推进财政管理体制改革

作者：陆百甫

财政研究 2004年01期

　　财政是国家职能的重要组成部分。财政政策是国家宏观调控的一个重要工具。培育雄厚的财政实力是一个国家强大、稳定、安全的重要体现和有力保证。在社会主义市场经济发展中，正确运用财政政策，良性地运用预算、税收、转移支付、国债发行等财政手段，对优化资源配置，调节收入分配，促进国民经济稳定增长和城乡之间、区域之间以及经济社会协调运行，促进社会各项事业的全面发展，具有十分重大的作用。

　　党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了进一步深化我国经济体制改革的目标和任务，并且鲜明地指出，要继续改善宏观调控，加快转变政府职能，推进财政管理体制改革的要求。因此，继续深化财政改革，健全财政职能，加强财政管理，为尽快在我国建立起适应社会主义市场经济要求的财政体制和稳固、平衡、强大的国家财政，就成为当前财政领域一项重大改革任务。

　　根据党的十六大和十六届三中全会《决定》的基本精神，我国财政体制改革所要遵循的基本政策取向应有新的思考。这主要是，我国改革开放和经济发展已进入了一个新的阶段，即全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新阶段。在这一新阶段，改革和发展的基本取向有了明显提升：一是，要求建成完善的、更具活力、更加开放的经济体系；一是，要求实现经济社会的全面发展。因此，新阶段财政管理体制改革的基本立足点应有新的调整：一是，必须有利于巩固和完善我国社会主义基本经济制度；二是，必须有利于逐步消除城乡二元经济结构；三是，必须有利于经济和社会协调与可持续发展；四是，必须有利于区域经济协调发展；五是，必须有利于健全宏观调控体系和行政管理体制改革；六是，必须有利于防范和化解财政风险，实现财政经济良性循环。

　　按照上述要求，推进财政管理体制改革的原则也需要有新的思考：

　　一是，统筹兼顾，协调各方，理顺关系，服务全局。财政改革要重视处理好财政与经济、政府与市场、公平与效率、中央与地方、城市与乡村的关系，在发展社会主义市场经济总要求下，充分发挥市场机制的作用，提高经济和财政的运行效率，努力调动各方面的积极性，实现多方位协调发展。

　　二是，公平公正，透明规范，科学管理，依法理财。财政改革要按照新阶段改革总要求和加入WTO后与经济全球化新形势，努力遵循公平、公正、公开、透明、法治等市场经济基本通行规则，对资源配置、收入分配、调控经济、监督管理四项财政职能，实施科学、规范的运用与管理。

　　三是，目标明确，取向积极，循序渐进，重点突出。财政改革是综合改革的体现，其影响涉及方方面面，而且直接关系各方面的利益分配关系的调整和规范。因此，任何一项变动，震动都会比较大，要特别注意妥善处理和把握好改革、发展和稳定的关系，使财政改革推进的力度同经济发展和社会承受力以及财政本身可承受程度密切结合考虑，不断开创财政可持续发展新局面。

　　党的十六届三中全会《决定》关于推进财政管理体制改革的重要内容，主要是八大方面：

　　（一）健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任

　　健全公共财政体制是我国社会主义市场经济体制改革的一项重要内容，也是对建立我国财政运行新模式的一个重要定位。公共财政是市场经济条件下，政府为满足社会公共需要，而建立的财政收支活动的一种机制。国家财政收入，主要用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，如行政管理、国防、外交、治安、立法、司法、监察等国家安全事项和政权建设，教育、科技、农业。文化、体育、公共卫生、社会保障、救灾救济、扶贫等公共事业发展，水利、交通、能源、环保、生态、市政建设等公益性基础建设，对经济运行、区域与城乡协调，所进行的必要的宏观调控需要支付的财力等。由此可见，健全我国公共财政体制，是事关治国安邦、强国富民的重大制度性建设。

　　由于各国国情、社会制度、文化传统以及市场发育程度的不同，公共财政的实施模式也不完全一样。我国是社会主义国家，实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，探索建立和完善中国特色社会主义市场经济的公共财政，意义十分重大。过去，我国长期实行计划经济，财政是一个“大包揽”的制度，改革开放后，财政进行多项改革，取得重大改革进展。但是，距离建立财政事权清晰，服务社会公共需要，管理科学规范的公共财政体系，还有相当大的差距。

　　根据市场经济发展和政府转变职能的要求，建立公共财政的方向应是：必须体现市场经济和公共财政的一般要求，主要为满足社会公共产品和服务提供财力保障。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，凡是市场能解决的领域，财政不应介入，已经介入的要逐步退出，同时，没有到位的，应当逐步到位。

