法律110 诉讼经济原则

（法律110 诉讼经济原则）

在国家对司法投入总量变化不大的情况下，如何依法公正地处理更多的案件是司法机关所面临的一个严峻考验，“解决执法中的效益问题，实现诉讼经济的价值目标，势在必行，是客观所需”。[1]笔者认为，在检察工作全局政策思考时特别是公诉政策的制定中，为了解决任务繁重与资源不足的矛盾，提高诉讼效益，应该有重点地思考诉讼经济要求。

一、诉讼经济原则及其理论基础

（一）诉讼经济原则的基本内涵

诉讼经济原则是指在诉讼过程中，诉讼主体以最低的诉讼成本和诉讼资源投入，迅速及时地获取最大的法律效益，实现诉讼目的。诉讼经济的概念来源于西方的经济效益主义程序理论，该理论是由西方经济分析法学派提出的，主张运用经济学特别是微观经济学的观点和方法分析、评论法律制度及其功能，朝着实现经济效益的目标改革法律制度。强调经济效益必然涉及两个基本概念，即投入和产出，前者指投入的各种资源，如人力、物力、财力等；后者指获得的成果或效果。要使一种行为或过程符合经济效益要求，必须做到两点：一是使投入的资源得到最大限度地节约；二是使产出的成果达到最大化。应用到诉讼活动中，就是要求国家合理地配置司法资源，确保司法资源的耗费降低到最小程度，同时使大量的案件尽快得以处理。所谓司法资源，通常是指国家在诉讼活动中投入的成本，主要包括四个方面的内容：

（1）人力资源，包括一定数量的司法官、书记员、法警等；（2）物力资源，包括相应的办公设施、办案器材、通讯、交通设备等；（3）财力资源，司法人员的工资福利、办案经费等；（4）时间资源，办案花费时间的长短决定了司法活动效率的高低和耗费司法资源的多少。

（二）诉讼经济原则的逻辑基点

诉讼经济原则的提出取决于三个因素：一是对惩治犯罪、维护秩序的社会需求。近年来，社会治安形势比较严峻，社会公众强烈希望国家有力地惩治犯罪，公众对司法维护社会稳定的这种希冀与现行社会治安环境恶化矛盾要求国家必须想方设法、采取各种措施提供一个良好的社会环境，为此，国家必须投入足够的司法资源。二是司法资源的有限性。司法资源是有限的，有限性的司法资源不可能承载所有的诉讼要求，包括经济发达国家在内的世界各国都无法承受刑事诉讼所带来的重负。“刑事诉讼之机能，在维持公共福祉，保障基本人权，不计程序之繁琐，进行之迟缓，亦属于个人无益，于国家、社会有损，故诉讼经济于诉讼制度之建立实不可忽视”。[2]以最少的资源获取更大的效果，这是一切社会活动追求的目标，也是刑事诉讼的目标之一。三是刑事司法的高消耗和诉讼成本的巨大化。刑事司法的启动、案件的侦破和对犯罪者的惩处需要投入大量的司法资源，特别在打击犯罪和保障人权双重目标作用下，实现不冤枉无辜者，不放纵有罪者的宗旨，司法机关必须付出大量的人力、物力，国家必须投入大量的资源，因此，较之其他方面，刑事司法耗用的资源极为巨大。

（三）诉讼经济原则的价值考量

从诉讼价值[3]角度考虑，基于以上三个因素考虑所确立的诉讼经济原则在刑事诉讼中具有十分重要的意义。一是有助于保障人权。“因刑事诉讼程序很容易就会不当地侵犯了被告的权力范围，也因为证据的品质会因时间一长而衰弱，因此需要有一迅速的刑事司法程序”。

[4]犯罪嫌疑人、被告人作为被追诉一方，很容易受到强大国家机关的侵害，刑事诉讼的迅速进行，使得犯罪嫌疑人、被告人尽可能减少处在不明状态的时间，有助于保护被追诉方的利益。二是有助于实现诉讼公正。“法的目的和任务在于以最少的牺牲和浪费来尽可能多地满足各种相互冲突的利益”。[5]迟来的正义非正义，虽然诉讼公正需要一套严格、复杂而专业化程度较高的程序，但是，高昂的诉讼成本、漫长的诉讼进程和不确定的诉讼结果并不能产生当事人对公正的预期效果。及时迅速地投入司法资源，对犯罪事实进行确定的判断更有利于实现公正。同时，诉讼进程中尽可能缩短犯罪嫌疑人、被告人被羁押的时间，减少看

