建设用地占用耕地的补偿方法研究

为防止当前耕地大量减少，有效保护耕地，《中华人民共和国土地管理法》明确提出了耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。所谓耕地总量动态平衡，是指在满足人口及国民经济发展对耕地产品数量和质量不断增长的条件下，耕地数量和质量供给与需求的动态平衡。实现这一目标必须加强耕地的数量、质量保护并注重耕地环境质量的提高。

一、耕地的数量保护具体措施包括以下几方面：

1、严格控制耕地转为非耕地；

《土地管理法》第31条中规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”。耕地向非耕地转换，必须以土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地供应政策为依据，严格遵照农用地转用审批条件，按照农用地的审批程序办理农用地转用手续。作用在于，在有效控制建设用地总量的前提下，防止大量占用耕地，这不仅可以优化投资结构，防止重复建设，还可以促进国民经济的协调发展。

2、国家实行占用耕地补偿制度；

占用耕地补偿制度是国家保护耕地的一项基本法律制度，当非农业建设需要占用耕地的，必须依法经国家有关部门批准，按照“占多少，垦多少”的原则，有占地单位负责开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地，或由占地单位向国家缴纳规定的耕地开垦费，由国家将此专款用于开垦新的耕地。该制度旨在控制耕地，确定国家耕地总量不减少。

占用耕地补偿制度的具体内容包括：第一、占用耕地补偿制度针对的对象是占用耕地从事非农业建设的单位，不因责任者身份特殊而存在特殊例外，对各责任者均不得免除此项责任。第二、从事非农业建设的单位占用耕地后，应当负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。第三、任何建设占用耕地者都富有开垦耕地的义务。第四、开垦的地块必须落实。

3、国家实行基本农田保护制度；

《土地管理法》第34条规定 ，“国家实行基本农田保护制度”，从而以法律的形式确定了基本农田保护制度。为进一步加强基本农田保护，1998年12月27日，国务院发布了新的《基本农田保护条例》。基本农田保护制度的主要内容包括基本农田的规划、划定、保护，监督管理，以及违反基本农田保护规定的法律责任等内容。

4、推进土地开发、复垦、整理。

《土地管理法》第38条规定，“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土壤沙漠化的前提下，开发为利用的土地；适宜开发为农用地的，应优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。”

为了加强土地复垦工作，合理利用土地，改善生态环境，国务院于1988年11月8日发布了《土地复垦规定》。复垦的一般范围包括：水利、交通、采矿、烧制砖瓦等生产建设挖废地，农村建设中废弃的沟渠坑塘、旧宅基地和荒废地，煤矿塌陷地以及工矿企业排土场、城市郊区垃圾地，部队、农场、盐场挖废的土地等。

土地整理，是指通过采取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕种面积，改善农业生态条件和改善生态环境的行为。

虽然这些年各级各地在耕地保护方面做了大量工作，取得了一定成效，积累了一些经验，有了一定的工作基础，大还存在大量问题，没有真正建立起并严格实施最严格的耕地保护制度。在存在的问题中，有很多问题与征地制度不完善有关。

二、当前耕地保护中存在的问题：

1、征地范围过宽规模过大，导致大量耕地被占用

目前对征地中“公共利益”概念缺乏严格界定，导致征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占耕地大量发生。全国仅开发区规划面积就已达3.5万平方公里，圈占的耕地就有43%闲置。1986—2000年全国全年约16.84万公顷的耕地转变为非农用地。2000—2005年全国耕地减少幅度在0.2%—0.25%左右。

2、耕地非农转用成本太低，助长滥征乱占耕地

按《土地管理法》规定：每亩土地补偿费、安置补助费和地上附着物、青苗补助费的综合和不得超过征用前3年平均产值的30倍，一般每亩地补偿费用只有1万～2万多元，真正到农民手里的只有几千元，造成大量无地、无业、无保障扥

“三无”农民。同时，农地一经征用后出让价格将比征用补偿费高几倍至几十倍，最低廉的征地成本与巨大的出让利益趋势一些地方“以土地经营城市”获得利益，助长滥征乱占之风。同时，一些地区也不惜土地，采取行政手段确定很低的协议价甚至零地租招商引资，滥占大量耕地。

3、“占优补劣”成为普遍现象。

许多城市、村镇及交通沿线大量优质耕地被占用，补偿耕地的质量远低于被占用耕地，因此造成耕地总体质量水平降低。据各地调查，补充耕地与被占耕地的粮食生产能力每亩至少相差200公斤以上，以此推算，近十年间全国约6000万亩占补耕地因质量差距，导致耕地的粮食综合生产能力至少减少120亿公斤。