　　借鉴国际经验，结合中国国情，建立中国的公共财政体系，首先要明确中央政府和地方政府之间的事权范围和财政责任划分，并相应调整收支关系。

　　(1)全国性公共产品和服务以及具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的财政责任，应当由中央政府承担。

　　(2)地方性公共产品和服务的财政责任，应当由地方各级政府承担。主要包括省及省以下交通、警察、消防、教育、环保、科技，城市基础设施和管理，地方性立法、司法、失业保险、居民最低生活保障以及对地方经济发展的财政支持等。

　　(3)对于在省级范围内，但有“外溢效应”的公共项目和工程，中央政府要承担部分财政责任，如跨省区的交通、邮电、空港、环保等项目，社会事业中的义务教育、公共卫生（疫情预防和控制）等，特别是为农村提供这类公共服务的保障，中央和省级政府应当适当分担成本。

　　政府间财政责任划分后，应通过税收分享和一般性转移支付方式安排相应财力。特殊情况下，还可实施特例转移支付机制。

　　（二）进一步完善转移支付制度，加大对中西部、民族地区的财政支持

　　财政转移支付制度，是1994年我国财政管理体制改革中建立的政府间财政资金一种再分配的制度，一般是指上级政府对下级政府的预算补助。财政转移支付制度是以各级政府之间客观存在的财政能力的差异为基础，是国家体现对各地公共服务“一视同仁”为主要目的，而实行的一种财政平衡制度。也是1994年财政分税制改革的一项重要内容。对缓解中央政府和地方政府财政之间的纵向不平衡和各地政府间财政的横向不平衡，发挥了重要作用。

　　近几年来，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加和社会经济发展的新情况，国家逐步规范和调整了转移支付办法，不断加大对财力薄弱地方政府的财政转移支付规模和力度。1997-2002年是中央对地方财政转移支付增长最快的时期，转移支付补助额由2857亿元，增加到7362亿元，年均增长20.8%。

　　但是，由于地方经济发展不平衡，财政能力差异较大，一部分地区财政困难仍然比较严重。其中一个重要原因，是中央用于补充地方财力的一般性转移支付增长相对较慢，在财政转移支付总额中的比重有明显下降，而中央政府有指定用途的专项转移支付额度增长较快，比重明显上升，因而某些地方，特别是中西部地区各省、市、自治区财政的综合调节能力没有明显提高。

　　根据党的十六大提出的“依法规范中央和地方的职能和权限”的要求，为逐步缓解部分地区财力紧张状况，需要进一步完善财政转移支付制度，进一步加大中央对中西部、民族地区的财政转移支付力度，同时，要完善和规范省以下财政体制，加大对县乡财政的转移支付力度，以增强基层财政实力，缓解财政困难，扶植地区经济的发展。此外，除了继续加大对中西部省、区部分民族地区专项调资补助、退耕还林（草）补助、社会保障补助外，还应适当增加一般性财政转移支付力度。

　　（三）深化部门预算和收支两条线管理改革

　　部门预算是反映政府各部门收支活动的预算。编制部门预算是世界多数国家通行的做法，是我国当前财政管理体制改革的主要内容之一，也是深化社会主义市场经济体制改革，建立公共财政框架的基本要求。深化部门预算改革，完善部门预算编制办法，对于规范预算管理，加强财政监督，实现依法理财具有重要意义。

　　在施行编制部门预算之前，我国的预算编制存在两大缺陷：一是，编制比较粗略，预算只按收入类别和支出功能分类编报，看不出部门收支活动内容；二是，批复比较迟缓。必须要等人代大会批准总预算后，再由财政部门将预算分配给各部门，落实预算时间很长。为此，我国从2000年起开始试编中央部门预算。经过几年努力，目前，中央各部门按照新的要求编制部门预算，各省（区、市）、地市、县级政府也正在稳步推进部门预算改革，各级人大也加强了对部门预算的审查监督工作。由于部门预算编制改革起步较晚，时间较短，仍存在还不够全面、规范和科学的问题，需要继续深化改革。

　　当前深化部门预算改革的主要任务是：建立科学的支出标准和预算定额；建立起完整的专项资金项目评估机制；逐步实施中央部门预算编制的系统化；按照社会主义市场经济条件下预算管理的要求，调整预算科目等。深化部门预算改革还要同国库集中收付制度、政府收支分类体系改革配套进行。

