桐乡:党代表也能提"提案"

桐乡：党代表也能提“提案” 作者：南方周末记者 钱昊平

发自：浙江 2015-04-24 09:46:30来源：南方周末

工作人员在布置北京党代会会场。党代表提案制度改变了过去“党代会一结束党代表任期也结束”的现象，让党代表有更多机会刷“存在感”。 （东方IC/图）

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这是党内民主的一种新形式，可避免党代表“开会举手”“闭会走人”，有利于推动政党善治。 一个区域内就那么多事情，党代表提，人大代表和政协委员也提，议题与议题会有重叠，如何区分是个问题。

不久前，浙江桐乡（县级）市委组织部电教办副主任程军刚接受了一场面试。他想竞争桐乡市纪委一个“中层副职”岗位。最终，他如愿以偿。

他能有这个机会，得益于该市党代会期间，10名党代表的提案。提案被采纳后，在桐乡市委组织部的统一部署下，全市共有38名年轻干部进行了“跨单位”交流、竞岗。

2015年4月17日，第一提案人、大麻镇组织委员吴常早对南方周末记者说，目前在县市一级行政单元，各单位中层及以下的干部很少交流，有的一干就是10年、20年，影响干部队伍活力。他在之前市党代会期间，作为党代表提出这份提案，得到市委重视。

“党代表提案制”是桐乡的一个试验。经浙江省委组织部批准，2011年开始，桐乡一改过去每届5年开一次党代会的做法，每年都开一次党代会。会议期间，党代表像人大代表、政协委员一样，可就相关议题提出提案。

2012年中共十八大，首次在全国党代会报告中提出实行党代表提案制，中央党校党建部副教授吴辉对南方周末记者说，这是党内民主的一种新形式，可避免党代表“开会举手”“闭会走人”，有利于推动政党善治。 “很多人不愿当党代表”怎么办

现有67万人口的桐乡，有市党代会党代表370多人，每年党代会期间都能收到六七十件党代表提案。 河山镇是离桐乡市区最远的一个乡镇，距离25公里。2011年桐乡市实行车改后，市直部门工作人员下乡就“不方便”了。2012年“八项规定”后，公款接待受到限制，导致上级下基层次数减少。结果“信息不对称”，企业对市里情况了解不及时，市里对乡镇工作掌握也不及时。

2013年12月党代会期间，河山镇党委书记姜伟国联系10名党代表，向党代会提出提案，建议上级部门要规定下基层的时间或频率，解决基层实际困难。2014年6月9日，市委组织部答复，市委确定“定点联系”“定点下访”的制度。

桐乡市委组织部副部长范忠伟向南方周末记者介绍，“提案制”是在2011年12月底，桐乡市第十三次党代会上确立的。2007年以前，大部分地区都有“党代会一结束代表任期也结束”的现象，不像人大、政协每年都开会。

2007年，中共十七大提出了实行“党代会任期制”，即让代表在一届任期内始终发挥作用，于是各地开始在任期内组织党代表调研、考察、征询意见等活动。

当时，桐乡的做法主要是在每年七一前后，组织慰问党代表，进行业务培训，听取党代表意见等。“但这么做有点零敲碎打，而且提议的质量不高。”范忠伟说，特别是对一些党代表来说荣誉感不强，觉得参与党内重大事务的机会不多。党代表的吸引力不够，很多人都想当人大代表，因为每年都可以开会发言。

桐乡市委在征求各方意见后，在2011年换届时提出了党代会与人代会一样，每年开一次会，时间早于“两会”，以发挥党代会的引领作用。

“但年会怎么开？到底要做哪些事？”范忠伟说，这个并没有规定，2012年十八大虽然提出实行党代表提案制，但只有一句话，没作详细规定。

桐乡的做法是，将对市委委员的述职评议作为一项重要议程，每年会议期间，市委常委需要到现场进行口头述职，其他市委委员要进行书面述职，然后由党代表对他们进行满意度“打分”。主要分满意、比较满意、一般、差四个档次。但最终满意度不会公开，只向每个市委委员“单独函告”。

