中国的城市区域治理:国家空间选择性的新形式

论文题目: China’s Emergent City-Region Governance: A New Form of State Spatial Selectivity through State-orchestrated Rescaling

作者: 伦敦大学学院巴特雷特规划学院     吴缚龙

发表刊物: INTERNATIONAL JOURNAL OF URBAN AND REGIONAL RESEARCH

文章核心观点

城市间竞争使得每个城市渴望扩大城市版图，增强自身的竞争力，中央政府为了应对城市间的恶性竞争以及区域监管缺位带来的问题，设计了三种城市区域的机制：行政区划调整、空间规划引导和区域制度重建。城市区域治理正是在这样的背景下形成的，其实质是国家空间选择性的权力下放过程，国家空间选择性权力经历了从中央到当地方的空间转移。现在已经重新定位了城市-区域的空间选择性权力。城市区域治理是应对城市间恶性竞争以及区域监管缺位所致问题的国家空间选择性的新形式。

摘要

本文探讨了中国改革开放以来作为空间选择性的一种特殊形态出现的城市-区域治理。城市区域的出现是中央政府为了应对经济分权的危机与城市间的恶性竞争而推动的结果。作为中央政府权力再集中的组成部分，连接城市区域的城市群的发展是当前“新型城镇化”政策的显著特征之一。本文认为，中国城市区域的形成符合特定的规模生产逻辑。经济全球化促进了地方经济发展，产生了培育“区域”域竞争力的需求。为应对区域尺度的监管缺位，中央政府精心设计了三种机制：行政区划调整、空间规划引导与区域制度重建，这体现了后改革时代区域治理的转型升级。

引论

中国城市-区域的发展似乎反映了发达资本主义经济中的城市-区域的新空间形态（Scott，2001）。城市-区域主义被认为是由于全球化而出现的全球经济现象。然而，有些学者（Jonas和Ward，2002； Jonas 2012；Jonas et al，2014）认为，城市治理的形成是一个刻意的涉及国家和非国家行为者的规模建设过程(Hoyler，2014）。 Brenner（1999；2004）关于“状态空间”的开创性研究描述了区域治理的兴起可以被广泛地理解为“国家治理”的过程，城市-区域的具体形式为“国家空间选择性”，其中意味着国家选择或建立具体的城市-区域规模。“新区域主义”超越个别城市的视角，通过“分配政治”创造的城市-区域规模（Jonas和Pincetl，2006）。所谓的“新公民地区主义”已经由拥有大规模商业利益的人推出，并导致了城乡地方政府权力重组。也就是说，特定的规模是通过本地和区域间政治造就的。然而，这个过程如何展开仍然是一个理论研究的困惑。在非西方语境中，我们对其适用性了解甚少。本文采用城市的治理理论视角，特别是关于国家新形式城市规模的空间选择性特点。最初贡献在于两个方面。首先，它提供了一个详细的理解：超越权力下放的更准确的期间化，一个政治重新分配过程在实证研究中被忽视。其次，本文将阐述具体状态语境化下，中国把国家空间选择性作为危机管理的方式，从而更好的理解国家在形成城市治理进程中的关键作用。而不是将这种选择性视为民主化进程（Purcell，2007），作为一项任务管理社会条款（Jonas et al，2014）或作为区域主义政治的一种形式（Park，2013），我们解释了城市地区国家治理的延续空间的战略选择。本文提供了一个比较概念框架（Brenner，2004），了解中央政府在城市建设过程中的作用。

文章梳理了先进资本主义的国家和中国的国家空间选择性的历史过程，如表1和表2所示:

