於2002年11月13日經組改會第三次委員會通過《行政法人建制原則》後，即成為台灣現階段政府組織改造的主要策略之一。觀察台灣目前推動行政法人制度的進程，可歸納如下幾點：首先，《行政法人法》草案已於2003年4月9日，經行政院第2833次會議討論通過，並函送考試院同意會銜送請立法院審議；考試院於同年月17日會議通過後，同年月22日由兩院會銜送請立法院審議。同年5月29日，立法院法制委員會進行行政法人法制化公聽會，林濁水委員建議《行政法人法》草案及個別組織法應可同時推動，俾利新設置或改制之機關儘速完成組織條例法制化的工作，此一建議獲致當時葉俊榮政務委員之同意及支持（黃榮志，2003）。目前，《行政法人法》草案配合立法院屆期不續審原則，此刻正由行政院人事行政局重行研議修正中。另台灣團結聯盟亦於2005年3月提出該黨團所設計之《行政法人法》草案版本，將於立法院第六屆第一會期進行審議。

其次，目前行政院第一波優先推動法人化的單位中，《國立中正文化中心設置條例》草案已於2004年1月9日經立法院三讀通過，於同年月20日經總統公布，並於同年3月1日正式掛牌運作，該中心成為我國第一個完成法制化的行政法人。復次，包括《國家教育研究院設置條例》草案、《國家臺灣文學館設置條例》草案，以及《國家運動訓練中心設置條例》草案

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等，也於2003年10月15日函送立法院審議；另外，被行政院列為第二波優先推動法人化暨合併的農委會所屬九個試驗研究機關（農業試驗所、林業試驗所、水產試驗所、畜產試驗所、家畜衛生試驗所、農業藥物毒物試驗所、特有生物研究保育中心、茶葉改良場及種苗改良繁殖場），也於2004年4月21日經行政院第4382次會議討論通過《國家農業研究院設置條例》草案，同年月28日送請立法院審議。由於前述四項組織設置條例草案均未獲前一屆立法院三讀通過，基於屆期不續審原則，行政院於2005年3月7日，再次將《國家農業研究院設置條例》草案、《國家教育研究院設置條例》草案及《國家運動訓練中心設置條例》草案函送本屆立法院審議。另行政院爲賡續擴大組織改造之成效，已於2005年1月25日核定第三波行政法人化優先推動個案，包括內政部警政署警察廣播電台、教育部國有學產基金、國立科學工藝博物館、行政院環境保護署資源回收管理基金管理委員會、行政院原子能委員會核能研究所及行政院勞工委員會勞工退休基金監理委員會等六個機關，未來都將轉型為行政法人。

值得關注的是，推動政府組織行政法人化是一種組織變革（organizational change）的過程，而此種由上而下的計畫性變革歷程中，任何改革者都無法天真地認為組織成員會「順理成章」的順服與配合；相對的，推動改革的機關必然要面對變革管理（managing change）的課題，變革推動者（change agents）也必須採取各類適切的干預途徑以克服組織成員的抗拒變革。根據《行政法人法》草案第二條第一項：「本法所稱行政法人，指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共任務，依法律設立具人事及財務自主性之公法人」；以及第二項：「前項特定公共任務，以具有專業需求或須強化成本效益及經營效能，不適合政府機關推動，亦不宜交由民間辦理，且所涉公權力行使程度較低者為限」。由此可知，行政法人制度在性質上已經跳脫既往政府與民間體制上的二分法，同時，行政法人的設立是我國公共服務部門的創新制度，舉凡組織型態、營運及監督方式，乃至人事管理、會計及財務制度等，都將不同於過去政府行政機關的體制和運作方式；而正如行政院組改會和人事行政局（2003）的說法，行政法人化是藉由組織變革的方式，將部分具有專業需

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求或強調經營效益的公共任務，由行政機關執行轉換為行政法人來負責和履行。吾人好奇的是，被行政院選定為優先推動行政法人化的機關，其組織成員對於此項組織變革的認知為何？態度為何？面對行政法人化的組織轉型（organization transformation），推動改革機關可藉由哪些訓練方案來舒緩組織成員對變革的抗拒和提高對組織轉型的支持度？

另一項值得注意的議題是，為因應國際趨勢，強化我國公司治理之績效，並促進資本市場與金融體系的健全發展，提升國家整體競爭力，行政院於2002年11月21日當前重大財經情勢會報第五次會議中，決議成立「改革公司治理專案小組」，以加速推動國內公司治理改革工作。2003年11月12日，行政院第2865次院會通過「強化公司治理政策綱領暨行動方案」，方案中採廣義範疇，將公司治理界定為除公司監理之外，還包括相關之市場機制、企業併購、特定組織（如管制機關、公營事業、財團法人、行政公法人等）之治理、機構投資人機能、資本市場專業機構的建立、破產與重整機制、財經法之執行與改革等。很明顯的，此一方案係將行政法人列為循序推動公司治理的特定組織。

