论国有企业干部管理体制改革国

一、干部管理：国企改革急需突破的体制“瓶颈”

经过多次改革调整，我国很多国有企业基本上建立起了现代企业制度，走 上了正轨，逐步适应了现代市场经济体制，正显示勃勃生机。但也无庸讳言， 还有相当多的企业改革并不彻底，没有触及根本。很多国有企业虽然实行了公 司化改革，但大多是行政性翻牌公司，竞争力弱、效益低下。其实，企业作为 一种成熟的组织结构，最重要的就两方面：资产和人。资产关系决定企业治理 结构和组织形式；人的关系决定企业运作方式，其它都是由这两者派生出来的。 资产关系和人的关系又是紧密联系的，是一个整体，单纯强调某一方面势必导 致改革的不均衡，最终是形似而神不似。在某种意义上说，对人的改革比资产 改革更难，更重要，因为无论是什么样的企业组织结构、无论什么样的制度， 都是由一定的人来操纵、执行和完成的，人的问题是最根本的问题。

然而，我们以往的企业改革更多地侧重于资产关系改革，认为产权清晰了， 公司制建立了就能解决出资人不到位以及政企不分等问题。然而事实并不如人 们所想象的那样，改革20多年来，政府和企业的关系一直在政府过度干预和企 业内部人控制之间摆动，其原因归根到底是人的关系改革滞后于资产关系改革。 本文认为，国企改革最终要解决的是委托代理问题，因为国有企业除非全部私 有化，否则逐级委托代理方式就不会改变。由于国有资本的出资人只是上一级 代理人委托下的代理人，而不是真正意义上的所有者，因此国家对国有企业领 导干部（或称高管人员，下同）的选择和管理就永远存在。

解决企业人的关系问题，关键是解决企业领导者的选择问题。我们过去将 企业领导人一直是当作干部（官员）来对待管理的，虽然后来取消了企业干部 的行政级别，但国企干部身份仍然未改变，国企领导人选拔中一些习惯性的作 法依然存在，国企领导人的“官”念也还没有从根本上得到改观。由于管资产 和管人、管事脱节，企业高管人员对出资人的尊重程度大打折扣，企业经营不 善时出资人不必承担用人不当的责任。为改变这种脱节状况，中央已经建立起 了国有资产管理委员会，实行管人管事和管资产相统一，在今后的改革中，地 方政府也会逐步建立起地方国有资产管理委员会，国企高管人员的人事权相应 地会转移到国资委。但不管是哪个机构来管理国企高管人员，现有的干部人事 管理体制都必须进行改革，因为如果国有企业现行干部管理体制不作根本性调 整，不跟上资产关系的调整步伐，则国有企业改革是不全面的，改革也难以获 得成功。更为重要的是，现有国资委比过去政府部门的权力更大了，如果还沿 袭原有人事管理体制，就不仅仅象政府部门那样是“婆婆” 了，会成为“老板 加婆婆”，使问题更为复杂。

二、现有国企干部管理体制弊端

我国现有国企干部管理基本上仍然是计划经济模式下的管理体制，以行政 任命为主，与市场经济所要求的企业干部管理极不协调，归结起来主要有这样 一些弊端：

1、管理层次不清

按照现代公司制，股东是出资人，应由股东来行使出资人权力。在股东较 为分散的情况下，按股份比例推荐董事，形成董事会，董事会代表股东，以维

护股东利益为落脚点，行使决策权，对股东负责；由董事会聘任经理人员进行 日常经营，经理层对董事会负责（不是对董事长个人），这样的层次是清楚的， 是现代企业制度所要求的。但是在实际中，国家不仅仅是任命董事和董事长，

连经理层也一起任命管理，而且更注重经理层的选拔和任命，经理层的实际权 力远远大于董事会，董事没有实际意义，就只好来个董事兼副经理，有时甚至 是把那些不便安排的干部作为董事。对有的大型国有公司，仍然延袭传统行政 人事下管一级的方式，连其人力资源部的部长都由上级党组织来考察任命。这 种管理层次上的混乱，造成董事会成了摆设，实际上是剥夺了董事的权利，造 成出资人不到位和内部人控制，违背了建立现代企业制度的初衷。

2、管理职位不明

目前国有公司干部职位（领导干部）设置较多，有董事会、经理层、监事 会、党委、工会主席、“总师”（如总工程师、总经济师、总会计师、总规划 师）等，这样一算下来，即使董事会、经理层和党委高度重合，一个企业班子 也往往达到上十人，一个省、地区或市，这样的国有企业班子常常几十上百个， 干部管理部门根本没有足够的时间和精力来深入了解公司实际情况，进行有效 管理。管理部门对由自己考察任命的干部，一般情况下也只是到要调整时才去 考察一次，勿勿忙忙选拔或交流，很难了解所选干部的真实情况。有的公司，