转换国家空间选择性

城市企业化的影响：城市企业化的崛起引起了城市-区域的出现。第一，城市迅速扩展到整个市区，意味着中心城市与周边地区和郊区县紧密相连，形成大都市区。在大规模的城市扩张之前，中国城市的郊区基本上是农村，主要是为中心城市提供食物和蔬菜。城市的发展促进了旧城改造的中心区和大众住宅搬迁到郊区。发展新城镇，促进郊区工业的增长，而中心地区被开发用于政府和商业用途。这样的“城市化”改造中心城市的过程和它的郊区是一个以分散的工业卫星城镇为特征的郊区。广大农村蔬菜种植输送到郊区新城和已经全球化的中心区，形成一个统一的全球城市-区域。其次，城市企业化治理对城市-地区的影响超越城市边界。再次，城市企业化带动了大都市地区及其他地区大规模的基础设施发展。城市开始竞相发展深水港、机场和公路等大型基础设施项目，这在可及性方面加强他们的地位。第四，经济的区域化并没有导致城市间的合作，而是加强了区域尺度上的治理碎片化，该地区的地方政府也发展高度雷同的有利可图的产业。最后，具有竞争意识的城市正在寻求与附近的司法管辖区合并以增加人口规模和发展能力。中心城市经常促进建立城市群或与邻近城市结盟的战略，这可能不涉及行政整合或调整，通过空间规划和统一服务，希望实现“城市统一”。总体而言，城市企业化的兴起产生的动力增长了更大更强的城市超越了边界，而区域化基础设施和经济使城市区域的设想成为可能。然而，城市-区域治理受制于规模化生产是很难想象的。

城市-区域治理的形成：中国城市-区域的发展揭示了国家强势介入全球化背景下市场经济增长中的危机管理作用。城市企业化治理危机包括但不限于环境退化、生产能力过剩、土地使用分散和蔓延问题。这与斯科特（2001）所描述的全球化驱动过程与区域经济的研究是矛盾的。由于这场城市企业化危机治理、区域协调已成为政府的一个主要优先事项。

中国的城市-区域治理机制

行政兼并与都市化：经济改革经验的时期，中国政府的行政管理体制非常稳定。最初，在1980年代，行政调整边界以加强中心城市，这个变化服务于为核心城市开拓发展空间的目的，县并入城市中心区体制下的中心城市。行政兼并有利于城市化的进程，因为它扩大中心城市的税基，使中心城市能够拉动金融，各县资源启动特大开发项目。中央政府的空间规划和加强协调，强化城市群的概念。

区域机构和城市间的合作：管辖权合作是由发展的实际需要推动的，在城市-区域组织公共服务跨境基础设施（Li et al，2014）并在区域尺度上实施环境保护，例如，共享水系统。在珠三角，五个县级城市沿天津市长河签署了一项保护河流水质的协议（李，2008）。同样，珠三角的广州、佛山和东莞合作开发了区域铁路系统（Li等人，2014）。深圳和东莞设法协调废物处理和道路系统的发展。合作也是必要的，因为基础设施投资现在有不同的来源，而不是单一的城市。城市-区域的治理仍然是基于个体的合作城市。例如，江阴与靖江两市达成协议共同创造一个开发园区，被称为江阴靖江开发区公园（罗和沈，2009）。公园位于靖江市但由两个城市共同管理。然而，城市之间的合作更基于地方政府联席会议。相反，新兴的政治地区主义（Park，2013），中国仍具有强大的中央政府，公民社会仍在发展。没有选举机制加强城市-区域的同一性，这意味着很难协调城市超越省界。

结论

改革开放后中国的治理智慧是经济分权（Wong，1991；Walder，1995；张1999）。中央与地方二分法研究揭示了地方政府在经济治理中的作用，在西方的论文里城市企业化治理的兴起对城市治理的尺度化，市场经济一般适用于这一过程中，作为类似的研究证明了它在非西方环境中的也具有适用性，尽管研究非西方经济体扩大了范围，并透露了具体的、当地的政治化（Park，2013）。在欧美地区，新兴城市的地区主义倾向于走向有竞争力的城市-区域。争论“城市-区域的出现”是某一特定经济体产生的，文化、环境和政治项目，每个项目都有自己的逻辑。新兴的城市地区主义对应于政治建构的分配政治，国家精心安排的再分配和社会供给过程。本文强调了最近的集权过程，例如，中央政府对土地管理和治理，揭示中国城市-区域主义的基础是国家对危机的反应和经济分权。新兴城市的地域性在中国反映了国家规划的选择性或一个新的空间治理的一致性，因为早期的经济分权造成了恶性城市间竞争与环境问题。在这方面，西方和其他非西方语境，中国在治理方面的主导地位截然不同。

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