何謂公司治理（corporate governance）？根據哈佛大學Andrei Shleifer和芝加哥大學Robert Vishny兩位教授的看法，建立公司治理機制是著眼於如何確保資金提供者的投資能夠獲得應有的報酬，因此，公司治理可被定義為：「透過制度的設計與執行，期能提升策略管理效能與監督管理者的行為，藉以確保外在投資者（小股東與債權人）應得的報酬，並兼顧其他利害關係人的利益」（引自葉銀華等，2002: 32-33）。經濟合作發展組織（OECD）則將公司治理界定為：「一種指導和管理法人組織的機制」，並提出一個健全的公司治理必須符合六項原則：（1）建立公司治理架構，使其有效促進市場的效率和透明，以及增進公共利益；（2）保障股東權利和確保所有權的功能；（3）公平對待股東；（4）尊重利害關係人權益；（5）提高資訊揭露和透明度；以及（6）強化董事會職能（OECD, 2004）。

當然，行政法人係公法人而非一般企業，但這並不表示行政法人可以不必對「資金提供者」負責或懈怠獲致「應有報酬」之責任；實則，行政法人為執行特定公共任務之公法人，其預算係直接由國家挹注為主，自當

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對國家及納稅人負責，並且亦有確保達成組織既定績效目標的責任。審視行政法人的制度設計，在賦予行政法人更具有人事及財務自主性外，其組織特徵之一即設置有董（理）事會和監事會，或得視其組織規模或任務特性之需要，僅設置首長一人；而根據行政院版《行政法人法》草案所列董（理）事會的職權來看，行政法人的董（理）事會和監事會在行政法人制度中的職權和責任均相當重要，其能否發揮制度設計所預期的功能，將直接影響各行政法人組織的營運績效；更甚者，也將攸關台灣推動行政機關法人化政策的成敗。換言之，行政法人制度既然設置有董（理）事會和監事會，並且採行公私混合體制，則確實有必要進一步探討其能否導入公司治理機制？尤其國立中正文化中心改制為行政法人已屆滿一年，除了值得針對其組織變革管理的經驗進行觀察分析外，對於其法人治理的現況也值得一併加以探討。

綜合前述研究背景，具體而言，本研究的主要目的有三：其一，探討被行政院選定為優先推動行政法人化的機關，其組織成員對於此項組織變革的認知和態度為何？為因應機關轉型為行政法人，這些機關的組織成員有哪些訓練需求？其二，探討這些優先推動行政法人化的機關是否適宜採行公司治理機制？從公司治理的精神與準則來看，台灣推動行政法人化的現況如何？其三，藉由國立中正文化中心法人化的個案觀察與分析，檢討台灣推動行政法人化的組織變革經驗和法人治理現況。當然，本研究也嘗試在完成上述經驗分析後，對我國目前推動行政法人化的相關問題提出具體的政策建議。

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第二節 文獻檢討

究實而論，各先進工業化國家設置公法人的起始時間不一且種類繁雜，例如德國的公法人制度發展較早，其公法人類型可概分為公法社團法人、公法財團法人及公法營造物法人等三種基本類型，均是透過公法所創設，惟其內部組成方式與組織結構則不同。再如法國，係將國家及各級自治團體歸為一般公法人，其中國家及自治團體可以將某一些特定業務交由其所創設的特別公法人來負責辦理，如以業務性質來區分，特別公法人有行政性及工商性二類；行政性公法人向人民所提供的公共服務事項，基本上不需要給付與成本相當的對價（如教育、醫療）；但工商性公法人（如法國電信、法國網路），都是要給付與成本相當的對價，即講究成本效益，要自負盈虧（行政院人事行政局，2003：6-9）。在英國，則有超過一千個以上各類型的Quangos、Qualgos及NDPBs，這些組織係採取獨立於內閣部會之外、非機關化的方式來提供公共任務（a non-departmental way to organize government services）。在美國，government-sponsored enterprises、government corporations、state-owned enterprises等公私混合型組織是由政府設置，但其營運方式卻類似私人企業，強調收取服務費用來負擔自己的支出（They charge for their services and attempt to cover their expense.）（Frederickson, 2004）。最後，再以日本為例，日本是從2001年開始設置獨立行政法人，並分為一般行政法人及特定獨立行政法人二種；前者之成員不具公務員身分，至於特定獨立行政法人則是和國民生活及社會經濟密切相關，其成員大部分具有公務員身分（蔡秀卿，2002）。

