农民土地承包经营权抵押融资改革分析

作者：张龙耀王梦珺刘俊杰

农业经济问题 2015年06期

　　自2003年以来，我国政府在农村金融领域开展一系列改革措施，包括农村信用社改革、农业银行“三农金融事业部”改革、试点村镇银行和资金互助社等新型农村金融组织等，在机构改革的同时，激励农村金融机构开展农村金融产品和服务方式创新。整体而言，农村金融改革在增加农村金融供给和拓宽农村金融覆盖面等方面取得一定成效。中国银监会的最新数据显示，自2009年以来，涉农贷款连续5年实现“两个不低于”，即涉农贷款增量不低于上年和增速不低于各项贷款平均增速，存贷款等基础金融服务覆盖全国大部分乡镇。然而，农村地区融资难并未从根本上得到改善，农村金融需求难以满足仍普遍存在。一些研究发现，农户未被满足的信贷需求缺口占其贷款需求总额的56.72%(程郁等，2010)。近年来，随着农业生产组织化和规模化程度提高，专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体不断增加，截至2013年底，中国有经营规模在100亩以上的专业大户270多万户、各类家庭农场87.7万家、农民专业合作社82.8万家以及各类产业化经营组织超过30万个(张红宇，2013)，由于新型经营主体的金融需求与传统农户金融需求存在较大差异，并呈现多样化和多层次的特征，日益成为农村金融的难点(汪小亚，2014)。诸多研究认为，农业和农村融资难的一个重要原因是有效的抵押质押资产缺乏，占农民资产较大比例的农地、住房的抵押权等不能实现(文贯中，2006；叶剑平等，2010)。

　　2008年以来，我国启动新一轮农村土地产权制度改革，以赋予农民更加稳定和完整的土地产权。从十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权；允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权以及扩大农村有效担保物范围”，到十八届三中全会进一步明确提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，反映出中央政策层面对农民土地承包经营权抵押担保的限制正逐步取消。尽管与现行法律仍存在一定冲突，但是在中央文件的号召下，2008年以来许多地区开展了多种形式的以农民土地权益为基础的抵押融资试点，形成了不同的农地抵押融资方式，例如，成都农村土地承包经营权抵押贷款、四川农村土地流转收益保证贷款、湖北武汉农村土地经营权抵押贷款、山东枣庄土地合作社土地使用产权抵押贷款、宁夏平罗“存地证”质押贷款以及浙江宁波的“两权一房”抵(质)押贷款等(汪小亚，2009；张龙耀等，2010；马贱阳等，2012)。

　　农村土地产权和抵押制度改革使农户土地可抵押，一方面，可以放松信贷需求者面临的抵押品短缺约束，信贷约束的程度应该可以缓解；同时，农村金融机构也可以通过信贷合约设计，克服信贷市场信息不对称状态下的道德风险，最终促进信贷供给的增加。但是，从世界范围内的实践和经验研究结果来看，农村土地产权制度改革对信贷供给的正效应并不具有普遍性，受到农户土地规模、抵押价值、取消赎回权和处置抵押土地的交易成本、外部金融市场完善程度等诸多因素的影响(Carter等，2003；Field等，2006；Besley等，2012)。因此，本文拟选取湖北武汉和山东枣庄作为典型案例地区，分析案例地区土地承包经营权抵押融资改革措施、制度设计、运行现状和取得的初步成效，探讨两个案例地区改革的异同以及改革需具备的制度前提，并进一步剖析当前改革面临的主要问题，最终提出相应的政策建议。