押、管理等司法资源的过度耗费更有利于让公众感受到司法的公正。三是有助于实现效率价值。公正与效率是司法的主题之一，“而且法的公平与效率的比重是动态的”。[6]正义在法律中的第二个涵义是效率，诉讼成本的高低直接影响着公众对司法的接近程度，诉讼成本越高，当事人通过司法寻求正义的可能性越小。“无论对于国家或被告之利益，迅速裁判对于刑事司法而言至关重要——如何使迅速裁判之目的与其他刑事诉讼目的相配合，不失为近日刑事司法最迫切之课题”。[7]四是有助于维护法律的权威和发挥刑事司法的教育和威慑功能。诉讼成本过高，诉讼资源投入过多，案件久拖不决直接导致了法律秩序的不稳定，不符合国家利益。诉讼经济要求尽量地使案件得到公正快速的处理，结束长期不确定的诉讼状态从而有利于维护法律的权威。同时，诉讼经济的要求使犯罪与刑罚更加紧密地联系起来，清楚地展示犯罪的社会危害性和法律对违法者的惩处，从而可以起到教育和预防作用。

二、公诉工作中的诉讼经济与政策需求

（一）公诉的价值决定了诉讼经济是公诉的目标追求

“价值是从人对待满足他们的需要的外界物的关系中产生的”。[8]公诉的价值是国家与社会通过公诉活动所追求的结果。公诉作为国家追诉犯罪的专门活动，其价值目标有三个：实体正义、程序公正和诉讼经济（诉讼效益）。公诉制度是伴随着国家为了更好地惩治犯罪，同时防止司法专横而出现的。公诉弥补了私诉的不足，使得国家权力合理分化和刑事诉讼更加科学民主，从而有利于实现实体正义。因此，正义是司法制度包括公诉制度的永恒追求，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”，[9]正义也是公诉制度的首要价值。公诉的另一个价值是程序公正。西方有一句法谚，“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。[10]这里看得见的方式就是指诉讼过程的公平性与合理性。公诉是国家针对社会个体发动的专门指控活动，这一活动应该遵循法定的程序进行，不得超越法律规定的职权。法定的程序不仅是实现实体公正的前提和保障，而且是独立于实体正义的自身价值，反映了诉讼参与人所享有的程序权利的情况，体现了程序公正。 相对于实体正义和程序公正，诉讼效益作为公诉的价值目标，是两者的逻辑结果，是法律及公诉作用于社会的实际效应。公诉是为了恢复被犯罪行为侵犯的社会秩序与社会正义而采取的手段，是国家动用包括人力、物力、财力等司法资源的专门活动，其效益是指对犯罪的惩罚以及对社会秩序的修复结果。作为一种耗费资源的活动，必须注重其效益。“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益。”“说它比较公正是因为：它减轻了捉摸不定给犯人带来的无益而残酷的折磨，犯人越富有想象力，越感到自己软弱，就越感受到这种折磨”。[11]使诉讼处于长期的不确定状态，即使是实体正确、程序公正，对当事人也是不公平的。因此，诉讼效率成为衡量诉讼制度优劣的重要标准。

公诉拥有的三种价值是统一的，但是，在一些情况下又是有冲突的。如实体正义与诉讼效益之间的冲突就表现为公诉资源的有限性制约了对实体正义的追求，而公诉程序公正性的增强可能会导致诉讼资源的无限消耗，从而降低了公诉的经济效益，等等。这客观上要求检察机关在衡量各种公诉价值目标的前提下，要根据犯罪形势的变化调整相应的公诉政策，以更好地实现三者目标的统一，这种统一要求我们在制定公诉政策时，除了思考如何实现实体正义和程序公正的同时，应该思考诉讼经济的基本要求。

（二）公诉实践的诉讼经济问题日益凸显

同为公诉价值目标之一，诉讼经济在现行公诉实践中并没有得到如同实体正义、程序公正价值同等的重视，但司法实践中诉讼经济问题却日益凸显。1997年至2008年间，全国检察机关公诉部门收案量逐年攀升。其中，2003年提起公诉994650人，2008年则为1143897人。而随着改革的深入、社会的变动、内部矛盾的激化等，刑事案件的高发仍是一个长期的趋势。刑事发案上升必然要求国家投入更多的司法资源，以有效地打击犯罪和维护社会治安稳定。但是，司法资源特别是人力、物力等短时间内难以达到与案件上升相等同的速度，由

