行政法律关系的不对等性

试述行政法律关系的不对等性

[摘要]行政法律关系是行政法的基本理论问题之一。行政法律关系具有不对等性的特征，从社会转型这一视角看，中国当代行政法律关系已出现了重大的变化发展。单就行政法律关系的不对等性而言，现当代行政法律关系与封建行政法律关系有着本质的不同。但同时，这种不对等性是客观存在的，不能消除，只能在总体上形成结构性的平衡。

[关键词] 行政法律关系 不对等性 结构性平衡

[正文]

“法律关系是法律规范在指引人们的社会行为、调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务联系”。[1] 而行政法上的法律关系，则是行政法对由国家行政活动而产生的各种社会关系予以调整后形成的行政主体与其他各方之间的法定权利义务关系。行政法律关系与其他法律关系相比，有其特殊性，其中一个重要的特征就是行政法律关系具有不对等性。这是行政法律关系内容上的一个特征，也是行政法律关系与民事法律关系的区别之所在。当代社会的行政法律关系与封建社会的行政法律关系有了很大的进步与发展，但仍然存在着很多不足之处。要促进社会的发展，构建社会主义和希望社会，需要对行政法律关系双方主体的权利义务进行平衡，实现社会利益的最大化。

一、 行政法律关系不对等性的内涵

1、 行政法律关系主体的在法律地位上是平等的。在我

国行政法发展的早期，人们通常把单方面性理解为行政法律关系的特征，认为双方当事人的地位时不平等的。其实无论是什么法律关系，当事双方在法律地位上都应当是平等的。我国《行政诉讼法》第七条就规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”。双方当事人在法律上都是具有独立身份和相对独立性的主体，都应当平等的遵守法律，并且受到法律的保护。例如在行政管理过程中，行政主体和行政相对人的政治地位和社会地位是不平等的，行政主体的地位要优于与行政相对人。但是，在行政诉讼过程中，双方当事人在法律地位上是平等的。

2、 行政法律关系主体权利义务具有对应性。所谓权利义务的对应性，是指主体双方相互行使权力并履行义务，不允许存在一方只享有权利，而另一方只履行义务的情况。[2]在行政管理法律关系中，行政主体是以行政权力的行使者身份出现的，他享有诸如处罚强制等多种行政职权，但它同时也必须履行说明理由、听取意见、接受监督等义务。对行政相对人来说，它应当履行服从管理，给予配合的义务，但同时也享有了解、申辩、参与等权利。这就体现了双方权利与义务的对应性。

3、 行政法律关系主体权利义务的不对等性。是指主体双方虽对应即享有行使权力又履行义务，但由于各自权利义务的质量不同而不能等质等量。行政法律关系主体权利与义务对应但不对等性，也是行政法律关系与民事法律关系相比一个重要特征。从质的方面讲，行政法律关系主体双方各自权利义务的性质可能完全不同，双方各自权利义务的数量也不能相等，由于权利义务性质不同也无法等量衡量，更不是一种等价交换。行政法律关系双方权利义务有不同的属性，

行政主体一方对公民等行政相对人依法具有强迫性，而公民等一方对此只能请求与控告国家权力机关、审判机关对行政主体有强迫性，而行政主体对此则只能申诉。它反映了双方权力或权利的差别。正因为如此在行政法律关系中作为行政主体的行政机关一方可以强制、处罚作为行政相对人的公民一方，而公民一方则不能强制、处罚行政机关；同样公民一方可以对行政机关一方提起行政复议或行政诉讼，而行政机关一方则不能对公民一方提起行政复议或行政诉讼。这与民事法律关系中任何一方都不能对另一方予以强制或处罚、任何一方对另一方又都能提起民事诉讼是完全不同的。

二、 行政法律关系主体不对等性的发展变化

在我国封建社会行政法也规定了行政法律关系的不对等性，因而有人认为，仅就行政法律关系的不对等性而言，封建社会行政法与现代社会行政法是相同的，他们都确定了国家行政机关在行政法律关系中的优越地位，并把行政法律关系理解为命令与服从的关系。但笔者认为，虽然封建社会的行政法和现代社会的行政法都规定了行政法律关系的不对等性，但两种行政法律关系有着本质的不同。现代行政法律关系中，行政主体在某些管理状态中处于优势地位，但这是客观存在的，也是必要的。但这并非绝对的、无条件的。