　　二、农民土地承包经营权抵押融资改革现状：以武汉和枣庄为例

　　(一)案例地区资源禀赋和农业经营现状

　　农民土地承包经营权抵押改革涉及到农民土地确权、流转和产权交易等诸多问题，需建立在土地产权制度改革、农业经营体制机制改革等一系列相关配套制度改革的基础上。因此，本文选取案例地区的重要标准之一是正在开展综合性农村产权制度改革，而非仅仅开展农民土地承包经营权抵押改革，最终选定案例地区为湖北武汉市和山东枣庄市。江苏农村金融发展研究中心课题组分别于2013年7月和2014年7月对武汉和枣庄进行了实地调查，与相关政府部门和金融机构进行座谈、搜集相关资料，了解当地农村土地产权制度和抵押融资制度改革的方案、进展和成效等情况，同时对改革区农户进行实地问卷调查，分别获得129户和165户农户样本，主要涉及农户土地流转和金融市场参与情况。

　　

　　表1反映了两个案例地区相关经济指标和农业主导经营模式，反映案例地区农业经济发展的特征。首先，从经济发展水平和阶段来看，2011年，武汉市农业GDP占比仅为2.94%，达到发达工业化国家的水平，枣庄市的农业GDP占比相对较高，为8.1%，均低于我国平均水平(10.20%)。农业GDP占比较低对农业经营方式尤其是农业经营集约化、组织化和适度规模化提出新的要求，而且通常政府对农业的支持力度和强度也会逐步提高。其次，从人地比例来看，武汉市和枣庄市人均耕地面积分别为1.13亩和1.08亩，人地关系均较紧张。黄宗智(2010)认为，人均农地规模对农业、农村手工业以及农户收入和消费各方面的发展都起着关键的作用。随着农村劳动力大量转移，很多地区通过培育农地流转市场来改变人地关系紧张的格局，逐步实现适度规模经营。从两个案例地区的农地流转情况来看，2011年，武汉市农地流转比例相对较高，已接近一半，枣庄市为19.62%，土地流转市场发展程度有一定的差异。此外，武汉与枣庄的农业适度规模经营的主导模式也存在较大差异，武汉市以“公司+农户”的形式为主，即工商资本参与农地流转和农业经营占较大比重；而枣庄市则以“土地合作社+农户”的方式为主，据统计，在已发生流转的土地中，75.10%的土地流转进入农民土地合作社。

　　(二)案例地区农村土地产权制度改革情况

　　1.武汉市农村产权制度改革。武汉市最早于2006年开始农村土地承包经营权和集体林权等农村产权确权改革，2009年继成都之后成立全国第二家农村综合产权交易所，2012年4月出台农村产权制度改革方案，在全市范围内推动农村产权制度改革。其主要改革措施包括：农村产权确权、登记和颁证，明晰农村产权关系；建立农村产权交易体系，活跃并规范农村产权交易；农村产权抵押融资；创新农业和农村经营模式；健全农村产权制度改革保障体系。其中，农村产权确权和农村产权交易市场体系是武汉改革的重点领域。武汉市农村产权制度改革试验中的一个创新之处是探索明晰农民土地“所有权”、“承包权”、“经营权”三者产权关系，对农民土地“经营权”进行界定并研究“经营权”的法律地位，设计相关制度推动“经营权”管理规范化。明晰农民土地产权的“三权”关系为规避改革的法律风险和土地经营权抵押融资创造重要的制度前提。

　　从改革试验的情况来看，首先，武汉市农村土地承包经营权在2006年完成二轮延包的确权工作，确权率为99.5%，改革重点是对农村土地承包经营权进行登记和颁证，2012年对9个试点街道(乡、镇)完成了变更登记，并计划于2014年完成确权改革；其次，武汉市于2009年成立非营利性市级农村综合产权交易所，规范土地流转行为，为农民土地经营权流转创造良好的制度条件，其中重点是对流转行为进行鉴证，向农地受让方提供交易鉴证书。目前，武汉农村产权交易市场通过发布产权供需信息、交易参考价格、为鉴证书提供抵押登记等，逐步发挥信息集散、价格发现、资源配置、抵押融资和行为规范等功能。截至2013年8月，武汉市农村综合产权交易所累计办理1470宗农村产权交易，其中85%为农民土地经营权流转。农村产权交易所的作用类似于De Soto(2000)提出的“建立正规的产权表达机制，使资产能够交易并受到保护”。从这个意义上来讲，政府建立产权交易市场是农村资产价值发现和有效配置的基础，也是农村资产资本化的重要前提。

