中性财政政策透视

　　 不久前，财政部部长金人庆称：中国总体宏观经济表现良好，已经走出通货紧缩阴影，今后中国将采取中性的财政政策，有保有控，确保中国经济的持续稳步健康发展。何为中性财政政策？实施中性财政政策的必要性和困难何在？这是经济界所关心的一个热点问题。 　　 　　“中性财政”是市场经济下的财政常态 　　 　　何为中性财政政策？财政部科研所研究员刘尚希说：“可以从两个方面来理解：一是从总量上看，财政政策对宏观经济的影响既不扩张，也不紧缩，表现在预算收支上就是基本平衡，不出现赤字；二是从结构上看，财政上实行“有保有控”，通过一定的政策手段一方面促进瓶颈、短缺部门的发展，而另一方面控制那些偏热行业的发展。”具体操作上最突出的表现就是缩减建设国债规模，减少支出逐步压缩财政赤字。 　　笔者以为，推行积极的财政政策应是特殊经济背景下（市场经济超常态）的非常之举，而实施中性财政策则应是市场经济的常态。也就是说，积极财政政策不是长期政策，国际上已经有过许多过度依赖积极财政政策的经验教训，所以理论上说，财政政策的实施应是中性的。积极财政政策以反经济周期为目标，通过增加国债，搞赤字财政来扩大财政支出，拉动需求。这种政策虽可解经济衰退的燃眉之急，却存在较大的弊端：增加了财政风险，降低了经济效率，弱化了人们的市场经济行为，埋下了经济更剧烈波动的隐患。而中性财政政策讲求的预算平衡，强调的经济主体自担市场风险，能够把经济风险分散出去而不是集中到财政身上，与此同时，财政固有的调节功能，即通常所说的“内在稳定器”的作用却能得到充分地发挥。经济景气不足时，财政因经济主体收入下降而自动减税和增加向居民的转移支付；经济景气指数上升，则相反，人们收入增加需要多纳税，失业者和低收入者人数减少政府也减少了转移支付上的支出。可以说，财政本身“逆风向而动”自动调节还是存在的。 　　积极财政政策在目前却无继续推行的必要，相反如果继续向前几年那样搞财政扩张，则会经给经济的健康发展造成极为严重危害。这有两层意思，第一层思是说，目前经济已从失常状态中走出来了，财政政策此时“转向”正是良机。第二层意思是我们再搞不起过去那样的积极财政政策了，多年的积极财政政策的实施一方面取得了一定的成效，另一方面也透支了巨大的成本，现在必须“转向”，化解过去财政扩张累积的矛盾。第一个矛盾是，是财政负担太重。财政一方面要投资，另一方面还要承担社会保障、医疗保障、公共建设等问题，更重要的是出口快速增长所造成的财政新欠账（欠出口退税2000多亿），使财政苦不堪言；第二个矛盾是，财政负债率的陡增。高数字的背后，意味着财政负债风险很大，而且也波及到了银行。积极财政政策持续6年多，期间仅发行的建设性国债就达到8000亿元之巨，当前，中国的负债率将近20%，今年我国安排了3198亿元的财政赤字，累积的财政风险愈益加大，财政的可持续性愈益令人关注。种种迹象表明扩张性政策正日益接近极限点，若是继续实施积极的财政政策，不排除有爆发财政危机的可能性。第三个矛盾是经济效率也在一定程度上受到拖累。积极财政政策造成了人们市场经济行为的弱化，本来人们已经开始承担风险，自己筹资，现在“一窝蜂”地都去跑项目，造成乱立项目，乱申报，把投资风险全部推给国家，现在甚至连民营企业也想法设法把自己和财政联系上。眼睛盯着政府的钱袋子，拿政府的钱“烧虚火”，那顾得上经济效率、社会效益、可持续发展。 　　所以说，积极的财政政策是超常状态下的超常对策，现在经济形势变了下，要求它淡出；长期累积的财政风险、经济矛盾、可持续发展面临的威胁，以及现形的财政体制下发生的种种舞弊行为也要求它淡出，使财政政策步入中性财政的常态。 　　 　　中性财政政策的“作为”和“不作为” 　　 　　有人说，中性财政就是“不作为”。依笔者所见，应该说是“有所为，有所不为。” 　　