新中国民族政策变迁的历史轨迹 

新中国民族政策变迁的历史轨迹

□ 王怀强

作为国家根本大法，宪法是对国体政体和各项国家事业的最高规定，是依法治国的根本依据，宪法的修改直接体现着国家建设中路线方针政策的全局性变动。自1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过具有临时宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》以来，1954年第一届全国人大通过并颁布了第一部《中华人民共和国宪法》，此后于1975年、1978年和1982年数次对宪法进行重大修改（以下分别简称《共同纲领》、“五四宪法”、“七五宪法”、“七八宪法”、“八二宪法”）。历次宪法的制定修改，是新中国社会主义建设过程中党和国家历次路线方针政策重大调整的最直观体现。其中，民族政策作为党和国家大政方针的重要组成部分，也随之历经变动。本文通过分析历次宪法文本关于民族政策的相关规定，简要勾勒——

《共同纲领》与新中国民族政策的诞生

《共同纲领》是一份标志着中华人民共和国诞生的具有准宪法属性的纲领性文件，承担着临时宪法的作用。《共同纲领》对新中国的国家性质和目标，新中国的政权组织架构，以及党和国家各项重大事业的相关方针政策做了原则性规定，具有“开国文件”的性质。其中，关于新中国民族问题和民族政策的论述，为新中国民族工作和民族政策奠定了基础。

《共同纲领》对民族问题与民族政策的论述在整个文本中占有重要比重，既包括关于多民族国家和民族在国家政治生活中地位之原则性论述，也包括关于民族问题的制度和政策的专门规定。

原则性论述包括：一是在序言中对政治协商会议本身的性质进行表述时说：“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表人所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。”这里通过对少数民族的强调，明确将民族作为组成新中国的重要力量和要素，表明了民族及民族关系是带有国家政权性质的，是构成国家政治生活的基本组成部分。在第二章“政权机关”第十三条中，关于政治协商会议本身组成成分的规定中，对序言中关于少数民族作为政协会议重要组成部分之内容再次作了专门强调。二是“总纲”第九条，规定“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利与义务。”本条目是对新中国民族政策主张之纲领性主张，它一方面承认了国内各民族存在的合法性，主张新中国是一个不同民族共同组成的统一多民族国家，另一方面明确提出新中国坚持民族平等原则。这一条目的规定，为新中国平等、团结、互助之社会主义民族关系的建立提供了政治基础。

此外，《共同纲领》还专辟一章来论述新中国的“民族政策”。可见民族问题在新中国中的重要性。“民族政策”具体包括四条，第一条首次提出了“使中华人民共同国成为各民族友爱合作的大家庭”概念，为民族平等团结和国家统一有机结合提供了理论支柱，并明确要求反对两种错误的民族主义思想，禁止一切民族歧视、压迫和分裂民族团结的行为。第二条规定了新中国民族政策的核心内容——民族区域自治，这是对中国共产党在革命和抗战中民族区域自治成功经验的系统总结，并正式将其确定为新中国关于民族问题的基本政策。第三条规定了少数民族参加国家军队的平等权利，这在当时全国尚未完全解放，特别是西藏等少数民族地区尚未解放的历史背景下，具有其特定的历史意义。第四条对少数民族基本权利及其政府责任作了简明规定，规定各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由，政府有责任帮助少数民族发展其政治、经济、文化、教育事业。

“五四宪法”与新中国民族政策的成型

1954年第一次全国人民代表大会制定并通过的“五四宪法”是新中国第一部正式宪法。经过5年的艰难探索，新中国各项工作逐步走上正轨，国家制度结构正式成型的条件已经成熟，“五四宪法”第一次系统完整地为新中国建立起法制框架。对于民族政策，“五四宪法”在《共同纲领》的基础上作了更为详细、具体的规定，使新中国民族政策正式成型。

“五四宪法”对中国民族政策的规定主要体现在以下几方面：一是序言以一整段的篇幅对我国的民族问题进行了表述。从形式看，宪法序言是对宪法基本精神与内容的宏观概括，是宪法总纲领。在这全部包括六个自然段，共924字的宪法序言里，对民族问题专用一段，共141字进行了叙述，由此可以看出党和政府对新中国民族问题之重视。从内容看，序言重申《共同纲领》中首先提出的“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭”概念，对国家民族工作的目标任务作了简明说明。

二是宪法“总纲”专列一条，对“中华人民共同国是统一的多民族国家”这一根本主张进行了明确阐述，其中包括国内各民族平等原则；国内各民族的各种合法权利，如使用自己语言文字的自由及保持和改革自己风俗习惯的自由；实行民族区域自治以及民族自治地方属于中华人民共同国不可分割之一部分原则。此部分内容，构成了“五四宪法”关于新中国民族政策的纲领性规定，成为新中国处理一切民族问题的总原则。