　　2.枣庄市农村土地使用产权制度改革。枣庄市自2008年以来开展农村土地使用产权制度改革和农业经营体制机制创新等一系列综合性改革。2012年以来，其改革在政府的支持下快速推进，其改革可以分为2008-2011年和2012年至今两个阶段。第一阶段改革是以“一证一所一社”三位一体的农村土地使用产权制度改革为主。改革的突破口是将农村土地使用产权从承包经营权中分离出来，实现“村集体拥有土地所有权、农民拥有土地承包权、合作社拥有土地经营权”的“三权分离”。枣庄市于2008年9月发布《关于推行农村土地使用产权改革试点工作的意见》，提出开展“一证一所一社”三位一体的农村土地使用产权改革。“一证”就是赋予农民土地使用产权，由区政府对自愿申请加入土地合作社的农户颁发“农村土地使用产权证”。持证农户在产权期限内，可依法使用、经营、流转土地，也可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营和抵押担保，持证人在不改变土地集体所有和农户承包的基础上，具有土地的使用权、流转权、转让权和收益权。“一所”是建立农村土地使用产权交易所，在市、区、乡镇建立3级农村产权交易所，并重点建设乡镇一级产权交易所，土地合作社可以持有流转获得的农户土地使用产权证(“小证”)至产权交易所申请颁发合作社土地使用产权证(“大证”)，凭借“大证”向银行申请抵押融资。“一社”就是发展农民土地合作社，既实现规模经营和合作优势，也形成土地抵押的规模效应。

　　枣庄市第二阶段改革是以农业经营体制机制改革为主，在改革内容、改革范围以及政府对改革的投入等方面较第一阶段均有所增加，包括继续完善“三位一体”的农村土地使用产权制度改革、探索农村土地承包关系长久不变改革、开展农村资产产权化改革等。改革范围从农村土地使用产权向多种农村产权延伸，包括农村土地承包经营权、农村集体土地产权、农村房屋所有权以及农村集体资产等。此外，政府在财政和人力等方面均有大量投入，2010年至今，市级财政投入规模约为1亿元。此外还协调地方法院为改革提供司法保障，人民银行提供金融政策支持以及成立由市县财政共同出资的土地担保公司，为农民土地合作社抵押融资违约提供担保。

　　3.案例地区农村土地产权制度改革方式和效应比较。表2比较了武汉和枣庄两地农村土地产权制度改革的方式和效应。从改革方式来看，两地均采取以“放活经营权”的“三权分离”为改革突破口，将经营权从农民土地承包经营权中分离出来，并赋予经营权主体入股、流转、抵押等权利，从而在规避现行法律对于承包经营权诸多限制的同时，促进多元化新型规模经营主体的发展。

　　两地均建立了正规农村产权交易市场，但是在运作模式和功能方面存在一定差异。首先是运作模式的差异，武汉市农村产权交易市场的重点在市级，即大多数的交易在市级产权交易所形成，乡镇产权交易所数量较少，仅9家；而枣庄则是在乡镇，截至2014年7月，枣庄市在60个乡镇均建立了产权交易所。因此，相比于武汉，枣庄农村土地进场交易的比例较高，占流转土地规模的75.10%。其次是功能的差异，武汉市农村产权交易集中在市级交易所，随着交易量积累，逐步形成一定的信息集聚效应，其形成的价格指数对区域土地流转价格形成指导；同时，公平、公开竞价和土地规模流转还一定程度上提高了农村产权交易价格。相比之下，枣庄农村产权交易所分布在各乡镇，信息集聚和价格发现的功能不强。

　　