由上所述可知，面對各國多樣紛雜的公法人類型，實難以藉有限的篇幅處理浩繁的文獻，加以各國公法人類型中，與我國行政法人較為類似者，

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也僅有英國NDPB類型中的「行政法人」（executive bodies），因此本節在文獻檢討部分，將側重於國內對於行政法人研究的相關文獻，且在第二章中再進一步比較分析我國與英國行政法人的異同；當然，在此之前也概要說明英美等國最近的相關研究文獻。 1

一、國外文獻

公法人型態的公私混合型組織起源甚早，以美國為例，早於制憲初期即有「政府法人」（government corporations）的組織類型，1930、1940年代即有一波政府法人化的風潮，這類法人係由國會立法授權成立一個獨立的組織體，採企業化的方式組織與經營，以提供公共的設施與服務（OECD, 2002；引自張文貞，2003）。再以英國為例，雖然Quangos一詞最早是在1960年代末即出現在美國，後來卻被英國人在1980年代後廣泛用於指涉一些準自主性的非政府機關組織（quasi-autonomous non-governmental organization）或準自主性的國家機關組織（quasi-autonomous national governmental organization），乃至於也將一些非機關化的公法人（non-departmental public bodies, NDPBs）稱之Quangos；但實際上，英國自1950年代即有一波法人化的流行，只因這類型的組織確實是在1980年代保守黨長期執政下更為盛行，連帶地也逐漸受到學術界和實務界的研究和檢討（Flinders and Smith, 1998; Skelcher, 1998; Holland, 1981）。

根據H. G. Frederickson在〈Shall We Quango? 〉（2004）一文中的分析，近二十年來英國的Quangos組織相當發達，而在美國則習慣於稱類似組織為“hybrid organization＂（混合型組織）。在界定上，Quangos比較不像21 前行政院政務委員葉俊榮教授，於2003年5月29日立法院之行政法人法制化公聽會，稱各國公法人中以英國Executive Non-Department Public Body較類似於我國行政法人型態。詳見2003年5月，立法院公報，92卷36期，頁90。另可參考，審計部審計官兼執行秘書賴森本先生和審計兼組長許哲源先生在〈行政法人監督機制之研究〉一文之分析，《月旦法學雜誌》，2005年1月，No.116，頁77-94；以及張文貞在〈行政法人與政府改造：在文化與理念間擺盪的行政法〉一文中的推論，發表於2003年10月，台灣行政法學會主辦《行政法人與組織改造學術研討會》。

2 根據牛津辭典的解釋：Quango是一種組織類型，其經費係由政府挹注，其高階官員係由政府派任，但並不受政府控管。（Quango as an organization with financial support and senior appointments made by the government, but not controlled by it.）

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“hybrid organization＂常被強調為一種公私混合型組織，而是被強調為獨立於內閣部會之外、非機關化的組織。兩者相同的是，其治理結構中的董事會成員大多是由政府指派，組織成員不全然是公務人員，較不受政府機關法令規章的約束，執行政府的單一政策目標，而在一般人民的眼中，兩者仍被視為是政府的一部分（Frederickson, 2004）。

檢閱最近幾年來的相關文獻，除了針對這些公私混合型組織的法人定位、治理結構和分類之研究外，也逐漸深刻檢討這類組織與民主責任政治的衝突本質，以及討論如何健全其監督機制和強化其課責制度。例如，C. Skelcher在1998年出版的《The Appointed State》一書中，即指出英國各類Quangos由於從傳統的監督機制中逸脫出來而顯得失去應有的控制，他主張這類組織除了應該回歸內閣部會和民選政府的監督外，也應該受到法律、顧客及公共利益等課責層面的監督。再如J. G. S. Koppell在2003年出版的《The Politics Quasi-Government: Hybrid Organizations and the Dynamics of Bureaucratic Contro.》一書中，從課責（accountability）和官僚控制（bureaucratic control）的概念途徑，探討美國促進進出口、住宅及國際發展等三類政策領域中的各類政府法人，發現這些公私混合型組織比較趨近於獨立的管制性組織，而非政府為提供公共服務所設立的附屬機關，並且與傳統的政府機關相較，普遍缺乏回應監督機關的政治偏好。其他的相關文獻還包括S. Van Thiel於2001年出版的《Quangos: Trend, Causes and Consequences》、T. H. Stanton於2002年出版的《Government-Sponsored Enterprises: Mercantilist Companies in the modern World》，以及C. Pollitt和C. Talbot在2004年出版的《Unbundled Government: A Critical Analysis of the Global Trend to Agencies Quangos and Contractualisation》。