此引发了案件增多与司法资源相对减少的矛盾。与此同时，人们对社会治安稳定和司法公正高效高度关注，对案件的处理特别是如何更好地利用公诉权分流相关案件产生了新的需求。而且，随着效率在刑事诉讼价值体系中地位的日益提升以及刑罚观念的变化，各个国家对诉讼分流、实现诉讼经济日益关注。

如果不顾刑事案件的复杂多样性而盲目地对每一个案件都投入等量的司法资源，只会造成两种后果：一是对简单的案件毫无必要地经历复杂的诉讼程序，造成诉讼资源的浪费；二是对复杂的案件由于投入资源的不足而难以得到公正的处理。因此，案件的高发与公众对社会稳定的愿望要求行使公诉权和制定公诉政策时，在保证公诉符合程序公正和实体正义的同时尽量使公诉活动的诉讼效益性提高，即尽可能地以较少的诉讼资源获取最大的诉讼效果。

三、基于诉讼经济目标的公诉政策及其发展

（一）公诉政策的现状

近几年来，为了达到最佳的司法效果，强化法律监督，维护公平正义，检察机关制定了一系列公诉政策，并在公诉权运行过程中进行了相应的改革，这些改革都蕴涵着对诉讼经济的思考和运用。

1．对刑事案件实行诉讼分流。一切诉讼都应考虑经济合理性因素，这种要求主要与诉讼周期的长短、诉讼程序的繁简、司法资源的合理配置有关。[12]随着刑事案件的高发，案多人少的矛盾进一步凸显，在司法资源投入相对不足的情况下，如何保证案件公正高效得到处理成为了公诉政策制定时重要目标。为此，检察机关在审查起诉中，把诉讼经济作为是否起诉、如何起诉的一个参考因素，积极改进办案分工，对案件实行繁简分流、快速审理。最高人民检察院出台了《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》，要求对轻微犯罪实行轻缓的刑事政策，建立快速处理轻微刑事案件工作机制。在公诉工作中对轻微犯罪实行轻缓的刑事政策，有利于促进执法公正，缓解社会矛盾，改善法治环境，有利于提高诉讼效率，合理配置司法资源，有利于教育、感化和挽救犯罪嫌疑人。[13]

首先，轻微刑事案件处理机制确立了轻微刑事案件的范围，即案情简单、事实清楚、证据确实充分，可能判处三年有期徒刑以下刑罚，犯罪嫌疑人认罪的案件为轻微刑事案件。其次，优化办案程序，简化工作流程、缩短办案期限，尽量采取非监禁措施，以减少司法成本，为犯罪嫌疑人、被告人及时回归社会创造条件。再次，根据轻微犯罪案件的不同性质和情节，依法采取不同的处理方式：对有认罪悔罪表现的犯罪嫌疑人、被告人从实体上予以从宽处理，通过建议侦查机关（部门）作撤案处理，依法作出不起诉决定，建议人民法院从宽处理等措施减少诉讼时限，降低诉讼投入。

2．减少内部的执法办案环节。从1999年开始，全国检察机关开始实施主诉检察官办案责任制（以下简称主诉制）改革。[14]这项改革在全国推行以来，打破过去用行政方法管理司法工作的旧模式，冲破集体讨论、集体负责的旧框框，形成主诉检察官为主要负责人，责权统一的新的办案工作机制。实行主诉制前，案件承办人办理案件的过程中，需要经过多次汇报，不仅审查案件、改变管辖需要汇报，而且起诉、退回补充侦查、延长时限等也需汇报。实行主诉制后，对于需要补充侦查的案件、一般改变案件定性不影响量刑的案件、具有从轻从重情节的、需要延期审理期限的案件等，主诉检察官可以自行决定。主诉制改变了以往的“三级案件汇报”的办案程序，加快了办案速度，减少了诉讼成本。实践证明，主诉制改革极大地提高于公诉队伍素质，发挥了主诉检察官在办案中的作用，明确和落实办案责任，有效地节约了司法资源，符合诉讼经济原则要求和公诉办案工作的自身规律。