　　改革成效首先体现在农民土地承包经营权确权和流转交易逐步活跃，正规化、契约化交易水平提高。从获得的数据来看，武汉市先行试点的部分乡镇农地确权比例较高，占全市农地面积近30%；枣庄市农地确权改革进程相对较快，已经超过50%。其次，产权交易市场的建立提高了产权交易的活跃度，同时都需签订正规的流转协议，也提高了农民土地流转参与率和降低土地抛荒率。武汉市截至2013年6月，进场交易的农村产权总额达到89.60亿元，进场交易土地规模为92.90万亩；枣庄市截至2014年7月进场交易的农村产权总额达到10.18亿元，进场交易土地规模为60.46万亩。农村产权交易正规化和契约化既有利于保障农民对相关权属的收益权，避免土地流转纠纷，提高农民产权的流动性，同时也为农民土地经营权的抵押权实现和资本化奠定法律和制度基础。

　　(三)案例地区农村土地承包经营权抵押融资改革现状

　　1.武汉市农村土地经营权抵押融资改革。在对农地经营权进行明确界定的基础上，武汉市农业局和中国人民银行武汉分行营业管理部联合印发《武汉市农村土地经营权抵押贷款操作指引》，启动农村土地经营权抵押融资改革。首先，明确界定农村土地经营权，即农业生产经营主体在武汉农村产权交易市场通过流转获得的农用土地从事农业经营的权利，同时赋予农村土地经营权抵押权能；其次，将土地经营权抵押贷款对象瞄准为通过流转获得土地经营权的规模经营主体，而不是小规模农户，实现农地抵押价值的规模效应；再次，探索“交易—鉴证—抵押”的农民土地承包经营权抵押融资模式，由农村产权交易市场对农村土地经营权流转交易进行鉴证并出具鉴证书，鉴证书作为抵押融资的法律文本，使规模经营主体通过流转获得的土地经营权能够发挥有效担保物的功能，长期以来限制农村金融发展的抵押担保缺失的难题由此得到实质性的突破；最后，为解决抵押农地处置问题和提高农村金融机构的贷款供给意愿，在抵押之前需经土地转出方同意农地抵押和二次流转，同时武汉市财政出资建立农村土地经营权抵押贷款风险补偿基金，弥补金融机构贷款损失后的风险。

　　2.枣庄市农村土地使用产权抵押融资改革。中国人民银行枣庄市中心支行、枣庄市农业局和财政局于2011年联合印发《枣庄市农村土地使用产权和经营收益权质押贷款管理暂行办法》，其改革的主要目标是为了解决农村土地合作社融资难，以促进农业规模经营。改革的核心包括：首先将农村土地使用产权从承包经营权中分离出来，并对土地使用产权确权和颁证，通过向申请加入农村土地合作社的农户发放“小证”，并向通过乡镇、区级土地流转市场获得农户土地使用产权的土地合作社发放“大证”，由枣庄市政府出台相关制度赋予农村土地使用产权入股、抵押等权能；其次，将土地使用产权抵押贷款对象主要瞄准为获得土地使用产权且具有一定经营规模的土地合作社；再次，土地合作社凭借其获得的土地使用产权证作为抵押申请银行贷款，本质上抵押的是土地使用权和地上附着物的经营收益权，并不影响承包农户和集体的土地承包关系；最后，为防范可能的失地风险，对土地使用产权的抵押年限、抵押比例进行限制，土地合作社最多可抵押其经营土地面积的1/3且不超过3年。

　　随着改革的推进和产权交易逐步活跃，枣庄市逐步将抵押贷款对象拓宽至以土地流转为纽带的合作社和家庭农场等规模主体。同时，土地使用产权证抵押的方式仅作为一种由地方政府界定和担保的过渡式抵押方式，随着2013年市级农村产权交易市场建立，枣庄市已放弃原本以土地使用产权作为抵押的方式，转而使用“交易—鉴证—抵押”的融资模式。此外，为了激励金融机构增加对农村土地抵押融资供给，2012年以来政府还成立了由政府出资的担保公司，为各类经营主体的农村土地抵押贷款提供风险担保。