二、國內文獻

在國內文獻方面，藉由國家圖書館期刊文獻中心及全國碩博士論文檢索系統，對於行政法人的研究，截至檢索日（2005/02/28）共有22篇期刊論文、13篇碩士論文（尚無博士論文）。前述共35篇論文中，除一篇學位論文是在2001年發表外（探討港務局法人化的議題），其餘均集中於2002

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年迄今。就研究的主題來看，探討我國機關單位改制行政法人的有17篇（國立大學法人化7篇、社教機構法人化4篇、港務局法人化3篇、公立醫院法人化2篇、中央健保局1篇）；引介日本獨立行政法人的論文有7篇；分析我國目前政府組織改造與行政法人制度的有5篇；評析《行政法人法》草案的有4篇；調查優先推動行政法人化機關之訓練需求的1篇；以及研究行政法人監督機制的1篇。

再者，在學術研討會文獻方面，為配合我國行政法人化之政府組織改造政策方向，行政院研究發展考核委員會於2002年12月，在台灣大學法律學院舉辦一場《政府機關（構）法人化研討會》，分別從比較法探討日本獨立行政法人制度（林素鳳）和德國機關法人化問題（盛子龍），以及從理論和實務面向討論我國機關法人化的相關問題（李建良、蔡茂寅）。另外，2003年10月，財團法人台灣行政法學會也在台灣大學舉辦一場《行政法人與組織改造學術研討會》，共計有四篇論文發表，分別是黃錦堂的〈德國機關「分權化整體責任」改革之研究：兼論我國行政法人的設計〉、蔡秀卿的〈行政組織改革與地方行政法人：從日本地方獨立行政法人制度論起〉、張文貞的〈行政法人與政府改造：在文化與理念間擺盪的行政法〉，以及林三欽的〈中正文化中心組織改制問題初探：兼論其行政法人化之展望〉。新近，2004年11月，行政院人事行政局、行政院經濟建設委員會和台北大學公共行政暨政策學系共同主辦一場《強化行政法人公司治理能力研討會》，會中有四篇主題報告，分別是陳銘薰與作者的〈行政法人採行公司治理及其相關問題之探討〉、黃秀蘭的〈行政法人董事會的定位、職能、專業分工及其與執行長之權責劃分〉、鄧泗堂的〈淺談行政法人設置會計制度、內部控制制度及內部稽核制度設計之重點與問題〉，以及作者的〈行政法人之個案43 本篇論文是行政院人事行政局地方行政研習中心九十二年委託研究案：「各機關推動法人化所需訓練之需求評估」之部分內容，本計畫是由孫本初教授和作者共同主持。在此特別感謝地方行政研習中心提供此一研究機會，孫教授和多位研究案審查委員在研究期間的建議和指正，以及研究助理王文君碩士生的協助蒐集資料。

4 本篇報告是行政院人事行政局九十三年委託研究案：「行政法人公司治理模式可行性」之部分內容，本計畫是由陳銘薰教授和作者共同主持。在此特別感謝行政院人事行政局提供此一研究機會，陳教授和多位研究案審查委員在研究期間的建議和指正，以及研究助理蔡淑美博士生的協助蒐集資料。 3

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研究〉。

檢閱前述文獻可以發現幾項特點：其一，由於我國推動行政法人化政策還不到三年，其進程尚屬於法制化階段，是以文獻大多集中於行政法人法律定位和《行政法人法》草案的研析，學者亦多從公法學途徑探討我國行政法人的性質，並採取比較研究途徑，引介日本和德國政府機關法人化的經驗。其二，依據行政院目前推動機關行政法人化之政策方向，包括社教類、社福類、研究機構、訓練機構、醫療院所和文化機構等六類機關（構）被列為改制行政法人之優先類別，以及先前即研議改制為法人的公立大學和港務局等，最近三年來的文獻也集中於討論個別或特定類別的機關行政法人問題。其三，隨著國立中正文化中心於2004年3月改制為我國第一個行政法人後，不僅該中心成為個案研究的主要標的，實質討論行政法人治理結構（董事會）、內控制度、內部稽核，以及其他公司（法人）治理相關問題的文獻也開始增加。最後，發表於今年一月份的《行政法人監督機制之研究》一文，其內容不僅以國立中正文化中心之法人監督機制作為分析重點，並且也比較了英國、日本和我國行政法人之監督機制的特點；實際上，本篇文獻已經開始從課責制度的角度檢討我國行政法人的制度設計與發展，顯見國內的研究文獻已經開始與國外探討政府公法人的主要議題相接合。