年会制的另一亮点是“提案制”，10名以上代表联名，或以代表团的名义，都可以向大会提出提案，2011年到2014年，共收到了260多件大会提案。

不是什么都可以提

桐乡市最近一次党代会的“年会”于2014年12月27日召开。12月初，市委办公室下发征集提案的通知，下发到各街道、市直各部门，各单位按照工业、农业、社区建设、文教卫生等条线来征集议题。

市党代表周国平是濮院镇信访员，接到通知后，将目光锁定在濮院地区的交通问题上。濮院已经与桐乡市区连为一体，10平方公里地域聚集了20万人口，交通非常拥堵，但只有一条公交线。他决定将改善濮院地区的公共交通作为提案提交。

按照规定，提案需要10人以上联名，或以代表团名义提交。周国平最终联系了15名党代表以代表联名的形式提交。在写提案时，不仅要提出问题，还要提出解决问题的办法，周国平提出的解决办法是开通小公交、投放出租车、加大对“黑车”的管理。

提案写好后，要经过他所在的“濮院、屠甸代表团”讨论，确认可以提交后，才可提交，但不是直接提交到党代会大会。

大会召开前，秘书处下设一个提案工作小组，先对提案初步审核，通过后向大会提交。提案工作小组工作主要由党代表联络办公室承担，联络办秘书科科长吴臻说，“我们主要对可操作性进行把关，无法操作的不能作为提案提交。”

初步审核时还有些原则，比如向市委市政府“要钱要编制”的一般不作为提案；有些做法在市级层面已经有结论，一般也不作为提案。

“一般不会直接驳回，觉得不适合作为提案提交的，基本都转为建议。”吴臻说，提案承办部门必须要与党代表见面，代表要对承办情况进行评议，给以“满意”或“不满意”的评价，但建议一般只给个书面回复就可以了，不需要见面，也没有评议环节。

前些年有个女代表的丈夫患了白血病，她就提出提案，希望将一些进口药列入报销目录。初审小组虽然觉得这个建议没有可操作性，但还是转为建议由相关部门给了答复，但这位女代表就是不满意。此后，提案工作组规定，如果提案是涉及个人利益的，则直接驳回，也不转为建议。

但提案工作小组也只是进行初审，最终决定提案能否向大会提交的机构是党代会期间的提案审查委员会。2014年12月党代会期间，就有一条提案在初审时通过，但最终被大会驳回，转为建议。

在征集党代表提案时，有8类事项是明确不得作为提案提出的，如涉及党和国家秘密的、没有实际内容的、属于学术探讨的、法律法规明令禁止的、指名举报的等。

对于提案内容的限制，有人认为会“限制党代表的权力”。当地相关人士认为，党代表不同于人大代表，人大代表履职有代表法作保障，什么都可以提，超出法律范围之外的也可以提，因为人大还有制定、修改法律的权力。而党代表如何提案，党章没有明确规定，地方进行议题限制时就有灵活性。

各地党代表在任期内，仅参加一些调研、考察、征询意见等活动。一些党代表感觉参与党内重大事务的机会不多，当党代表的吸引力不够。图为中部某省党代会代表在中学调研场

景。 （东方IC/图）

三月内给代表答复

2014年12月召开的桐乡市党代会，共收到50件初审提案，其中8件被转为建议，另外42件形成了正式提案。虽然是党代表提案，但关于党建的提案并不多，共11件，大多数还是跟经济建设、社会管理、民生服务有关。在交办时，党建方面的提案一般都由市委组织部承办，其他主要是由政府办向政府部门交办。 桐乡市政府办协调联络科科长陈海林介绍，由政府口承办的提案先转到他们科室，会同党代表联络办公室，初步确定承办单位。

