建设人民满意的服务型政府任重道远

　　党的“十八大”确立了高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，解放思想，改革开放，凝聚力量，攻坚克难，坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗的主题。报告将人民满意的服务型政府确定为：职能科学、结构优化、廉洁高效。笔者研究认为，职能科学是人民满意的服务型政府的内在要求，结构优化是人民满意的服务型政府的外在形象，廉洁高效是人民满意的服务型政府的评价标准。　　一、职能科学是人民满意的服务型政府的内在要求　　党的“十八大”报告将职能科学确定为人民满意的服务型政府的首要条件是有着特定原因的。　　我国政府曾经走过了一条职能确定并不科学的十分艰难的道路。新中国成立以后，我国政府在当时社会主义国家苏联的影响下，主要按“苏联模式”建立起来。“苏联模式”在政府行政管理体制上的重要特点就是认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化和社会生活都实行中央高度集权的管理体制，把计划作为资源配置的唯一手段，国家实行统一计划、统一政策、统一指挥的办法去管理经济；政府部门直接参与企业的生产经营活动，政府权力无所不及，其触角涉及政治、经济、社会生活的各个方面，政府权力和经济权力的界限、政府与企业的界限已经湮灭。经济资源完全由政府以指令性计划加以配置，企业从人、财、物到产、供、销完全由政府支配；并由此使政府权力日益强化，政府机构愈加臃肿庞大。这种高度集权的政府行政管理体制影响了我国政府机构近30年。　　十一届三中全会以后，我国的经济关系、经济体制的发展变化，是伴随着我们对计划与市场问题及其相互关系的认识开始的。这种认识又经历了一个发展过程。十二大，讲的是计划经济为主、市场调节为辅；十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》提出了社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济的新概念；十三大时，提出了社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制；十三届四中全会以来，提出了建立适应有计划商品经济发展的计划经济和市场调节相结合的经济体制和运行机制。十四大时提出了建立社会主义市场经济体制，指出社会主义市场经济体制就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。正是由于我们对计划与市场问题及其相互关系的认识步步加深，我国实行了以市场为取向的经济改革，采取了扩大地方和企业自主权、扩大市场调节范围的改革措施。社会主义市场经济体制，从根本上改革了传统僵化的计划经济体制。　　经济体制改革的深入开展和经济关系的变化在客观上要求政府转变职能，从经济事务的微观管理中解脱出来，做到政企分开，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，把属于企业的生产经营自主权还给企业，属于市场调节的职能转移到市场，属于辅助性、技术性、服务性的职能交给事业单位和服务性组织，最大限度地发挥市场配置资源的作用。这就必然地要求改革原有高度集权的政府行政管理体制。在社会主义经济建设和经济体制改革的实践中，我党深刻认识到了这一点。 党的十四大，提出了下决心进行行政管理体制和政府机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率和尽快推行国家公务员制度。1997年党的十五大提出，要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能、实行政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革。　　党的十五大以来，我国的社会主义市场体系日趋完善，国际经济技术合作交流不断扩大，现代化建设突飞猛进；国有企业的改革也由试点转入全面推进的阶段。在这种情况下，与传统经济体制相适应的政府机构极大地阻碍了企业经营机制的转换，其表现出的弊端是：政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础作用；主要依靠行政手段管理经济和社会事务，许多本应该运用经济手段和法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上；政府机构重叠庞大，人浮于事的现象严重，不仅滋生文牍和官僚主义，助长贪污腐败和不正之风，也给国家财政造成了沉重负担。