三、本研究特點

檢視並比較國內外文獻的發展趨勢可發現，由於英美等國家的公私混合型組織創設較早、數量眾多且類型多元，因此無論是理論或實證的研究都十分豐富，國內則受限於政府才剛開始推動行政法人，無論是制度或個案的研究都有待進一步的累積，尤其是實證方面的研究成果更待補強。本研究鑑於前述問題，期望能夠藉由多元研究方法，對我國目前推動行政法人化的相關經驗進行分析；綜合言之，本研究之特點為：

第一，以研究對象而論，是以被行政院列為第一、二波優先推動行政法人化的機關（構）為標的，包括完成改制前後的國立中正文化中心，籌備改制的國立台灣交響樂團、國家台灣文學館、國家運動訓練中心、國家

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教育研究院及國家農業研究院等單位，研究範圍兼具整體性和個別性，由於依據行政院之既定政策方向，是以，所研究之對象具代表性和具體性。

第二，就研究途徑而論，本研究係採取組織變革管理的途徑，藉由蒐集質性和量化資料，分析我國目前已開始推動行政法人化的機關（構），探討變革執行機關的實際推動情形，以及這些改制機關內部成員面對組織轉型的態度，尤其針對唯一已完成改制為行政法人的國立中正文化中心進行個案研究。

第三，就研究的焦點而論，本研究將實證研究的重點放在機關行政法人化的訓練需求，以及行政法人採行公司治理模式相關問題的探討，這些研究焦點是目前國內文獻尚未觸及的議題。

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第三節 概念界說

對於社會科學研究而言，界說（definition）是一件不可省略的工作，因為經由界說，研究社群的成員才可能在共同認知的概念下，進行有意義的討論和對話。本研究所涉及到的主要概念包括「行政法人」、「組織變革」及「公司治理」，以下茲分別界說其內涵：

一、行政法人

我國行政法人制度的創設，雖然有參考其他國家公法人的制度設計和運作經驗，但任何國家在創設新制度時，都必然會考慮到與既存法制及其他條件相融合的問題，是以，雖說我國行政法人制度並非首創或獨創，卻也必然有其獨特性，而與其他國家類似的公法人有所差異，是以，本研究在運用「行政法人」此一概念時，係以台灣為討論的主要環境系絡，並以行政院所制定的《行政法人建制原則》和行政院版的《行政法人法》草案為本。

根據行政院版《行政法人法》草案第二條第一項：「本法所稱行政法人，指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共任務，依法律設立具人事及財務自主性之公法人。」是故，行政法人為法人之一種，其屬性為公法人，且其須依法律而設立，是以無論是政府機關（構）改制或新設置為行政法人，其組織設置條例須經立法院三讀通過。再者，行政法人是以執行特定公共任務為目的，雖然較一般行政機關具有較高的人事及財務自主性，惟其預算仍須由國家挹注，是以，仍適用行政程序法、國家賠償法及訴願法等有關規定。

再者，為避免對行政法人之設置做無限的擴張解釋，以及造成對現有文官體系無謂的衝擊，行政院版《行政法人法》草案第二條第二項遂進一步界定「特定公共任務」之意義：「前項特定公共任務，以具有專業需求或55 在台灣，除國家和地方自治團體為公法人外，另有自日治時期即存在的農田水利會也是公法人，惟本研究係將農田水利會與目前新創設的行政法人區分開來。

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須強化成本效益及經營效能，不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理，且所涉及公權力行使程度較低者為限。」另就先前已為行政院所制定的《行政法人建制原則》中，亦規範行政法人之設置須符合以下條件：

（一）具有下列情形之一者：1.國家之公共任務不具強制性、適合積極採

行企業化管理經營措施而無由國家親自執行之必要者。2.國家之公共任務有去政治化之強烈需求，不宜由國家親自執行者。3.國家之公共任務基於兩岸或外交關係之特別考量，不適合民營化者。4.國家之公共任務適合民營化，但因無法自給自足或其他因素，基於過渡階段之考量者。

（二）統一定性為行政法人，即於國家、地方自治團體之外具公法性質之

法人，不採有關財團法人與社團法人之區分，亦不創設營造物法人之類型。

（三）應制定行政法人設置基準或通則性法律作為行政法人之一般性規範

依據，性質特殊者並得制定個別組織法律；另屬同類型者，例如大學、博物館、圖書館等得制定通用性組織法律。

二、組織變革

結構依隨策略調整，而策略依隨環境的變遷而不斷變換。組織之所以進行變革活動，主要的目的是為了藉由改變組織的價值系統和結構流程，俾利於組織能夠適應環境的快速變遷，維持組織的發展與存續（Bennis, 1969:

2）。換言之，組織變革是指組織受到外在環境的衝擊後，配合內在環境的需要，調整其內部的若干狀況，以維持本身的均衡，進而達到組織生存與發展目的的調適過程（謝安田，1982: 215）。組織變革有時也被稱為組織發展（organization development, OD），兩者在文獻中經常被混合使用，一般來說，組織變革的涵義較組織發展更為寬廣。有的組織變革是經過深思熟慮、精心設計，有的則只是臨時起意、未經妥善謹慎規劃；一般而言，稱前者為一種「計畫性變革」（planned change），係指藉由變革推動者（change agent）來從事有目標、有計畫的作為，使組織朝向預期的方向改變，進而增進組

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織效能的過程（吳定等，2005: 9-10；孫本初，2001: 568-570）。在計畫性的組織變革過程中，變革推動者經常會使用各種不同的變革管理策略（managerial change strategies），用以改變組織的結構流程和成員的價值信念，這些策略包括教育與溝通、鼓勵員工參與和投入、針對影響成員權益的事項進行磋商，以及藉由由上而下的領導變革（Kotter and Schlesinger, 1979）。

組織變革的深度、廣度及規模也不一，有些組織變革僅涉及到組織部分工作方式、流程和規則的改變；有些則試圖改變組織成員的信念、角色、組織結構和制度，並且所欲變革的範圍較大。後者也被稱為「組織轉型」（organization transformation），係指將組織從一個狀態發展到另一個狀態（Senge, et al., 2001: 25-27；吳定，2005: 324-325）。誠如行政院組改會和人事行政局（2003）的說法，行政法人化是藉由組織變革的方式，將部分具有專業需求或強調經營效益的公共任務，由行政機關執行轉換為行政法人來負責和履行；復加以，台灣推動行政法人化是計畫將眾多各類原為行政機關（構）的組織，大規模且系統化地轉型為具公法人性質的公私混合型組織，是以，本研究在討論行政法人化時，即採取前述組織變革、變革管理及組織轉型等相關概念為基礎。

三、公司治理

公司治理（corporate governance）或稱之為「法人治理」、「公司管控」、「公司監理」、「公司管理」、「公司統理」，從廣義和社會觀點來看，是指社會組織在該社會法制規範下，自行制定內部制度和關係，運用權力引導、控制和規範所屬成員的各種活動，以最大限度地增進該團體的共同利益（Prakash and Hart, 2000）。

早在1970年代，公司治理的概念即已出現，但直到1997年亞洲金融66 「公司治理」的英文是 “corporate governance＂，其中 “corporate＂的意涵廣度，實際上超過「公司」二字，其亦可作為「法人」解，也許將中文譯為「法人治理」，可避免窄化其應用的範圍，而讓人望文生義，誤認為「公司治理」僅限於營利性組織適用。但由於目前台灣官方和學界普遍將“corporate governance＂譯為「公司治理」，本研究為避免混淆，仍沿用此一翻譯名稱。

第一章 緒論 15

風暴發生，1998年下半年台灣上市公司陸續發生財務危機事件，以及2001年底美國大型公司接連發生財務報表不實案件，這項議題才再度受到重視而被廣泛討論。一般而言，完善的公司治理機制具有興利與除弊兩個構面的功能。就興利而言，公司治理可以增強策略管理效能，確保公司策略朝正確的方向執行；在除弊方面而言，上市上櫃公司應該存在具有獨立性的董事與監察人，藉由透明的即時資訊來監督管理者，確保外部股東與債權人獲得應有之報酬（葉銀華等，2002: 32）。