　　为了加强对预算外资金管理，从2002年起，国家结合部门预算编制改革，实施了“收支两条线”改革：一是，将各部门预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理；二是，部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，财政部门合理核定支出标准，并按标准供给经费；三是，根据新情况，完善有关法规、规章，实现“收支两条线”管理的法制化、制度化、规范化。具体改革措施主要有：(1)分别不同情况，将预算外资金纳入预算或实行收支脱钩管理办法；(2)编制基本支出预算、项目支出预算和政府采购预算；(3)实施收缴分离；(4)促进地方加大“收支两条线”改革力度。深化“收支两条线”改革，也为进一步完善部门预算创造了有利条件。

　　（四）完善国库集中收付制度，推进政府采购制度改革

　　过去，我国财政国库管理实行以预算单位设立多重账户为基础的分散收付制度，财政收入由征收部门通过过渡性存款账户收缴，财政支出通过财政部门和用款单位各自开设的账户层层拨付，预算单位大量预算外资金未纳入财政预算统一管理。因此，财政资金运行效率和使用效益低、财政监督弱化、财政收支信息反馈迟缓，截留、挤占、挪用财政资金时有发生，甚至诱发腐败等。

　　为了严格和规范地执行预算，确保财政资金的安全与效率，必须对传统的财政资金收支方式进行根本性改革，建立以国库单一账户体系为基础，以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。其主要内容，一是由财政统一设立国库单一账户体系，所有财政资金都在该体系内运作；二是财政支出通过国库单一账户体系由财政直接支付或授权预算单位支付到商品和劳务供应者；三是建立高效预算执行机构、科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。

　　我国从2000年开始实施财政国库管理改革，2003年已有82个中央部门进行支付管理改革试点，20个中央部门进行收缴管理改革试点，16个省区开展改革试点，一些省区正积极向地市级推进。按照十六届三中全会要求，要进一步扩大改革范围，确保“十五”期末全国实施财政国库管理制度改革。

　　政府采购制度是指在财政监督下，以法定方式、方法和程序，对政府机构为开展日常政务活动或为社会提供公共服务而采购货物、工程和服务的行为进行管理的制度。过去，我国政府采购主要由预算单位自行决定，处于自由和分散状态，缺乏相应的制度规定和监督机制，不仅财政资金使用效益低下，而且容易产生随意采购、暗箱操作、截留挪用、贪污腐败等弊端。

　　改革的基本原则：一是保护国家和社会公共利益。要发挥政府采购的非关税壁垒作用，保护和支持国内企业发展，兼顾国家有关经济和社会政策目标。二是公开透明。有关政府采购的一切法律和制度规定，采购机会以及采购的具体进展情况，都必须接受社会公众监督。三是公平公正。确立以竞争为主的采购方式，统一采购程序，消除歧视性行为，建立完善的监督机制，维护采购市场秩序，防止滥用行政权力和财政资金行为。

　　我国从1996年开始政府采购制度改革试点，目前还存在采购范围偏窄，规模偏小，大量采购行为不规范等问题。政府采购工作开展也很不平衡，存在中央单位滞后于地方，内陆地区滞后于沿海地区等问题。2003年1月1日《政府采购法》的实施，标志着我国政府采购改革步入法制化轨道并进入全面推行的阶段。今后，要全面规范采购行为，充分发挥政府采购在社会经济中的重要作用，进一步扩大采购规模和范围，增强政府采购的宏观调控作用，建立分工合理、协调运作的管理体制，完善采购监督体系，全面实行采购资金财政直接拨付制度。

　　（五）清理和规范行政性收费

　　行政性收费是指行政、司法机构向个人或单位提供某种特定服务或实行行政、司法管理时所收取的手续费和工本费收入。目前主要包括：管理性收费，如工商行政管理部门收取的企业注册登记费；资源性收费，如建设部门收取的城市水资源费；证照性收费，如公安机关收取的证件工本费；检验检疫收费，如进出口商品检验鉴定费等。

　　行政性收费是政府财政收费的一种形式，它与“准社会公共需要”相对应，有一定的必要性。同时，它还具有“强制性、征收主体多样、立法层次较低、专户管理”的特征，从而决定了加强对行政性收费规范管理的必要性。

　　我国行政性收费经过多次改革和清理整顿，乱收费的问题已有明显好转，但是，目前仍存在：一些地方和部门认识上有偏差；管理体制改革仍不到位；政府行为仍不规范；部门利益驱动仍较严重等问题。今后，改革和完善行政性收费重点方向是：清理和规范行政性收费，凡是能纳入预算的都要纳入预算管理。改革和完善行政性收费管理，首先，应严格区分行政性收费与经营性收费，清理和整顿现行行政性收费项目；其次，建立健全收费管理制度，严格收费项目和标准的审批，合理控制收费规模；第三，要加快必要保留的行政性收费管理的立法进度，做到依法管理收费，依法查处乱收费行为等。

