完善我国行政问责主体运行的对策建议

　　摘 要：行政问责主体是行政问责制的决定性要素。与西方相比，我国行政问责主体在问责实践中存在一定的问题，问责效力有待进一步提高。本文在借鉴西方经验和结合我国国情的基础上，从实现行政问责主体多元化、优化行政问责主体运行的环境和完善行政问责主体运行的保障机制三个角度提出完善我国行政问责主体运行的对策建议，旨在形成强大的权力监督体系，从而推动我国政治民主化的进程。

　　关键词：行政问责主体;政治民主化;监督体系

　　中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）04-0060-02

　　在现代公共管理中，从某种意义上来说，行政问责的根本问题，是各级行政人员对谁负责，由谁来问责。行政问责主体作为行政问责制的第一构成要素，一定程度上决定了其实施成效。建立健全行政问责制，优化行政问责主体的结构，完善行政问责主体的运行，既是深化行政管理体制改革的重要内容，也是建设责任政府和服务型政府的必然要求，有利于政府执行力和公信力的提高，顺应了构建可问责政府和透明政府的国际趋势。

　　西方发达国家行政问责制经过长期的运行和发展，其行政问责主体体系完备，运作成熟，形成了对政府及其官员的有效监督。将我国与之相比较，在问责主体的类型方面，西方形成了以议会为主的多元问责主体，实现了以权力制约权力和以权利监督权力;中国的行政问责主体以同体问责为主，异体问责主体处于弱势地位。在问责主体运行的环境方面，西方各问责主体的地位明确，职责权限划分清晰，有深厚的行政问责文化基础;中国的问责主体不明确，问责主体的权限不清，行政问责文化滞后。在问责主体运行的保障机制方面，西方有健全的行政问责法律法规，有政务公开、媒体的“特权”、举报人的保护激励等完备的配套制度，有专门机构监督和保障行政问责制的实行;中国的行政问责法律缺失，信息公开等配套机制不完善，且缺乏专门机构的监督和保障。由此可见，当前我国的行政问责主体存在许多缺陷，其背后的原因很多，但根本而言，集中于观念和制度两个方面，我们可以将二者视为保障行政问责主体有效运行的“软件”和“硬件”。

　　“他山之石，可以攻玉。”西方各国的实践表明，从长远来看，行政问责主体要更好地发挥作用就必须实现同体问责和异体问责共同发展，且重在异体问责。在未来我国民主政治的进程中，必须建立和完善以同体问责为主导的多元异体行政问责制，从主体自身、环境、制度上进行全方位的改革，最终形成强大的权力监督体系，从而推动我国政治民主化的进程。

　　一、实现行政问责主体的多元化

　　（一）强化人大问责

　　我国的民意机关是人大，是异体问责的核心，强化人大问责的主体作用是完善问责主体的突破口。首先，对人大原有的质询权、调查权和罢免权进行细化，增强可操作性，以法规制度确定问责范围、途径和程序，拓宽问责的渠道：借鉴西方建立弹劾、不信任投票以及主要负责人引咎辞职等制度，并推行代表评议和听取述职等制度，使人大监督向常态化发展。其次，完善人大代表选举制度，并减少政府官员担任人大代表的比例，真正实现“异体”问责，要加强人大自身建设，改善人大代表的年龄结构，提高专业素质和政治素质，增加专职化人大代表的比例。最后，增强人大决策程序的公开透明，还可以借鉴西方，在各级人大设立独立的专门问责机构。

　　（二）健全司法机关问责

　　司法问责是问责的最后屏障。首先，要改革现有司法制度，确保司法机关的独立性。司法机关的经费应由中央统一划拨，其人事组织问题应由其上级组织来决定，实现司法机关的垂直领导，防止行政对司法的干预，避免多头领导的矛盾。同时，维护法官的独立地位，建立法官的相关保障制度。其次，建立检察机关与政府监察机构、党的纪检部门的工作协调机制，让检察机关同时参与重大事故和案件的调查，解决司法介入不及时和责任追究的逃脱等问题。最后，加强法院司法审查的力度以及人民检察院的检察力度。