3．促进刑事诉讼程序的简化。严格的诉讼程序是保证案件得以公正审理的基础，但是正如前文所述，对于所有的刑事案件课以同样繁杂的程序并不能完全达到司法的目标。为了进一步提高诉讼效率，减少诉讼成本，检察机关与人民法院共同积极推行扩大简易程序适用和普通程序被告人认罪案件简化审理方式改革。[15]要求对于符合法定条件的轻微刑事案

件，应当积极建议人民法院适用简易程序；被告人及其辩护人提出适用简易程序，经审查认为符合条件的，应当同意并向法院提出建议；人民法院建议适用简易程序，经审查认为符合条件的，应当同意。实践证明，诉讼程序的简化带来了诉讼费用的降低与诉讼周期的缩短，使诉讼当事人能够迅速及时地感受到司法的公正与权威，同时使得检察机关有更多的资源投入重大、疑难、复杂案件的办理，避免因为诉讼资源的不足而导致案件拖延，保证了整体司法工作的良性运转。

（二）公诉政策的未来发展

笔者认为，除了应进一步完善繁简分流和主诉检察官办案责任制改革，扩大简易程序和普通程序简化审范围等，还可以完善和发展相关制度，以实现司法的公正和高效。

第一，扩充相对不起诉的适用。当前，相对不起诉的适用比例低，主要原因在于相对不起诉的适用条件严格，又缺少可供弹性掌握的适用原则。为发挥相对不起诉的价值和功能，在完备的监督制约机制的前提下，应适当扩充相对不起诉的条件。首先，突破“犯罪情节轻微”的界限，不把“犯罪情节轻微”作为“免除刑罚”的前提条件，只要是依照刑法规定可以或者应当免除刑罚的案件，就可以适用相对不起诉。对于某些重罪案件，在衡量不起诉符合社会公共利益的条件下，如果存在法定的免除处罚的事由，同样可以作不起诉处理。刑法规定犯罪分子有重大立功表现，可以减轻或者免除处罚；犯罪后自首又有重大立功表现的，应当减轻或者免除处罚。这些免除处罚的情况，并没要求必须是犯罪情节轻微的犯罪，所以这些情形应当突破“犯罪情节轻微”的界限，可作相对不起诉处理。其次，对特殊群体犯罪适用相对不起诉。如对于年龄在七十周岁以上的老年人、十八岁周年以下的未成年人实施的犯罪，根据犯罪的情形，都可以扩大适用相对不起诉的范围。

第二，细化存疑不起诉内容。为了促进提高诉讼效率和侦查水平，应把刑事诉讼法第一百四十条第四款的要求“可以”作出不起诉的决定改为“应当”作出不起诉的决定。同时，明晰“证据不足”的内涵。证据不足是指证据不确实、不充分，有必要将《人民检察院刑事诉讼规则》第二百八十六条第三款的内容纳入立法，即具有下列情形之一的，属于证据不足，不符合起诉条件：据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的；犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明的；据以定罪的证据之间的矛盾不能合理排除的；根据证据得出的结论具有其他可能性的。

第三，建立暂缓起诉制度。暂缓起诉制度是起诉便宜主义的重要体现。暂缓起诉制度意义重大，它有效衔接起诉与不起诉，更合理地分层次地处理不同类型的案件；减轻司法机关的工作压力，提高诉讼效率，降低诉讼成本；体现了区别对待的刑事政策，有利于刑罚目的的实现。对于可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的案件；事实清楚，证据确实充分；犯罪嫌疑人承认指控罪行的；检察机关经过审查，根据犯罪嫌疑人的性格、年龄、境遇、犯罪情节的轻重和犯罪后的情况，认为不需要立即提起公诉的，可以作出暂缓起诉决定。被暂缓起诉人在暂缓起诉期间，有一些具体情形的，如故意实施新的犯罪行为或者其他严重违法行为的；暂缓起诉之前因故意犯有其他罪行，而在暂缓起诉期间内被判处刑罚的等，检察机关可依职权或者根据被害人的申请撤销暂缓起诉决定，提起公诉。