　　（六）改革预算编制制度，完善预算编制和执行的制衡机制

　　预算编制是整个预算工作程序的开始。目前，我国实行中央与地方分税制，根据《预算法》规定，我国中央预算和各级地方预算，按照复式预算编制。中央政府经常性预算不列赤字。中央预算中的建设性预算可以通过举债方式筹措部分财力。地方各级预算按照量入为出、收支平衡原则编制，不列赤字。各级政府预算可以设置预备费和按规定设置预算周转金。各级政府都要按此原则进行具体编制工作。

　　现行预算编制制度的主要缺陷是：(1)复式预算划分粗糙，覆盖范围不完整；(2)预算科目体系分类不规范，没能准确、全面反映政府事权和收支全貌；(3)采用基数法编制方法，存在不科学、不规范、不公平问题；(4)国库分散支付制度存在效率不高，易于脱离财政监管和信息反馈滞后等问题。因此，完善预算编制方法，主要是完善复式预算制度；完善现行收支分类（即预算收支科目）的基本框架；制定科学、合理的预算分类，细化预算编制；稳步推行零基预算；健全国库集中收付制度，使预算能够全面、准确地反映政府收支活动。

　　预算执行是整个预算工作程序的重要环节。不仅预算编制要有制度约束，预算执行，包括收入入库、支出拨付以及预算调整等都必须按照法律、法规要求的程序进行：(1)将应上缴收入及时、足额上缴国库；(2)按规定及时、足额地拨付预算资金，并加强监管；(3)各级预算必须设立国库；(4)各级政府预备费动用要报本级政府决定，周转金不准挪作它用；(5)预算的调整必须经各级人民代表大会常务委员会的审查和批准。

　　（七）实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控

　　实行国家财政全口径预算管理和对或有负债的有效监控，是高度重视和积极防范财政风险的一项重大措施，对保持财政经济可持续发展，维护社会稳定，促进国家的长治久安具有重要意义。在改进我国财政管理上，不仅要重视预算内和预算外资金的监管，而且要重视政府性债务和或有负债的监管。目前，我国财政政府性债务不仅有中央政府预算内债务，中央政府特别国债及出口退欠税等其它显性债务，还有地方政府显性债务，以及国有独资商业银行、政策性银行、资产管理公司的不良资产，社会保障制度改革中的隐性债务等。为防止这些各类显性、隐性债务的无序扩大而出现的风险，国家财政必须实行全口径管理和监控。主要是完善债务预警和监测制度，实行政府债务全口径风险管理和报告制度；加快推进金融改革，健全约束机制，化解和消化国有独资银行等的现有风险，进一步确立政策性银行职能定位及亏损补贴机制，完善金融资产公司法人治理结构，规范处置不良资产办法；进一步完善各项社会保障制度，建立社会保障预算，健全社保基金财政专户管理制度，加强社保资金监管；严格控制举借规模，强化地方政府管理债务的责任，严格控制基层政府举债，有计划、有步骤地消化基层政府债务等。

　　（八）加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督

　　宪法规定，全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。全国人大常委会审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。而且要遵循先有预算，后有支出，预算必须经过立法机关的审批的原则。目前，我国实行分税制财政体制，国家预算又分为中央预算和地方预算，并按一级政权设立一级预算的原则建立预算级次，本级预算由本级人民代表大会审批和监督。经批准的预算非经法定程序不得改变。

　　按议事规则，各级人民代表大会及其常委会，主要是通过研究、审议和拟定有关议案，提出质询案，就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调研，可以要求政府部门提供相关信息资料和说明，可以对各部门、各预算单位、重大项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调研等。

　　加强各级人民代表大会对政府预算的审查监督主要是：(1)要认真贯彻《宪法》、《预算法》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》等法律，按照依法治国方针，强化各级人大对预算的审查监督职责，发挥好立法机关的制约作用；(2)各级人大及其常委会要全面介入各级政府预算的编制、执行、调整以及决算编制工作过程，深入了解预算执行与管理中的问题，按法定程序，及时提出质询和议案，推进预算管理，依法理财，从严治财；(3)要改善和强化对部门预算的审查监督工作，地方政府应参照中央预算改革的办法，全面推进地方部门预算改革；(4)进一步加强决算审计，逐步做到政府向人民代表大会提交决算前，部门决算已经审计机关审计并签署意见。

作者介绍：陆百甫　国务院发展研究中心