　　（三）鼓励民主党派参与问责

　　一要加强民主党派问责的机制建设。民主党派应设立专门组织形式和专门机构实施监督和问责，并规定具体、可操作的问责权力、范围、形式、途径和程序，使其问责、制约更具权威性。同时，强化政治协商会议的作用，拓宽各民主党派参政议政的渠道，丰富民主监督的形式;二要逐步扩大民主党派干部在各级政府中的比例，政府也应重视各民主党派的意见。

　　（四）加强新闻媒体问责

　　新闻媒体问责是运用权力监督权力的重要载体。首先要保障新闻媒体的自由和独立，确保其正当的采访权、报道权、评论权和批评权，尤其是对反面事件的揭露权，减少党和政府的干预，为此要加快完善新闻媒体监督的立法，规范其问责的权限范围与程序。其次要保障媒体的知情权，促进政府信息公开透明。最后，要提高新闻媒体工作者的专业素质和道德素养，用法律规范媒体的行为。此外，可以借鉴西方，让媒体享有一定的“特权”：对于新闻舆论涉及政府及官员事件的不恰当评论，免去一定的责任追究，以免新闻媒体敢怒不敢言，成为问责的虚位者。

　　（五）促使公民参与问责

　　社会契约论者认为，国家权力来源于人们彼此间通过契约而让渡的权利，但公民的权利并未完全让渡给国家，公民有监督国家为公共利益服务的权利[1]。一方面要培养公民的问责意识，提高公民政治参与的能力。另一方面，要完善社会公众问责机制。在法律上保障公民的知情权、监督权、表达权、参与权，以法律法规明确公民问责的程序;在制度上保障问责渠道的畅通，积极探索有效的问责形式，如发展电子政务，完善听证制度、信访举报制度、质询制度、公益诉讼制度等;政府要主动提供公民参与的各种途径，如公开听证、民意调查、咨询委员会等，还要对公民问责做出及时和负责的回应。最后，要完善社会激励机制，还可以借鉴西方，从法律上和制度上切实保护举报人、奖励举报行为、完善举报反馈。

　　二、优化行政问责主体运行的环境 　　（一）内部环境建设

　　首先，明确问责主体。行政问责作为一种责任认定和追究的活动，只有法定的主体才享有问责权力。因此，必须以法律的形式确定我国的行政问责主体，要明确问责主体的职责权限、问责对象、惩戒权限和工作方式，在分工负责的基础上相互配合、功能互补。

　　其次，明确同体问责主体的权责划分。一方面，妥善处理好党和政府权责的界限，防止以党代政。在宏观层面上，建构规范和调整党政关系的法律体系，使党政关系严格遵守法治化的轨道;要加强党内监督，党要转变执政理念，把属于政府的权力下放或还给政府。在微观层面上，必须明确“党委书记”和“行政首长”的职责，完善行政首长责任制。另一方面，科学划分中央与地方、上级与下级的权力和责任，实现其关系法制化，并建立中央对地方的权力制约机制与宏观调控机制。

　　最后，强化行政系统内部专门机关问责。一是强化行政监察问责。要改革现行的行政监察体制，使监察部门摆脱双重的领导，要扩大监察部门的职权，制定科学合理的监督机制，做到事前和事中的监督以及事后的惩处。二是强化审计监督问责。应实现审计机关的垂直领导体制，同时确保其在财政和人事制度上的独立。审计机关还应依据法律加大审计执法力度，建立与行政监察机关、司法检察机关的工作协调机制，落实责任追究。