第四，取消公诉转自诉制度。公诉转自诉制度从根本上否定了检察机关的起诉便宜主义，存在种种弊端，这种看似保护被害人的制度，由于被害人很难比侦查、检察机关更有能力搜集证据，因而在实践中难以发挥实效，有必要对此项制度进行改革和完善，取消被害人的自诉权。考虑到被害人在公诉案件中的特殊诉讼地位，可以借鉴德国和日本的模式，允许被害人在不服不起诉决定的情况下，向法院申请并提出一定的证据，法院审查后裁定检察机关起诉，仍以公诉的形式提起诉讼。这样既能赋予被害人充分表达不服检察机关不起诉决定的权利，对检察官行使不起诉权进行制约，较好地保护被害人的合法权益，同时不会因公诉案件转化为自诉案件而引起程序上的混乱。

第五，辩诉交易制度。[16]近几年，理论界和实务界对辩诉交易是否适用一直存在着巨大的争议。笔者认为，从解决目前案件大幅度增加的角度，可以根据我国的司法实际，适当引入辩诉交易制度的一些内容，对一些证据不足的案件，[17]在充分尊重被告人诉的处分权的基础上，依被告人承认指控的事实为前提，允许检察机关降低指控。

诉讼经济是指民事诉讼的设计和运作应当符合经济效益的要求，即在民事诉讼中，诉讼主体要尽可能以最小的诉讼成本取得最好的诉讼效果，实现诉讼目的。无论对法院或者是对当事人而言，诉讼周期的长短，程序的繁简程度，诉讼费用的高低都是影响诉讼经济与否的关键因素。就个案而言，在一定的条件下，如果程序烦琐、诉讼周期冗长，诉讼费用昂贵，那么诉讼成本势必增大，即使裁判的结果是公正的，该案的诉讼也是不经济的，即司法效率是低下的，这里诉讼成本包括所有参与民事诉讼的主体所耗费的财力、精力和时间。

一、诉讼经济是现代法治的必然要求。

首先，司法资源总是有限的。随着改革开放和社会主义市场经济的不断发展，人们之间的民事经济交往更加频繁，其规模亦不断扩大，相应的民事纠纷也增加许多，面对不断增多的民事案件，在有限的司法资源条件下，欲实现民事诉讼的目的和任务，保护当事人的合法权益，就必须缩短诉讼周期，简化诉讼程序降低诉讼费用，从而提高诉讼效益。

其次，当事人的诉讼投入是有限的。当事人启动诉讼程序的目的是为了寻求权利的救济，诉讼的经济与否将直接影响当事人诉讼成本的投入。根据法律的至上性要求，诉讼应当成为人们最需要、最可靠的东西。如果诉讼缺乏经济上的合理性，人们就会丧失对这种公力救济方式的耐心与信任，转而寻求私力救济，这必然会导致社会更大的混乱。在通往公正的道路上，法律应该是一条捷径，而不应是障碍。所以，倡导诉讼经济是必须的。

当然，诉讼公正仍是人们不可动摇的信念，公正是法的本意，如果法不公正，那么诉讼效率越高，越会导致更大的不公正。正义的偏差会给人们带来憎恶和绝望，从而导致人们对民主政治的不信赖。但是正义的耽搁等于正义被剥夺。所以，诉讼经济与诉讼公正二者不可偏颇。

二、我国现行民事诉讼法在诉讼经济方面存在的弊端

应当肯定，尽管我国现行民事在基本原则里面没有明确规定诉讼经济的原则，但是其具体制度的设计却显示了立法者在寻求诉讼经济方面做出了诸多的努力，突出表现在以下几方面：

（一）在民事诉讼法的任务里，明确规定人民法院应当及时审理民事案件；

（二）在案件的管辖方面以“两便为原则”，即便于人民法院审理和执行，便于人民群众进行诉讼；

（三）针对案件的繁简，审判组织分为合议制和独任制，适用简易程序审理的民事案件，由审判员一人独任审理；

（四）规定了共同诉讼和代表人诉讼制度，以简化诉讼程序，节省时间和费用；

（五）规定了第三人参加诉讼的制度以彻底解决彼此有联系的各种争议，节约人力、物力、财力；

（六）“谁主张，谁举证”的举证责任原则，防止无理缠诉，滥用诉权；

（七）规定了调解制度，调解书不能上诉，以便及时快捷地化解矛盾，解决纠纷；

（八）审理程序中，不仅规定了第一审普通程序，还规定简易程序，特别程序，督促程序等，程序多元化制也反映了不同类型案件的特殊情况。 对一审程序、二审程序分别规定了审理期限等等；以上规定都在不同程度上体现了诉讼经济原则。