三是在宪法第二章第四节关于新中国行政区域划分部分，正式将自治区、自治州、自治县、民族乡列入国家行政区划单位并详细规定了其在整个区域体系中的层级。同时，明确规定“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”性质，规定“自治区、自治州、自治县设立自治机关”。这一部分正式从宪法层面构建起了包括自治区、自治州、自治县的三级民族区域自治体系，并正式确定了其“民族自治地方”性质，为民族区域自治的实行奠定了制度框架。

四是宪法第二章第五节专门论述了“民族自治地方的自治机关”，对民族区域自治地方自治机关诸方面做了详细规定，为民族区域自治作为一项制度和政策设计的实践提供了基本制度条件。此部分明确了自治机关既是地方国家机关，又是民族自治机构的双重性质，规定自治机关在符合一般地方国家机关组织原则的同时，重点突出了其自治特征。包括：“自治机关的形式可以依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿规定”；多民族杂居地区自治机关“各有关民族都应当有适当名额的代表”；自治机关除行使一般地方国家机关职权外，还“依照宪法和法律规定的权限行使自治权”；“自治机关在执行职务的时候，使用当地民族通用的一种或者几种语言文字”；“各上级国家机关应当充分保障各自治区、自治州、自治县的自治机关行使自治权，并且帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业”。其中，自治权是自治机关真正承担自治功能的关键，此部分对自治权内容作了具体的规定，包括财政自治权，依照国家的军事制度组织地方公安部队权，以及自治条例与单行条例制定权。

“七五宪法”、“七八宪法”与新中国民族政策的挫折与调整

1975年与1978年是当代中国历史发展中两个非常特殊之关节点，“七五宪法”与“七八宪法”则是特殊历史时期的产物。1975年十年“文革”即将结束，“七五宪法”可以说是“文革”“左”倾错误登峰造极之体现；而1978年时“文革”已结束，党的思想、政治路线虽已开始调整，但尚未整体转换，因此，“七八宪法”体现出折衷和调整特征。民族政策和民族工作在“文革”中遭受到严重挫折，“文革”结束后，民族政策也开始进行调整，“七五宪法”和“七八宪法”有关民族政策的论述清楚展示了这一过程。

“七五宪法”是极“左”思潮干扰新中国建设的集中体现，“五四宪法”规定的新中国民族政策虽未被全盘否定，但不管其形式还是内容，都遭到了实质性的破坏。极“左”思潮的基本特征是用抽象的阶级分析和阶级斗争来取代对现实生活的具体分析，整个社会除阶级与阶级斗争外再无其他，在此背景下，“民族问题的实质是阶级问题”成为关于民族问题的基本判断。“七五宪法”明确体现了这一政治逻辑，具体体现在：宪法序言在论述国际关系部分使用了“被压迫民族外”，对国内民族仅使用了“我国各族人民”、“全国各族人民”两个口号式表述，去掉了“五四宪法”关于多民族国家的专门论述；虽然“总纲”第四条仍专门论述民族政策，但内容严重缩水。去掉“五四宪法”中“各少数民族聚居的地方实行区域自治”一句，并将实行民族区域自治地方是国家不可分离的部分与“中华人民共和国是统一的多民族国家”同置于标题；将“五四宪法”中“禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏各民族团结的行为”改为“反对大民族主义和地方民族主义”；对少数民族权利的规定中，去掉了各民族发展自己语言文字的权利，仅止于使用语言文字的自由，并去掉了各民族“都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”；对全国和地方代表大会组成内容中，去掉了“五四宪法”规定全国人大代表必须包括以民族为单位的代表的表述，将民族因素排除在全国代表大会组成单位之外；实行人民公社制度，取消了民族乡；第二章第四节专门论述“民族自治地方的自治机关”的内容从六条减为仅一条，特别是将“五四宪法”关于自治权的详细规定全部去掉，仅保留自治权这一抽象概念，使自治权沦为空泛口号，而自治权的空洞无物意味着民族区域自治本身失却基本支撑。