面對公司治理這項嚴肅且重要的課題，經濟合作發展組織（OECD）在1998年即邀集其會員國和國際組織的專家學者，開始研擬OECD公司治理原則；1999年3月更進一步邀集東亞各國，在韓國漢城舉辦亞洲公司治理會議。OECD在參考多方意見後，於1999年5月底公布公司治理準則供會員或非會員國參考，這些準則目前也已經成為最常被引用的準則，其主要內容包括下列幾項：（一）保障股東權益（the right of shareholders），並追求企業的永續發展；（二）公平對待股東（the equitable treatment of shareholders），包括保障少數股東和國外股東的權益；（三）強化董事會責任（the responsibility of the board），董事會須善盡指引公司策略、有效監督經營者之責，以及對公司和股東應負的責任；（四）強化資訊公開和透明度（disclosure and transparency），這些資訊包括公司目標、主要股東和表決權狀況、公司治理的結構和政策、董事和主要經理人之薪資、公司的財務和營運狀況，以及風險管理政策等；（五）重視利害關係人角色（the role of stakeholders），包括股東、員工、客戶、上下游廠商、銀行、債權人，乃至於社區和政府等彼此間權利及義務關係的平衡（OECD, 1999；引自伍忠賢，77 經濟合作發展組織於2004年曾再次公布新版公司治理準則，其背景說明如下：在恩隆、世界通訊的財務醜聞後，2002年OECD部長會議授權成立「公司治理指導小組」（OECD Steering Group on Corporate Governance）檢討1999年的公司治理原則，普查各會員國所面對的各種公司治理挑戰，除會員國的參與外，並廣邀國際貨幣基金（IMF）、世界銀行（WB）、金融穩定論壇（Financial Stability Forum）、巴塞爾銀行監管委員會（Basel Committee on Banking Supervision）、國際證券管理機構組織（International Organization of Securities Commissions），以及非會員國的民間組織、勞工和一般公民代表共同參與和提供建議。2004年版公司治理準則與1999版相較，則以更寬廣的視野來看待公司治理的制衡議題，關注公司中的環保、反貪污和倫理的決策過程，並將利害關係人的範圍擴大到國際投資機構。

16台灣推動行政法人化之經驗分析

2003: 10-13）。

在台灣，行政院於2002年5月31日通過的《挑戰2008：國家發展重點計畫（2002－2007）》中，明確宣示制定「公司治理最佳實務準則」，實施獨立董事、監察人制度，強化公司資訊內容之透明度，推動資訊整合與網路申報單軌化，建構股東會通訊投票制度等制度，以健全公司治理，貫徹企業資訊公開。具體的實施作法，包括：（1）2001年11月修訂公司法；

（2）2002年3月31 日成立中華公司治理協會，並於同年10月發佈由財政部證券暨期貨管理委員會（證期會）所核定之證券交易所及櫃台買賣中心的「上市上櫃公司治理實務守則」，其內容分為五大部分：「保障股東權益」、「強化董事會職能」、「發揮監察人功能」、「尊重利害關係人權益」，以及「提昇資訊透明度」等要件為原則。至此，台灣的公司治理準則方告確定，並反映出與國際公司治理的同步發展，以及符合國內特有的監察人制度和企業性質。

如前所述，行政院於2003年11月所通過的「強化公司治理政策綱領暨行動方案」中，已將行政法人列為推動公司治理的特定組織，是以，本研究在討論行政法人採行公司治理模式等之相關問題時，係以前述國際間和台灣證期會所制定之公司治理準則為基礎。 8

8 有關「上市上櫃公司治理實務守則」條文，請參考網頁

http://www.sfi.org.tw/Corporate_Governance/。

第一章 緒論 17

第四節 研究範圍與方法

本研究是從2003年8月開始，至2004年11月告一個段落，這段期間的實證研究約可分為兩個階段、三項重點。第一階段（2003年8月至2004年2月），主要研究內容是調查即將改制（設置）行政法人之機關成員的態度與訓練需求；第二階段（2004年5月至2004年11月），主要研究內容包括探討行政法人採行公司治理模式的相關問題，以及以國立中正文化中心為個案，探討其改制過程中組織變革和法人治理的相關問題。由於研究期間，行政院推動行政法人化的進程也同步往前推移，因此前述兩階段的研究範圍和採取的研究方法也有所不同，茲詳細分述如下：

一、研究範圍

依據行政院推動機關行政法人化之政策方向，以下列六類機關作為改制行政法人之優先類別：（1）社教類；（2）社福類；（3）研究機構；（4）訓練機構；（5）醫療院所；及（6）文化機構。而目前國內朝行政法人方向發展的機關（構），包括各港務局、公立大學、公立醫院、公立博物館、科學園區等等，惟本研究之範圍則依據行政院所核定第一、二波優先推動行政法人化之機關（構）為主。

由於在第一階段研究期間，行政院僅核定第一波優先推動行政法人化之機關（構），因而此一階段即以此為研究範圍：包括教育部所屬「國立中正文化中心」、「國家教育研究院」，文化建設委員會所屬「國立台灣交響樂團」、「國家台灣文學館」，以及體育委員會所屬「國家運動訓練中心」等五個單位。此一階段的研究重點為行政法人化機關人員的態度與訓練需求調查，內容置於本書第三章。