　　3.案例地区农村土地承包经营权抵押融资方式和效应比较。表3比较了两个案例地区抵押融资方式，从中可以得到以下结论：(1)两地抵押融资改革均建立在农村土地经营权正规流转和规模经营的基础上。通过土地流转市场的发展实现规模经营，以农村土地经营权和地上附着物的收益权为抵押标的，将贷款对象瞄准为规模经营主体，解决小规模农户土地抵押价值过低的问题。但是，最初两地抵押融资方式存在一定的差异，武汉是以农地流转交易鉴证为核心，而枣庄则是以土地使用产权流转颁证为核心，相比之下，武汉改革面临的法律风险相对较小，而枣庄因土地使用产权由地方法规界定，因此地方政府承担抵押贷款的全部法律风险，这也是2014年以来枣庄放弃土地使用产权抵押方式的主要原因。(2)从风险控制方式来看，武汉成立政府出资的风险补偿基金，但是规模较小，仅3000万元；枣庄市通过成立财政出资的担保公司的方式，担保公司注册资本为1亿元，发生违约风险之后的损失由担保公司和金融机构按照8∶2的比例分担。风险控制和补偿机制的建立本质上对供给方农村金融机构的风险补贴，目的是提高其农地抵押贷款供给意愿。(3)两地政府均对农地抵押贷款利率进行限制并给予一定比例的利率补贴，实际上这是地方政府对于需求方规模经营主体的补贴，但是这可能导致金融机构放贷受到政府干预。

　　

　　从两地抵押融资的效应来看，农地产权制度改革的信贷供给效应初步显现，农村地区缺乏有效抵押物的难题得到一定缓解，两地累计抵押贷款规模已分别达到9.68亿元和5.76亿元。但是，整体而言，目前农地抵押融资仍主要瞄准规模经营主体，武汉农地经营权抵押贷款平均规模高达722.18万元，枣庄市最高单笔贷款规模为1000万元。需要说明的是，在调查中了解到，由于抵押农地价值较低、处置较难且为防范可能的处置风险，金融机构实际上并不仅仅是以农地经营权(使用权)抵押作为放贷依据，还需要贷款主体提供其他形式的抵押或者担保作为补充，因此上述累计贷款规模存在对农地抵押融资的净信贷供给效应的高估。

　　

　　进一步使用农户调查数据对农地抵押融资改革的效应进行分析，如表4所示。由于武汉农地抵押贷款瞄准对象主要是农业企业，在调查样本中未发现有农户获得农地经营权抵押贷款，从贷款笔数来看，小规模农户仍更多依赖于民间贷款。相比之下，枣庄农地使用产权抵押贷款则瞄准一部分规模农户，经营土地规模大于100亩的农户中，有3个样本农户获得农地抵押贷款，平均贷款规模为243.33万元，而经营土地规模低于100亩的农户仍未能从改革中获得融资状况的改善，其原因既可能是由于规模农户的农地抵押价值较高，也可能受到政府支持新型规模经营主体的政策倾向的影响。

　　三、农民土地承包经营权抵押融资改革中存在的问题

　　(一)农地抵押仅获得中央政策和地方法律的支持，法律依据仍不充分，导致金融机构贷款供给意愿较低

　　目前多地开展的形式多样的农地抵押融资试点大多数是在中央政策的支持下、通过地方立法的形式予以支撑，且大部分地区的试点并不涉及农户承包权，而是在农地“三权分离”的基础上以农地经营权(或者使用权、收益权)设定抵押，从而避免与当前《土地承包法》、《物权法》、《担保法》等法律的直接冲突①，被认为有望为解锁农地抵押困局创造最关键的制度基础(张红宇，2013)。尽管如此，农地承包经营权抵押实际上仍未获得全国层面高位法的支撑，地方出台的法律法规仅获得当地司法部门的认可，这也使地方政府实际上承担了农地承包经营权抵押融资改革的风险，同时也降低了金融机构参与农地抵押贷款的意愿，尤其是那些属于垂直管理的大型商业银行和股份制商业银行②。