首先，不论是松是紧还是不松不紧，只要有利于达成我们追求的目标，对社会总供需平衡和经济结构优化有正面的刺激作用，就可以判断财政政策是有效的，有作为的。财政政策上的所谓作为，并不表现在它是否带来了扩张或紧缩的效应，而在于它是否有利于宏观经济的稳定发展。为了稳定经济的目的，有时需要财政扩张，有时需要财政紧缩，也有时需要财政平衡。不论是哪一种效应，都是财政政策在稳定经济方面发挥作用的表现。因而，随着宏观经济环境由冷变热，财政政策选择由扩张转为中性，正是财政政策有所作为的一个重要体现。应当这样说，转向中性的财政政策不但不是“不作为”，而且是大有可为。” 　　第二个作为就是不刻意从紧或放松平衡财政的“无为而治”，也就是经济学所谓的“内在稳定器”作用。经济景气不足时，财政因经济主体收入下降而自动减税和增加向居民的转移支付，从而一定程度上拉动了内需，实现了扩张；经济景气指数上升，则相反，人们收入增加需要多纳税，失业者和低收入者人数减少政府也减少了转移支付上的支出，因而，财政，客观上能起到紧缩作用。可以说，中性财政本身“逆风向而动”自动调节还是存在的，它本身具有一定程度的促进经济稳定。 　　第三个作为是财政政策的导向作用，以及财政支出重点的转移。实行中性财政政策并非不讲导向和调节，只是强调这种导向和调节不能过度依赖国债和赤字，而是要靠引导和调节市场。现在财政政策要着眼于促进国民经济内生自主增长力量上升，促进民间的投资的活跃，不要把增长和发展的担子过多地压在政府资金上。中性财政政策也不是在任何方面都讲增收节支，实际上，在追求财收支平衡的过程中，财政支出在某些方面可能不减反增。比如说，去年中央经济工作会议所指出的三农、生态工程、东北地区等老工业基地等等符合科学发展观的财政支出项目，都应当加大投入。不该花的的钱坚决不花，该花的钱一定要到位。 　　那么中性财政中的“不作为”又在哪些方面呢？ 　　首先用财政方式来支持经济增长，应该淡出。财政政策不应该在很多基础设施方面投资，这完全可采用商业化投资，如高速公路、自来水的投资等。此外，对国有企业更新改造的投资，也完全是市场性的投资，但现在几乎所有大型国有企业都有财政的国债投资项目。要通过“不为”来改变粗放行增长的方式，强化人们市场经济行为，让市场经济主体独立承担风险。财政政策要对乱立项目，乱申报，拿政府的钱“烧虚火”的行为来一个釜底抽薪，让眼睛盯着政府的钱袋子企业真正“断奶”。 　　第二个方面的“不作为”就是政府不越位。上面讲过，该管的事政府要管好，不该管的事不能乱花钱。许多地方政府“行为扭曲”，为了GDP的增长和所谓的政绩，严重越位。拆房子、倒地皮、卖企业、借巨额债务来筹钱，常常选择那些急功近利的建设项目，搞低水平重复建设，搞形象工程、政绩工程。去年以来，我国投资结构出现大的变化：钢铁、水泥、电解铝和房地产业投资增长80%到100%以上，与此相反，符合新型工业化要求的电子信息产业等投资却增长缓慢。如此作为使政府花销越来越多，欠债越来越大，局部过热问题突出，造成了较大的经济财政风险。现在提出要实行中性财政政策，其中之义就包括控制政府乱花钱、乱作为。 　　中性财政政策区别于积极财政政策的一大特点，就是减发国债，放缓支出，最终要体现在减支增收，逐步消灭财政赤字，实现财政收支平衡上。当然这与“有所为，有所不为”并不矛盾。在总量控制下进行结构性调整，对有些项目降低、放缓支持或不支持，对有些项目继续支持。以这种区别对待的方式，通过调整财政支出的流向达到中性财政政策的效果。 　　当然，财政政策由“积极”转向“中性”也面临一些困难，如我国目前仍有较大规模的国债建设项目尚需大量资金，既得利益格局的打破肯定会阻碍政策转型的进程，而由此带来的不稳定因素，亦会威胁到经济、社会的稳定发展。但是，从发展的角度看，为了实现社会、经济可持续的发展，财政政策从“积极”逐渐转向“中性”，使其职能回归正常，是别无选择的。 　　（作者单位：湖北经济学院、武汉大学商学院）