这都表明，政府机构与日益发展的社会主义市场经济不相适应性，是政府机构需要改革的深刻根源；行政体制和机构改革的严重滞后，阻碍了国民经济市场化的进程和生产力的迅速发展，已经到了非改不可的地步。　　在由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的转轨过程中，经过长期的探索，学界和政府自身对我国政府的职能逐渐明晰一致起来。我国政府的职能主要包括：强化市场经济法制建设，创造平等竞争的市场秩序与环境；深化国有企业改革，造就市场经济的微观主体；培育和完善市场体系；依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长；进行基础设施建设，充当公共物品的提供者；制定并实施分配与再分配政策，建立健全社会保障体系；加强国际经济交流与合作，促进本国企业参与国际市场竞争；转变职能和精简机构，实现政府自身的改革。　　二、结构优化是人民满意的服务型政府的外在形象　　邓小平同志1980年8月在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》讲话以来，我国进行政府机构改革的努力就从来没有停止过。但是，“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的“怪圈”常常伴随着改革不肯离去。　　“怪圈”的形成是有着深刻的主客观原因的。主观上没有从转变政府职能这个关键问题入手，或在改革中没有把它落到实处；只是在机构的裁减和隶属关系的转移上想“点子”“抠”人头。党的十三大提出了机构改革必须抓住转变职能这个关键，但由于我国政治与经济二元化的过程只是初始阶段，政府部分除直接经营着庞大的公共服务行业以外，还各自从其管理的经济活动中抽取实实在在的利益，而一个部门、地区的经济发展好坏更直接关系到主要领导人的政绩。　　客观上将政府与企业的利益紧紧地捆在了一起。政治与经济的结盟，政府行为尤其是地方政府行为的过分商业化，社会组织的“官本位”化以及法治结构与功能的被分割，使政府行政权力继续在社会生活的主要方面起着决定一切的作用。政府在职能不变，工作量不变，人员职责不清的情况下，机构虽然有撤有并，但原有职能并没有从根本上转移或消失，领导方式、工作作风也没有发生根本性的变化，这样，改革的风头一过，增人设机构，重蹈旧制的新一轮“怪圈”又回头了。 　　在社会主义市场经济条件下，转变政府职能，就是要求政府做到不该管的退出来，该管的一定要管好，不该管的，管不好的要受到公众的质疑和问责。但是，这要有一个条件，什么条件呢？条件是政府机构改革必须从根本上打破原有的行政管理体制的模式，真正触动高度集权、政企不分、权力高度集中到要害部门的利益格局。　　按照精简、统一、效能原则，调整政府组织结构，按照不同的职责，政府机构合理划分为宏观调控部门、专业经济管理部门、教育科技文化、社会保障和资源管理部门以及国家政务部门。加强宏观经济调控部门，调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织，这样，才能真正把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业。按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，把相同或相近的职能交由同一个部门承担，这样，才能真正克服责任不清、互相推诿、机构重叠庞大、人浮于事、多头管理、政出多门的弊端，做到机构真正精简。这样改革的实质是需要对政府权力界定和限制，实质是权力转移和重新分配。　　有些行政性主管部门不愿被撤销或摆脱企业，有些政府官员不愿从琐细事务中脱离出来，皆因利益驱动使然。因为主管的事务越细越多，就越接触利益，就越能享有特权，也就越容易以权谋私。这不仅是改革的巨大阻力，也是市场化过程的极大障碍。正因为这一点，党的十八大报告强调：要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，将这四个分开做为建立人民满意的服务型政府的先决条件。　　三、廉洁高效是人民满意的服务型政府的评价标准　　人民满意的服务型政府必须是廉洁高效的政府，也只有负责任的政府才能实现高效廉洁。廉政意味着政府及其官员坚持公共利益高于一切的原则，如果政府官员为政不廉，政府中以权谋私的腐败现象泛滥，实质上是政府官员以渎职为前提谋取个人私利，将个人利益置于公共利益之上，这样的政府显然不会是负责任的政府。　　