1、 两种行政法律关系参加者地位的变化。封建专制主义制度下，我国行政法律直接规定了由君主统治的行政机关与人民的地位是不平等的。这种不平等性不仅表现在民众不但必须服从行政机关依法做出的行政行为，而且对于行政机关任意做出的具体行政行为，广大臣民也必须要无条件的服从。这是因为即使是任意的行政行为，仍然是受法律保护的，在法律保护外衣下，广大人民的财产乃至生命都可以被任意

的剥夺。这是有封建专制的法律制度所决定的，在封建行政法律关系中，行政机关与人民群众是领导与被领导的关系。人民群众必须服从君主统治下的行政机关的命令，没有任何反对的权利。随着现代民主法治的发展，我国现代的行政法律关系已经不再是命令与服从的法律关系了。行政主体的执法行为来自于法律的授权，行政机关行使权力不得超越法律的规定。而我国宪法和法律都由人民代表大会指定的，人民代表是由人民选举产生的，反映广大人民群众的意志。所以，从根本上所说，行政相对人对行政主体命令的服从，其实是对反映人民意志的法律的服从。

2、 两种行政法律关系内容的变化发展。在封建社会不对等的行政法律关系中，行政机关基于君主的授权享有无限大的权利，对臣民的生命和财产想有很大的处置权。而另一方面，根据封建法律的规定，广大臣民要承担很大的义务，而只享有很少的权力和自由。在封建专制制度下，行政法律关系主体双方的权利义务是严重不对等的。而在现代国家，在行政实体法律关系中，行政机关享有更多的行政职权，行政相对人负有更多服从的义务。而在行政程序法律关系中，行政相对人享有更多的行政权力，行政机关负有更多的行政程序义务。而不是行政机关在任何时候，任何情况下都只享有行政权利，而行政相对人只承担行政义务。即使是在行政实体法律关系中，当事双方也是互有权利义务。因此在现代民主法制国家，行政法律关系主体双方的不对等性是相互的，是双向的。而封建行政法律关系的不对等性是单方面的，是单向的。

3、 行政法律关系的外部保障机制的变化发展。在封建专制制度下，由于封建社会的本质就是维护封建君主制度，

行政机关的职能就是维护君主的利益和权利，而剥夺广大臣民的权利，因此，行政机关与臣民的行政法律关系是不可能对等的。现代行政法是民主政治的产物，又是民主政治的重要组成部分，这种与专制相对应的政治制度决定了现代行政法与封建专制时代的行政法的根本区别。一方面人民代表机关以法律规定行政机关的基本组织和行政活动的基本原则及程序，从而规定行政机关的职责权限和责任，而行政机关只能是法律的遵守者和执行者没有超越法律的特权。另一方面，公民通过各种形式和程序，对行政活动进行全面的广泛的监督。包括行政机关内部的监督，行政机关外部的其他权力及一切社会力量对行政机关的监督，如申诉制度、复议制度，尤其是行政诉讼制度，这种建立在官民平等基础上监督制度，与封建专制的行政法律关系是存在根本区别的。

三、 行政法律关系不对等性的结构性平衡

行政法律关系主体权利义务的不对等性是客观存在的，不可能实现完全的对等，只有依据平衡论的理论逻辑来处理。通过建立一种理性的、合乎法治规律的行政权利义务的结构模式，才能实现行政法治的健康发展。要对行政法律关系主体双方的权利义务进行平衡，必须处理好行政主体与行政相对人之间，即行政权与公民权之间的关系，对二者之间进行平衡。

1、 要缩小行政权的行使范围和领域。由于长期的计划经济体制，以及更为悠久的官本位历史传统的影响，中国在相当长的一段时期，造就了一个权力社会。行政权力的影响几乎覆盖了社会的每一个角落。因此，在社会主义法治发展的今天，我们应该加强行政组织与行政编制立法，对行政机关权力的来源、作用领域、作用范围，行政机构的设置、人