“七八宪法”对“七五宪法”的“左”的倾向进行了调整，并很大程度上恢复了“五四宪法”的相关提法，但由于其继续坚持“无产阶级专政下的继续革命”，整个文本过度折衷的特征明显。例如：宪法序言对民族问题仅有两处“我国各族人民”和一处“要加强全国各民族的大团结”的表述；虽然关于地方人大职权部分有“保障少数民族的平等权利”字样，但在全国人民代表大会组成中，仍未恢复以民族为单位的代表方式，仍刻意回避了国家政权的多民族代表性问题；“总纲”第四条比较完整地恢复了“五四宪法”的相关论述，体现了明显进步；虽然对“民族自治地方的自治机关”一节部分恢复了“五四宪法”中的相关内容，但内容不够完整。对自治权的规定，仅包括制定自治条例和单行条例权和使用民族语言的权利，去掉了对于地方政府至关重要的财政自治权。

“八二宪法”与新中国民族政策的复归与升华

党的十一届三中全会开启了改革开放的历史序幕，我国的社会主义建设开始了中国特色社会主义新的伟大历史阶段。“八二宪法”的制定，是从国家根本大法的层面对这一历史转折的最终确认和体现。“八二宪法”在继承“五四宪法”基本原则和精神基础上，总结了中国社会主义建设正反两方面经验，根据新的时代背景和历史条件，进行了全面升华与发展。其关于民族政策的规定，也体现了复归与升华这一特征。特别是其关于民族区域自治的系统规定，为邓小平1980年在《党和国家领导制度的改革》中所说的“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”的实现提供了宪法保证。具体体现包括：

一是宪法序言肯定了我国的多民族国家性质和民族大家庭特征，把民族因素在国家生活中的地位提高到史无前例的高度。一是在语言使用上，序言中共五处使用了“中国各族人民”一词，两处使用了“全国各族人民”一词以及一处使用了“全国各民族”一词。二是序言重新用一整自然段的内容对民族原则和民族政策进行了详细论说。三是确认了各民族在中国历史中的平等贡献和地位。四是序言最后一句将“中国各族人民”在叙述中将其置于“一切国家机关和武装力量”、“各政党和各社会团体”、“各企业事业组织”前面。虽整篇序言旨在确立“人民”的国家和历史主体地位，但此“人民”不是抽象的人民概念，而是“各族人民”，确认了民族因素在人民政治中的合法性。

二是“总纲”第四条专门论述民族政策，除强调民族平等团结、实行民族区域自治以及各民族法定基本权利外，相较过去，在此部分特别加入了国家在保障民族平等团结、禁止民族歧视压迫，以及国家根据各少数民族特点和需要，帮助少数民族地区加速经济文化发展的内容。

三是在全国人民代表大会代表组成中，重新恢复“各少数民族应当有适当名额的代表”，“全国人民代表大会常务委员会组成人员中，应当有适当名额的少数民族代表”的规定，以及在全国人大设立民族委员会。这些规定不仅从法理上重新确认和保证了国家政权的多民族代表性，对全国人大常委会组成人员中应当有适当少数民族代表的专门规定和民族委员会的设立，更体现了对少数民族人民利益表达的实质性和程序性意义，而非仅停留在象征性层面。

四是在国务院职权条目中，新加入“领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”一条，凸现了新的历史条件下加强和保障国家对少数民族平等权利的保障和对民族区域自治的领导。

五是恢复了民族乡设置，并首次规定“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”

六是“八二宪法”关于“民族自治地方的自治机关”一节，对民族区域自治具体制度机制做了迄今为止最为全面、详细、严谨的规定，这种进步从与“五四宪法”的比较中就能明显看出，“五四宪法”此节共六条内容，而“八二宪法”此部分达到十一条之多，其中自治权规定达七条之多。更重要的是从制度内容和细节看，“八二宪法”此节内容为民族区域自治真正从法理设计落实到实际运行提供了宪法性依据和操作性保障，具体体现在：一是在“七八宪法”关于自治机关包括地方人大与革命委员会的基础上，根据政治发展实践，明确了自治机关构成包括自治地方人大与人民政府；二是首次在宪法层面区分了“实行区域自治的民族”与“其他居住在本行政区域内的民族”；三是首次在宪法层面明确了民族区域自治的“民族化”原则，包括自治地方人大常委会应由实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任，自治地方人民政府行政首长由实行区域自治的民族的公民担任；四是对自治权范围边界作了充实和明晰，包括自治条例和单行条例制定审批的详细程序，财政自治权、自主安排和管理地方性经济建设事业权，自主管理地方科教文卫事业和民族文化发展繁荣权，按国家相关制度组织本地方维护治安的公安部分权，民族语言文字使用权等；五是明确和强化了国家在促进少数民族和民族地方发展中的责任，包括资源开发中照顾民族地方利益，从财政、物资、技术方面支持地方发展，为民族地区培养各种发展所需人才等。