4、不切实际的强调“占多少，垦多少”，没有充分考虑到各地的后备资源状况，是一种鼓励开荒、外延式发展的制度安排，与国家生态环境保护和可持续发展战略不符。

5、规定将收取的耕地开垦费专款用于开垦新的耕地或异地开垦，不少地方未完成新开垦耕地任务指标，不惜毁林毁草盲目开垦，往往是新开耕地验收之日就是耕地抛荒之时，造成国家土地建设资金的巨大浪费。而加强耕地质量建设，挖掘现有耕地综合生产能力的资金需求却得不到保障。

6、土地利用粗放浪费现象严重

一是城市土地利用低效。城市向外扩张用地增长过快，旧城区改造不力，土地长期处于低效利用状态；城市内部土地利用结构、布局不合理，工业用地占建设用地总量的比例高；建设用地的总体产出水平较低，普遍存在土地低效利用和闲置浪费现象。二是开发区总体数量多、规划面积大，闲置土地多。三是小城镇用地规模大、吸纳人口作用不理想。四是新上项目重复建设、规模大、占用耕地多。五是农村居民点和乡镇企业建设用地面积大、分散、空置超占多。

三、就建设用地占用耕地的补偿方法提出的想关意见：

1、在依法制定严格的土地利用总体规划的基础上，加强规划管理，使其充分发挥调控作用。土地利用规划的科学合理就是最大的节约。要根据土地利用总体规划和国民经济、社会发展需要、统筹安排和指导各类专业规划用地以及我国后备资源储备情况，从而控制建设用地规模和布局。

2、增加建设用地占用耕地对农民的补偿，加强补偿费的分发监管力度，争取让每一分钱都进入农民的口袋，切实保证农民的权益、生活得到保障。与此同时，增加建设用地占用耕地的税收、耕地复垦费等等，在金钱上给投资商以压力，当投资旧的地块的收益高于占用耕地搞开发建设的收益时，自然会有部分开发商会放弃去大面积占用耕地。

3、切实加强对闲置土地的管理，最好能从法律上加强对闲置土地的界定，严格加强闲置土地管理办法，缩短对闲置土地的收回和处罚的闲置期限，加大处罚力度。建设用地能够使用闲置土地的，不能批准占用耕地。对闲置土地的利用未达到规定标准的地区应当核减其下一年度农用地转用的计划指标。以此来使开发商尽量对限制土地进行开发利用，从而减少的更低的占有量。

4、加强复垦工作的监管力度。对有能力复垦的开发商实行：若其自行进行土地复垦来偿还占用的耕地，并且复垦土地的质量能够达到标准的，可以在一定程度上减免相应的开发税收等等的费用；若其选择向政府部门缴纳复垦费，由政府进行复垦工作的，要增加复垦费的额度，目的是让开发商认识到，占用耕地搞建设付出的代价是巨大的。以此来限制开发商占用耕地进行建设。

5、对于政府部门，在建设用地占用耕地的审批过程中，严格遵守先划拨给其劣质耕地进行开发建设，尽可能不批准占用优质耕地进行建设。

6、对于各地的复垦部门，一定要加强对复垦工作的监管力度，一定要保质保量的完成土地复垦任务。并在复垦完成后，定期对复垦的土地进行检验调查，以保证开垦的土地能够永续的使用，做到真正的“占补平衡”，市政府投资的每一分钱都实现它最大的价值。

7、加强对非法占用土地，强制在耕地上进行建设的行为的惩罚力度。不仅要在金钱上进行处罚，而且还好让其把非法占用的土地原样还给农民，并对其自身的违法行为承担相应的代价。以此震慑那些企图用非法手段占用耕地的非法组织或个人。

8、加强政府的清廉建设。只有政府人员清正廉洁了， 才不会给那些抱有侥幸心理的非法组织以可趁之机。也只有加强了政府执法人员清正廉洁，才会使国家出台的相应政策真正的落实到实处，真正的实现国家最初的目的。与此同时，加强对农民的法制教育，让法制观念深入人心，实现人人都学法，人人都懂法，人人都会用法律武器来维护自己的合法权益。这样，农民可以对政府人员进行监督，政府人员也会为人民造福，二者相互帮助、相互促进，实现共图提高。