　　（二）外部环境建设

　　行政问责文化作为行政问责制度的柔性机制，是行政问责制的灵魂。只有将问责文化深深地植入人们的潜意识之中，才能使问责主体自觉主动地发挥监督和问责作用。首先，加强问责宣传。政府可以制定长期的问责文化发展战略，培养深入人心的问责文化底蕴和问责惯例，特别是要培育积极互动的异体问责文化，使广大的异体问责主体有敢于问责的勇气、愿意问责的参与意识和能够问责的自信心态。其次，增强公民的问责意识。通过教育使全社会形成一种自发的、积极向上的问责氛围。最后，提高官员的责任意识和问责意识。各级官员既要摒弃“官本位”思想，建立以民为本的服务理念，又要通过加强领导和宣传，真正重视并积极探索和推行行政问责制，使之进一步规范和完善。

　　三、完善行政问责主体运行的保障机制

　　（一）建立健全行政问责法律体系

　　西方国家的实践证明，完善的行政问责法律体系是使问责的开展更加规范化、常态化的保障。一方面，整合现有政策法规，尽快制定一部全国统一的专门的行政问责法，逐步将我国的行政问责制由人治型、权力型向法治型、制度型转变，促使其走向科学化并形成一种相对稳定的长效机制。在国家统一法律体系下，各地区可以结合本地的实际，发展地方问责的法律法规，从中央到地方逐步形成完善的行政问责法律体系。另一方面，完善与行政问责法配套的其他法律法规，形成相互衔接、相互配套、系统而高效的规范体系。

　　（二）完善信息公开机制

　　首先，从法律的高度保证信息公开。在加大《政府信息公开条例》的实施力度的同时，制定一部全国统一的信息公开法，其中应规定政府信息公开的内容、方式、程序、责任形式、监督与救济措施等。同时要完善信息保密法，科学地界定信息公开与保密的关系，人民群众关心的事项和容易滋生腐败的领域应作为政务公开的重点。其次，完善政府行为的透明机制，发展阳光政务。政府应转变行政理念，积极主动地公开政务，开辟多种渠道让公民了解政务信息，要正确对待新闻媒体的监督并依法保障其自由报道权。最后，设立专门机关对政府的信息公开情况进行检查、监督和评估，加强对信息公开不力的单位的问责和惩处，使信息公开和行政问责相互促进。

　　（三）建立对行政问责主体的监督制约机制

　　行政问责主体涉及四大最基本的问责权力：问责事由的发现权、问责事由的调查和核实权、提出对问责对象的处分或处罚的建议权、对问责对象处分或处罚的最终决定权[2]。这些问责权力都集中在组织人事部门和纪检监察部门，有必要适度地分化问责权力，以防问责过程中权力的滥用、乱用。

　　此外，可以借鉴西方经验，建立专门监督机构，解决问责主体监督虚置的问题。专门监督机构可以对各问责主体的问责活动进行监督，也可以对各问责主体进行综合指导和协调，增强各问责主体整体合力的发挥，从而降低问责成本，提高问责效率;其自身还可以作为另一种问责主体，独立行使监督权力，并且它与审计部门的经济监督和纪检部门的廉政监督是相辅相成的。专门监督机构的设立一定要保证其权威性和独立地位，经费由中央统一调拨，人员组成上既要独立于行政机关，又要注重提高专业化水准和范围的广泛性，这样才能为问责主体的有效运行提供强有力的保障。

　　任何制度的建立都不是一朝一夕的。在我国，行政问责主体体系的构建任重道远。在行政问责制的构建中，需要进一步加强对行政问责主体的理论和实际研究，尤其需要从系统分析的角度加强对行政问责主体运行的研究。

　　参考文献：

　　[1]周亚越.行政问责制研究[M].北京：中国检察出版社，2006：181.

　　[2]高国舫.完善行政问责制度的对策研究[J].长白学刊，2011（6）：51.

　　收稿日期：2014-12-05

　　作者简介：陈�F哲（1990-），女，江苏镇江人，硕士研究生，从事政治学理论研究。