　　(二)农地确权颁证仍未完成，农地流转市场不规范和不活跃，导致抵押物处置困难

　　农民土地承包经营权能否成为有效抵押物取决于其是否有保障、明确界定且容易转让。Deininger(2003)认为，精确记录且可转让的产权和便利土地低成本交易的制度安排常常能对金融市场的发展作出重要贡献。由于长期以来，我国农地产权制度不清晰、不稳定，因此土地市场不能有效支持农村金融市场发展，改变这一格局依赖于农地确权颁证和规范活跃的农地流转市场。然而，现阶段我国农地确权颁证仍未完成，例如枣庄这样的试点地区确权率略高于50%，确权进程缓慢影响农户参与正规农地流转的积极性。同时，我国大多数地区并未建立起完善的农地产权交易市场，且大多数的农地流转交易均是场外交易，甚至仅是口头协议，规范程度较低，无法为农地抵押提供稳定的流转年限、具有法律效力的抵押文本。此外，即使是武汉和枣庄已建立农地产权交易市场的地区，农地经营权流动性较差，二次流转市场仍未形成，同时农业经营有一定的季节性，导致农地抵押违约后的处置和清偿成本非常高，也影响金融机构的供给意愿。

　　(三)农民土地仍承担部分社会保障功能，且抵押价值相对较低，使农地抵押融资发挥作用需满足一定前提条件

　　现有研究发现，在那些单位资本收益已达到特定水平以至于土地不再是主要保障的国家，农地赋权和抵押能够带来正的信贷供给效应(Deininger，2003)。现阶段，我国大部分农村土地不仅是农民最重要的生产资料，还承担着提供基本生活保障的任务，发挥着社会“稳定器”的功能(张红宇，2014)，尤其是那些还没有建立良好农村社会保障和养老保险制度的经济欠发达地区，土地社会保障功能更强。囿于农地社会保障功能，承担改革风险的地方政府则通过限制抵押率、限制抵押土地比例等措施来降低农民失地风险，从而进一步限制了农地的抵押价值，最终的结果是只有那些经营土地规模达到一定门槛的主体才能成为潜在的有效需求者。同时，相比于经济发达地区，经济欠发达地区的农地抵押价值也相对较低；种植经济作物等较高附加值的规模主体，其经营农地的抵押价值相对较高。

　　从案例地区改革实践来看，农地抵押融资改革获得融资改善的主体不是小规模农户，而是经济较发达地区的经营规模较大、从事项目附加价值较高、具有较强经济积累的新型经营主体。因此，农地抵押融资能否带来正的信贷供给效应需满足一定前提条件，受到农地社会保障功能、社会保障体系完善程度、农地经营规模、农地种植类型等诸多因素的影响。

　　(四)依赖于地方政府的风险担保和补贴，政策性较强，商业可持续性仍待检验

　　从各地农地抵押融资改革实践来看，大多数地方政府都对农地抵押供需双方进行补贴。由于现阶段农地抵押融资存在一定的法律风险、农地流动性较差、处置清偿成本较高等问题，在没有政府补贴的情况下，大多数金融机构都不愿意参与。因此，对于供给方金融机构，各地政府都通过一定的机制对违约风险进行补偿或担保。例如，武汉市政府设立风险补偿基金、枣庄市政府成立专门的土地担保公司等，风险发生后由地方政府承担部分或全部农地处置和损失补偿的责任，以提高金融机构增加信贷供给的意愿。对于需求方，由于规模经营主体的金融需求规模更大且更多样化，目前各地农地抵押融资主要瞄准的是这部分以流转获得的土地经营权为抵押的规模经营主体。这与Carter等(2003)在巴拉圭发现的“低于20公顷的农业生产者不能从农地抵押的信贷供给效应中获益，信贷供给仅对中等和大的土地所有者而言有所增加”的现象一致。然而，在实践中，各地政府还对规模经营主体贷款部分或全部利率补贴，对需求者的利率补贴与政府支持、鼓励土地流转和规模经营的偏好有关(杜志雄，2014)，但是有可能导致金融机构放贷受到政府干预而形成扭曲，流向那些有更多政治资源和较好社会关系而不是更高经营效率的规模主体。