员等进行具体明确的规定。通过法律的实行对性行政机关行使权力进行制约，使行政机关在完善的法律体系下进行执法。

2、 完善行政权的行事方式。行政权的传统行使方式具有强烈的强制色彩，是典型的命令服从式关系。行政机关是主动行动，施与的一方，而行政相对人则总是处于被动等待，承受的位置。这种传统模式极易引起并强化行政机关与行政相对人之间的对立，使行政权与公民权出于一种紧张的状态。改善行政权的行事方式就是要改变权力行使的冷冰冰、硬邦邦的传统模式，弱化其命令—服从的强制色彩，提高行政机关对行政相对人的亲和力，从而改善行政机关与行政相对人之间的关系。例如，对于传统的行政职能，如行政处罚、行政许可、行政检察、行政征收、行政强制等，要根据行政法律的规定，厉行行政公开，使这类决定公民利益、权力与自由的行政权能能够受到法定程序约束和公民以及社会舆论的监督。

3、 提升公民权的地位。公民权利是建构近代民主法治国家的基石，不承认公民权利的基础地位，就不可能有民主宪政体制产生，正如英国著名宪法学者戴雪所言，在英国，“宪法不但不是个人权利的渊源，而且只是由于普通法院规定和执行个人权利产生的结果”。[3]在我国，宪法宣布中华人民共和国一切权利属于人民，公民的基本权利被载入宪法并受到保护。一方面从宪法的规定看，公民的权利被赋予了崇高的地位。然而另一方面，宪法与其他法律尤其是行政法的脱节。因此要提高公民权的地位，实现行政法中对公民权利的重新塑造，当务之急是改变宪法规定的公民权利和地位得不到落实的现实，大力提升公民权的地位。在立法中要承

认和赋予公民权与行政权对等的法律资格。正如一些学者所指出的：“行政法中的平衡首先应当是行政机关与向对方之间实体权利与义务的平衡，这一平衡是在行政法的立法和法律解释过程中实现的。”[4]也就是说，在行政实体法中也可以通过承认行政相对人对行政管理秩序和利益的主体资格和积极作用，从而用对行政相对人的赋权规范和激励机制来实现行政管理的目的。同时，在行政程序法中要克服片面追求效率、方便行政机关行使权力的观念，充分发挥行政程序法抵消和平衡行政实体法中行政主体和行政相对人权利不对等的功能赋予公民以较多的程序性权利。

4、 加强对公民权的保护力度。加强公民权的保护，一方面要求在立法上对行政机关维护社会秩序和公民权利，以及提供社会服务的职责做出明确规定，将行政机关的权力转化为对公民和社会的义务和责任，法律应当明确规定行政机关没有履行或怠于履行这些法律义务和职责的法律后果，以强化行政机关的责任意识，促使行政机关积极履行自己的职责。另一方面，要使公民权利真正得到充分的保护，就必须为公民权利的救济搭建足够的法律平台，使公民权利能够借助一定的手段和方式真正与行政权对峙和抗衡，要进一步完善《行政诉讼法》和《行政复议法》，将所有的行政行为即行政权的所有表现形式都纳入行政内部审查和司法审查的视野。

5、 加强公民权与行政权的沟通。通过加强行政机关与行政相对人的沟通，进而实现双方利益的双赢，达到社会公共利益的最大化。在这方面，行政机关应在做出行政决定前加强调查，即通过听证程序扩大公民对行政权运作过程的参与。在我国，以听证制度为核心的公民参与行政权运作过程

的渠道“舶来”时间不长，让需要做大量的工作，其中着重要解决的是行政调查即听证的随意性和公众对听证程序参与的有限性的问题。一方面，要扩大听证制度的适用范围，规范听证程序。另一方面，要赋予听证程序和听证结果以明确的法律效力，如此方足以使公民行政权做好渠道的畅通，并激发公民充分利用这一渠道的积极性。