责任政府与行政效率具有内在的互动关系，一个政府有效率才能切实地履行政府责任，同时负责任的政府才能有效率。责任政府与廉政也是相辅相成的。政府公共管理责任的确立与廉政具有共同的制度基础和人格基础，贪污腐败官员在人格上的堕落表明已经失去了对公民、对社会的负责精神，一个不廉洁的政府不可能把公民的利益放在至高无上的位置，全心全意对公民负责。因此，公民对政府廉洁高效的诉求，最终转化为建构政府公共管理责任机制。　　不容回避的是中国的腐败几乎覆盖到所有领域， 现存的法律和政治机制不足以有效地遏制它的蔓延。所谓“中国特色”的腐败就是基于等级制的特权，各级掌权者合法地、不受监督地大量消费“公款”按“级别”享受各种待遇。这种现象不但没有随着全社会经济增长而减少，反而不断加剧。 严重的财富分配不公，高度的社会不公正和普遍的道德下降引起人民群众的强烈不满。政治体制之所以非改不可又难以起步，都源于此。　　新世纪以来，尽管我国公共财政收入不断增长，但来自国家统计局的数据显示，公车私用、公款吃喝、公费旅游、建造豪华办公大楼的情况却屡禁不止。行政成本居高不下的原因是行政机构膨胀、人员庞杂，不仅造成行政机构人员经常性的开支、工资，办公费用等的高涨，而且造成行政摩擦、效率低下等“九龙治水”的现象。　　有专家分析认为，我国行政成本支出居高不下由五大原因所致。一是机构编制急剧膨胀导致行政管理支出增长迅猛。 我国当前吃财政饭的总人数已达4000多万， 这意味着全国人口中，每20多人就有一个属财政供养。二是政府行为和公务消费缺乏有效的约束评价机制。目前，对职务消费缺少明确的标准和限制，没有刚性的制度约束。包括行政公务支出在内的财政支出，更偏重预算的制定、偏重支出规模的合法性，而对资金的使用过程缺乏管理和效益评估，三是政府支出不公开透明。一方面政府支出没有全部纳入预算，还存在大量的不受监督的预算之外的政府性资金。另一方面，即使是预算内，行政成本也未见详细的数据公布。而且，预算编制不完整，对预算执行的监督不到位。部门利益对财政改革形成了较大的阻力，财政部门难以制约，很多不合理的收费本应该停止收取，但现在是超收奖励、罚款分成，把不合理的收入合法化了。以行政成本居高不下的“重点”之一——公车消费为例，据粗略统计，我国目前有350万辆以上的公车，包括司勤人员在内，年耗数千亿元人民币。如此高耗费的公车制度，其改革却一直没有实质性突破，极大地影响了政府形象。　　面对政府行为不够廉洁的现实，我们还缺少足够治理的制度安排。 让公众督促政府遵循公共责任，前提是要有明确的公共追究责任机制。这就需要政府及其工作人员至少明确个体哪种行为是合适的，哪些行为是不合适的，如果做了不合适的行为就要追究责任。有了这个“明确”，公众就能很方便地督促政府负责任。具备了公众追究政府及其工作人员责任的机制，就可以促使政府负起责任。当前，我们缺少的正是这种机制，公车改革为什么难以彻底进行，就是因为公车私用不是公众不知晓，而是知晓后没有追究政府责任的机制。　　胡锦涛在党的十八大报告中再次提及大部制，要求“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。 大部制改革的总体目标，就是要逐步适应经济社会发展的需要，实现政府职能的转变，提高政府的运行效率，使得政府公共服务能够更及时更有效。2008年的大部制改革迈出了关键的第一步，国务院推出了5个大部，但运转得并不是很顺畅。交通运输部组建以后，铁道部本应成为其中一个机构，但却并未纳入其中。交通运输部虽然将民航总局、国家邮政局等相关部门整合进来，但其运转基本都是各自独立的，没有完全融合好。理清权力清单，明确政府部门之间的权限，防止权力腐败的工作还远远没有实质性进展。　　如何认定廉洁高效，是一个十分复杂的问题，因为，对各级政府的绩效考核是一个系统。其中的难题是：理清权力界限需要真正界定清楚政府的基本职能和权力，政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，这个问题多年没有解决，但党中央决心已下，十八大报告再次指出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”这意味着新一轮政府机构改革又将开始，然而，建立政府廉洁高效量化评价体系是个难题，评价标准既要公平、均衡、全面，不能惟GDP论英雄；又要简便易行，防止愈加庞大，搞得难以掌握。十八大报告指出：全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。 如何认定一个政府是人民满意的政府，廉洁高效是极其重要的内容，怎样定出标准，值得全党同志发挥政治勇气和智慧去研究探索。　　（作者单位：国家行政学院）