　　因此，在没有政府的风险担保和补贴的情况，受到风险和交易成本的限制，金融机构农地抵押贷款供给可能不会发生。同时，政府对规模经营主体的贷款利率补贴，使农地抵押贷款在本质上类似于地方政府担保和补贴下的政策性贷款。那么，未来在没有地方政府补贴或者地方政府补贴逐步减少的情况下，农地经营权抵押融资能否实现商业化则仍存疑。

　　四、结论与政策建议

　　本文基于对武汉和枣庄先行开展农民土地承包经营权抵押融资改革情况的调查，分析当前我国农地抵押融资的现状和存在的问题，主要结论包括：(1)案例地区农民土地承包经营权抵押融资已初步形成可复制的模式。案例地区开展的农民土地承包经营权抵押融资建立在土地承包经营权确权颁证、土地“三权分离”、培育正规农地经营权流转市场以及地方政府出台支持农地承包经营权抵押的制度等一系列制度基础之上，进而发展出“交易—鉴证—抵押”的农民土地承包经营权抵押融资模式。这样的土地承包经营权抵押融资模式具有一定的可复制性。(2)农民土地承包经营权抵押融资很大程度上类似于政策性贷款，其商业可持续性存疑。地方政府对农民土地承包经营权抵押融资的支持至关重要，既包括地方法律和制度层面的支持，也包括利用政府补贴建立农地抵押融资风险补偿基金、政策性担保公司以及对贷款利率贴息等方式，增加农地抵押贷款的有效供给和需求。这意味着，农民土地承包经营权抵押融资在很大意义上属于政策性贷款，其是否商业化依赖于地方政府在风险承担和财政等方面的支持水平。(3)农民土地承包经营权抵押融资具有规模偏好特征。农民土地承包经营权抵押融资是地方政府支持农业规模经营的政策之一，经济较发达地区的经营规模较大、从事项目附加值较高、具有较强经济实力的新型经营主体能够获得融资改善。案例地区经营规模低于100亩的农户不能获得融资改善，普通小规模农户更是难以利用其农地进行抵押融资。

　　本文依据上述结论提出以下政策建议：(1)在确权颁证的基础上，积极培育正规农地承包经营权流转市场，引导农民、新型经营主体通过正规农地产权流转市场流转其承包地经营权，由地方政府授权正规交易市场为流转交易进行鉴证，并规定上述条件是地方政府开展农民土地承包经营权抵押融资的先决条件。(2)农民土地承包经营权抵押融资的可持续性值得关注和研究，若其能实现商业化，金融机构的有效供给取决于其收益水平，反之，如不具备普遍商业化条件，政府应当通过政策性金融机构或者成立专业的土地银行、在全国性银行成立土地银行部门来提供农地抵押贷款，在为农业规模经营提供金融支持的同时，为农地抵押贷款可能发生的风险兜底。(3)农民土地承包经营权抵押融资的信贷供给效应面临一系列前提条件，且具有很强的规模偏好。因此，当前发展农民土地承包经营权抵押融资并不能从全局层面解决农业农村融资难的问题，小规模农户的融资难题仍需更多地依赖信用贷款、信用合作、生产资料供应商等非正式放贷人的信贷以及其他形式的金融创新。

　　①《担保法》、《物权法》均规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。最高人民法院2005年发布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中明确规定，“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。”这一解释否定了土地承包经营权抵押的合法性

　　②目前仅中国农业银行于2014年8月出台《中国农业银行农村土地承包经营权抵押贷款管理办法(试行)》，在一些农村土地承包经营权抵押登记试点或者流转规范地区开展试点

作者介绍：张龙耀，王梦珺，南京农业大学金融学院，南京 210095；刘俊杰，农业部农村经济研究中心，北京 100810