上级组织部门一年到头可能还去不了一回，又怎谈对企业干部的了解和日常动 态管理，又怎能保证所选干部是否称职。其实作为大股东的出资人，其管理对 象应该只是出资人代表一一董事会成员（当然公司党委另行别论）。经理层本 该交由董事会聘任管理，工会主席也应由公司工会选举产生，所谓“总师”也 宜根据公司实际情况，由公司自行决定聘用与否，是不是要作为一个领导职位 由上级组织部门来管理值得研究，而现在却成了安排领导干部的一个职位。而 作为大股东应该注重的监事会却并未全部纳入管理范围，一般情况下只有监事 会主席才算为领导职位，而对于监事的要求却并不严格。独立董事（或外部董 事）本来是为照顾小股东利益所作出的制度安排，在国外基本上都由社会名流， 如专家学者、离任总裁、商界或法律界成功人士等担任。但在我国几乎清一色 地由政府要害部门的在职领导兼任，并且由组织部门任命。且不论他们本职工 作相当繁忙，有无时间来参与企业决策值得怀疑，关键是这些人本身就与企业 的发展有着千丝万缕的关系，很难保证其客观公正性。还有更可笑的是，有的 职工持股会选出的职工董事，也必须由组织部门考核任命，如果达不到一定的 “级别”，则不能任职。

3、管理环节不全

且不说将国有企业高管人员当作“干部”管理合不合理，单纯从管理的角

度来看，也是不全面的，或者说管理的力度是不均衡的，该管的没管或没管好， 不该管的往往又下了过多工夫。一是管理方式单一，过分注重直接管理，对企 业高管人员以委派（任）代替委托。委派与委托虽只一字之差，但却内涵迥异。 委派是一种行政手段，而委托则更多地体现出一种经济关系。既然国有资产是 多级委托管理，就应体现出委托的经济含义，应通过市场竞争机制来选择经营 者，通过经济关系明确彼此的权利义务关系。长期以来，我们总是习惯丁•把坚 持党管干部原则与其实现途径等同起来，无论什么干部，都采取同一个模式管 理，并都要拿在党组织手里亲自管，“管住”干部的同时也“管死” 了干部。 这种直管方式严格地限制了国企高管人员的合理流动，国企高管人员如果要跳 槽到任何一个民营企业担任相应职务，只要这个企业接收一般还是可以实现双 向选择，而这个人如果想到其他国有企业任职就很难做到；同样，一个优秀的 民营企业家如果想到国企做高管人员则是很难的。也就是说，国企高管人员只

有自主流动（实际上是流失）到民营企业，除此之外没有任何0主流动的可能。 二是干部绩效管理不到位，有效激励不足。我国对现有国企高管人员的管理往 往局限于考察和任命，而对干部的前期发现和后期监督激励缺乏应有的重视。 现在虽然也有相当多的公司对高管人员实行了年薪制、股票期权激励，但这些 与他们的绩效挂钩并不紧密，企业业绩上来了，奖金肖然少不了，企业亏损了， 年薪也照拿，有些企业干部在此企业没干好，易地再为官的现象也不少见。三 是约束机制没有引起足够重视。以监事会为例，很多国有公司，通常要么监事 会不健全，耍么由公司中层干部兼任监事，实际上是形同虚设。另外对一些概 念的误解也容易导致监督和激励不力。如认为企业非要有“一把手”不可，于 是让董事长手握重权，使本应由董事会依法决策的事也由“一把手”决定。有 时为了加强董事长的权威，甚至董事长、总经理、党委书记一肩挑，失去应有 的监督和权力制衡。三、国有企业干部管理新的实现模式

今后不管国企髙管人员由哪个部门管理、管到什么程度，单纯从管理的层 面来看，干部管理应包括从发现选择、考察任用到使用的全过程，而不是仅仅 注重某个环节。在改革进一步深化中，我们非常必要建立新的企业干部管理机 制，解决国有企业高管人员管理制度中存在各种问题，对此，笔者提出如下建 议：

第一步：清理管理层次

理清管理层次包含两方而的内容，一是职位层次，二是幅度层次。在管理 职位设计上，取消那些本应由企业自己管理的职位，还原董事会的真面目，从 实质意义上完善董事会职能，让董事会成为真正的企业法人代表。解决国有企 业委托代理问题必须使董事会真正拥有法人财产权，这是解决改革以来长期困 扰国有企业的政企不分问题的关键措施。董事会的任务是代表所有者维护企业 的长远利益，监督企业资本运用的安全。因此，政府应该把手里剩余的企业管 理权也给予企业，尤其是选择经理的权利。具体来说，董事会和经理层应彻底 分开，出资人（也就是国有资产代表一-国资委）只管理自己推荐出来的董事会 和监事会成员，对其进行考核管理，并决定报酬；而企业的经理层则应由董事 会在市场优胜劣汰的竞争中去择优。这样一方而有利于现代企业制度的建立， 同时，也是经理人职业化的必由之路。在管理幅度上，放开企业中层干部管理， 也就是说不再管理企业的政治部（人力资源部）部长等中层干部职位，赋予企 业自身人事权。