但是，随着社会主义市场经济向纵深发展和依法治国方略的全面展开，理论和实践对民事诉讼法寄予了更高期望，相比之下，现行民事诉讼法在贯彻诉讼经济方面存在诸多问题，主要集中在以下几个方面：

（一）普通程序的运行沉重、缓慢。从理论上分析，适用普通程序的案件都是较为复杂的，为保证实体公正，普通程序的设计和运作就会有充足的时间和缜密的考虑，因而普通程序审理期限长，程序规则较为严格复杂。普通程序的这一特点决定了当事人势必要消耗较多的时间和费用，如果再加上法官自身的职业技能不高和责任心不强，从当事人的种种违背诚实信用的恶意诉讼行为，那么普通程序对诉讼当事人会带来更多的沉重的经济负担，也浪费司法资源。

（二）简易程序没有充分发挥应有作用。简易程序的规定过于原则，简易程序的适用范围缺乏明确的规定，司法实践中简易程序普通化的现象非常严重。而简易程序可以转化为普通程序的司法解释更使法院的恣意转化有了法律依据。以致于简易程序没有真正实现简化效率和低费用的理想。

（三）督促程序运行效果不佳。根据我国《民事诉讼法》的规定，适用督促程序审理的案件，一旦债务人提出异议，即要终结督促程序。这种异议权绝对化而不加任何审查的规定导致了审判实践中大量“恶意异议”的发生。另外，每申请一件只准收费100元的规定使一些人民法院对大标的案件的支付令申请不愿受理。以上因素直接影响了督促程序的运行效果。

（四）程序缺乏安定性。所谓程序安定是指民事诉讼的运作应依法定的时间先后和空间结构展开并作出终局决定，从而使诉讼保持有条紊的状态。程序的安定性表现为①程序的有序性；②程序的不可逆性；③程序的时限性；④程序的终结性；⑤程序的法定性。对照程序安定性的具体要求，我们不难发现，我国现行民事诉讼法的立法和实践中有很多方面不符合程序安定性的要求。主要是由于证据制度上的随时提出主义和再审程序的反复启动，导致生效判决不具有终结性，使当事人的生活及其利益一直处于不安定的状态中。如此运行，必然会使司法资源的使用出现浪费，从而降低其使用效益，对当事人而言则会造成时间和费用损失，无法实现诉讼价值最大化的要求。

三、走向诉讼经济的对策

实现诉讼经济的理想不仅有赖于民事诉讼法各具体制度的优化与组合，也有赖于法官不断提高诉讼技能和加强责任心，也需要诉讼当事人和其他诉讼参与人的诚实信用的有效诉讼行为。笔者看来，可以从以下几方面入手：

（一）理论上要重视和加强对法律经济学的研究。由于我国目前对法律经济学的研究不够，对诉讼制度的经济分析只停留在表面上很难推动诉讼制度的经济最大化，更难以找到公正和效率的平衡点。

（二）抑制诉讼主体的故意迟延诉讼的行为。一方面提高全体公民的法律意识；一方面在制度设计上抑制此种行为，提高法官的任职资格，增强审判的独立性，加强法官的职业道德修养。

（三） 对现有诉讼制度进行改革和完善

1、关于普通程序。在不影响公正的前提下，要进一步简化和加快普通程序；

2、关于简易程序。从诉讼经济的理念出发，许多国家司法实践出现了简易程序扩大化的趋势。简易程序分流了大量案件，缓解了普通程序的压力，其重要性不可低估。我们应加强对

简易程序的研究，确定其受案的具体标准，防止简易程序普通化，适当扩大简易程序的受案范围。

3、关于督促程序。通过当事人对支付令异议前或异议后的申请，将督促程序与诉讼程序相连接，这样既能够在是否行使诉权上充分尊重当事人的意愿，又能够使程序的设置符合诉讼经济的要求。针对债务人轻易导致督促程序终结的问题，要建立异议审查制度。

4、确立程序安定的原则。在民事诉讼法中设立举证时限制度。2002年4月1日起施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》中，对举证时限已作出了规定，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利，当事人逾期提交的证据材料，人民法院在审理时不组织质证。当事人增加、变更诉讼请求或者提起反诉的，应当在举证期限届满前提出。笔者认为应当把这一制度明确规定在民事诉讼法中。改革再制度，对于再审程序要废除法院以职权发动的程序，限制人民检察院发动再审程序的范围，检察院只对涉及公共利益的民事案件抗诉。