進入第二階段研究期間，行政院已將農業委員會所屬農業試驗所、林業試驗所、水產試驗所、畜產試驗所、家畜衛生試驗所、農業藥物毒物試驗所、特有生物研究保育中心、茶葉改良場及種苗改良繁殖場等九個單位，核定合併、改制為行政法人「國家農業研究院」；是以，本階段之研究範圍

18台灣推動行政法人化之經驗分析

除了前述第一波優先推動行政法人化機關（構）外，也將被列為第二波優先推動行政法人化的「國家農業研究院」納入研究範圍。另外，由於文建會於2004年4月建請行政院暫予緩議「國立台灣交響樂團」獨立改制為行政法人獲准，是以，此一階段研究並未將「國立台灣交響樂團」納入研究範圍。此一階段的研究重點為行政法人採行公司治理模式之調查分析，以及國立中正文化中心改制為行政法人的個案研究，內容分別置於本書第

四、五章。茲將前述兩階段之研究範圍，整理如下表：

表1-1 研究範圍

第一階段

優先推動

第一波

第二波 主管機關教育部 教育部 文建會 文建會 體委會 農委會 改制（設置）機關 研究範圍國立中正文化中心 國家教育研究院 國立台灣交響樂團 國家台灣文學館 國家運動訓練中心 國家農業研究院 Ⅴ Ⅴ Ⅴ Ⅴ Ⅴ 研究範圍 Ⅴ Ⅴ Ⅴ Ⅴ Ⅴ 第二階段

二、研究方法

第一階段的研究係採取問卷調查法，是以行政院核定為第一波優先推動行政法人化之五個單位為調查母體，母體數為494人，由於調查母體不大，故採取普查方式進行問卷調查；問卷調查所得資料，係採用SPSS for Windows 10.0中文版的統計套裝軟體進行資料分析。本階段之研究設計和調查過程將詳細說明於第三章第一節。

第二階段的研究，由於考慮到本研究案所涉及之主題為「行政法人」、「公司治理」，依目前國內實務界仍處於制度發展初期，研究範圍的多數成員對於制度內涵尚處於生疏階段，因而在蒐集相關資料的策略上，選擇採

第一章 緒論 19

取質性研究。為了能夠增進對研究主題的充分描述及正確詮釋，本研究採取單一的多元測定（triangulation）研究設計，並運用方法及資料來源的多元測定。本階段之研究設計及調查過程將詳細說明於第四章及第五章的第一節。再者，本階段的主要的研究方法包括：

（一）文獻分析法：蒐集國內外公司治理文獻，以及有關我國行政法人制

度之相關文獻，進行這些資料的整理、比對和分析，以評估我國行政法人制度與公司治理模式的相容程度。這一部分的分析內容將置於本書第二章。

（二）深度訪談法：由於行政法人是我國新創之制度，為能獲得較為精確

和適用之資料，本研究將對「重要消息靈通者」（key informant）和熟悉本研究主題之專家（subject matter expert）進行深度訪談，以瞭解行政法人採行公司治理模式之可行性。前述兩類受訪者並非隨機被遴選，而是以非機率（non-probability）、資訊豐富的抽樣（information-rich sampling）等方法獲得訪談樣本。這些所謂「重要消息靈通者」，即是指熟悉研究主題且願意與研究者分享相關資訊之人士。遴選「重要消息靈通者」的標準有二：理論導向和資料導向（Gilchrist, 1994）。因此，深度訪談對象包括熟悉行政法人制度和公司治理模式的學者專家，制定暨推動行政法人和公司治理之機關人員，以及已改制或即將改制（設置）為行政法人之機關人員。

（三）焦點團體訪談法：由於本階段的研究時間只有六個月，難以對深度

訪談對象進行多時段、多次訪談，因此舉辦兩場焦點團體座談以補強前述限制。焦點團體訪問法是藉由集體討論的方式，讓研究者瞭解每一位參與者個人的意見，並且可提供在特定的情境下，特定社會公眾對特定議題的集體性解釋（Babbie, 1998: 384-385）。

（四）個案研究法：個案研究一般歸屬於敘述性研究，亦即描述和形容某

些特殊事相及其特徵的研究設計。個案除了必須實際外，每個個案都應該有一個或數個中心問題，這些問題可能相當明晰，亦可能不很明顯，即所謂「潛在問題」，必須經過研究分析後才能顯現出來（陳

20台灣推動行政法人化之經驗分析

萬淇，1995：16-17）。由於國立中正文化中心為我國第一個完成法制化的行政法人，因而本研究將以該中心為個案。