第二步：构建产权代表和经理人筛选机制

由于国有资产的委托代理特点，代理者的素质和行为直接影响到委托者的 利益。因此，无论国家（政府）作为委托人选择自己的产权代表，还是董事会 选用经理人员，都必须引入市场竞争机制，让符合条件的经营管理专家成为国 有产权代表。在现代市场经济条件下，企业经营者己成为一种稀缺资源，应该 通过市场来选择和配置。作为代理者的经理人员不仅要有来自同行业企业经理 的竞争压力，还应有潜在的经理阶层市场的竞争压力，这是充分发挥企业家经 营才能并有效约束经理行为的基本条件。同时，由于国有公司中的产权代表并 非真正的资产所有者，其行使监督权力的行为方式潜在地具有扭曲的可能性。 为了确保国有产权代表行为的合理化、理性化，必须建立一套规范有效的国有 产权代表筛选机制，及时淘汰那些“能力不足”或不关心资产保值增值的产权 代表，使国有产权代表处于一种动态、可被淘汰的状态。

第三步：资格和职务分开管理，赋予党管干部新的时代内容

过去我们一直套用党政干部的标准和管理办法来选拔、管理国有企业领导 人员，随着时代的发展和市场经济的建立，这种模式已显示出其局限性。比如 企业改制以后，其领导干部必须依照公司法的规定选举产生，而不能由党委直 接任命；国家控股与不控股企业中国有股权代表的管理方式也具有较大差异： 目前对独资或控股企业的干部仍然是组织任命为主，缺乏有效的市场配置手段; 对那些未控股企业的干部，放手不管难以坚持党管干部原则，单纯依靠组织管 理，又总觉得“名不正、言不顺”，缺少社会化管理手段。这就需要我们摆脱 过去思维定势的束缚，结合新的经济体制灵活掌握并研究探讨不同的干部管理 方法。

为解决上述矛盾，可以实行资格和职务分开管理的办法。即把国企高管人 员分解为资格管理和职务管理两个层面，使职务管理在资格管理的基础上进行， 职务管理的权限在国有企业出资人即国资委手中，而资格管理的权力在党的组 织部门。只有通过党的组织部门的资格认证，才能被国有企业出资人聘任或推 荐为国有企业高管人员。也就是说，党不再管企业干部的具体职务任免，而只 管他们的资格审定，职务任免权交给国资委。因为党对国有企业高管人员的管 理，目的是保证和提升国有企业高管人员队伍的政治素质和工作水平，以此保 证和提升国有企业经营管理水准，至于这个队伍中的哪个人员为哪个国有企业 服务，无论从党的事业和国家利益来看，还是从国有资产保值增值的需要来看， 都是一样的，完全可以只管此人的任职资格而不用管此人到哪个具体的企业任 职。实行任职资格管理，必须建立国企高管人员资格专用档案，建立人才库和 有关资格档案的网络查询系统，进行跟踪监管，对于那些不符合条件的，应公 告取消其资格。在这种管理模式下，只要通过党组织部门资格认证，就可以跨 行业、跨区域、跨所有制关系接受任何企业的聘任（民营企业里的优秀人才，

只要符合资格、g己愿意，也可以到国有企业），有利于打破现有企业干部管 理的条块分割状态，建立企业干部正常合理的流动机制。

第四步：加强日常管理，完善业绩评估、激励与约束制度

在市场经济中，企业经营者更多地是一个“经济人”，他们不但像普通就

业者一样追求利益最大化，而且在这方面比普通就业者有着更多的便利条件。 政府管理国有企业，最重要是管理好企业的经营者，使他们愿意更多地为企业 创造更多的利润，自觉地为国有资本保值增值，而不是利用手中的权力，无止 境地追求个人利益。这就不是仅仅用管理干部的方法所能解决的，而是需耍形 成一种机制，耍有一套严密科学的管理体制，包括正确的业绩评估，有效的激 励与约束，严明的奖励和惩罚等。对于管理来说，业绩评估是最基本的工作， 所有激励与约束手段都必须依据客观公正的业绩评估进行。所以今后对企业干 部的管理应该着重研究干部成长规律，当务之急是建立企业干部绩效评价体系， 加强绩效管理和考核工作。在建立监督与约束机制方面，可以由国资委选派专 职监事会主席和财务总监，监事会主席主要监督董事会和经理层的经营决策与 管理活动，财务总监则作为出资人的财务代表，专项监督财务运行情况，他们 由国资委管理，工资、奖金由国资委决定和发放，彻底割断与企业的利益关系， 使他们能够硬起腰杆行使职责。另外还可以探索实行会计外派制度，即国资委 建立起会计人员管理机构，集中会计资源，向独资企业或所控股企业派入会计 人员，会计人员的调动、工资待遇等都由国资委决定，不受所在企业干涉。