今年2月28日，市政府全体会议召开时，公布了提案的承办单位，由于相关单位此前并不知道本单位所承办的提案，因此允许他们在一周内提出异议。桐乡市国土局今年就提出了异议，有位党代表提出了关于推进临杭（杭州）经济区可持续发展的提案，涉及土地问题，此前政府办确定由国土局承办，但国土局接到交办任务后，认为由财政局承办更合适。最终，这一提案改由财政局承办，国土局、建设局协办。

这次会议上，濮院镇信访员周国平提的改善濮院地区的公共交通提案，由市运管所承办，4月17日，该所副所长吴建松说，他们3月11日接到交办任务，目前已初步决定延伸一条城市公交线路到濮院地区，但濮院的老街道路比较狭窄，如果这段公交开不进去，将采取投放公共租赁自行车的办法解决。

按照要求，运管所需要在接到任务3个月内，也即今年5月28日之前给代表一个答复。如果三个月之内完成不了，也要明确告之接下来的工作计划，并必须要与代表见面，当面沟通。

给代表的书面回复要同时抄送市政府办、党代表联络办以及代表所在的党委。目前离5月28日还有一个多月，“还没有收到有关部门的书面回复。”陈海林说。

据桐乡市党代表联络办公室统计，过去几年，对党代表的提案，按时办结率基本都在90%以上。

与人大议案、政协提案有区别

由于党代会实行提案制的时间不长，经验有限，所以在初步审核时，党代表联络办也邀请市人大的代表工作委员会主任和市政协提案工作委员主任协助把关。

桐乡市人大代表工作委员会主任王伟根觉得党代表的提案相对“宏观”，但几年下来后发现，一个区域内就那么多事情，党代表提，人大代表和政协委员也提，议题与议题会有重叠，如何区分是个问题。

中央党校党建部副教授吴辉说，在理论上，党代会代表提案与人大代表、政协委员的议案、提案渠道不同，各有侧重，不会完全重叠。党代会代表提案以政治建设和党的建设为主，而人大代表、政协委员的议案、提案则偏重于民生议题。但在实践中，二者的区分并非完全清楚，尤其是在基层往往高度重合。

具体该怎么做？吴辉认为应加快党的全国代表大会和省级党的代表大会代表提案制工作，发挥其示范和导向作用。

“我们也努力使代表提案与人大代表的议案和政协委员的提案有所区分。”桐乡市委组织部副部长范忠伟说。他是党代会提案工作小组组长，除了突出党代表提案的可操作性之外，特别突出党代表提案的规范性，要求党代会提案要有调研，思路形成后要有3个以上代表组成起草组，经过初步审核环节等，保证党代会提案质量。

“党代会的提案一定是重大的。”他说，如果要求对某个村的某条路进行修整肯定不行，但提出对“全市农村道路进行修整”的提案就可以，而人大代表、政协委员可以就一条路、一条河的整治提出意见。

作为党代表提案，“党建”必不可少，去年12月29日召开的桐乡市党代会期间，凤鸣街道党委委员吴霞萍作为第一提案人，在联名提案中提出，随着党员队伍的不断扩大，党员的素质开始变得参差不齐，其中不乏一些党员意识淡薄者。

提案建议，将7月1日设为桐乡的“党员报到日”，加强党员党性教育，具体做法是，党员们要返回支部报到，向党组织汇报思想、工作、生活情况，还要重温入党宣誓仪式、开展红色义工活动。桐乡市委组织部已初步决定，今年在凤鸣街道试点设立“党员报到日”。

从公开资料来看，目前实行党代表提案制的更多是还处于基层实践当中。规定省一级党代会党代表提案办法的并不多，只有湖南、上海、广东等少数省份已经出台了试行办法。

这些省份的暂行办法中，基本都要求10人以上联名，提案内容要围绕当地党委的中心工作和重要部署，突出党建、反映党员和群众普遍关注的重点问题及意见呼声。同时也都规定相关内容不得作为提案内容，如广东、湖南都规定进入诉讼或仲裁程序的不作为提案内容。