我国地方政府债务风险及解决办法的探讨

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政部财政科学研究所研究生部

经 济 学 论 文

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对我国地方政府债务风险及其管理办法的探讨

内 容 摘 要

举借债务是地方政府筹措财政收入的一种手段，一般用于地方性公共基础设

施的建设，以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。地方财政资金不足、监管缺失等原因使得我国各地区、各层级的地方政府都大量负债经营，地方政府债务的错综复杂、规模失控风险一度被视为中国经济的头号威胁，受到广泛关注。本文首先分析地方债务形成的原因，然后概括叙述了地方政府债务的规模、结构、用途等，据此对地方债的风险作出评估，最后就未来地方债的管理措施提出建议。

一、 地方政府债务的形成原因

我国《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但实际上这一规定屡遭突破，地方政府债务规模迅速上升。造成这种情况的原因多种多样，可以从收入和支出两个方面来解释。

收入方面，主要是分税制造成地方政府税收收入减少，而非税收入长期不足。1994年，面对中央财政收入严重不足的困境，我国开始实行分税制改革，按照税种来划分中央和地方的收入来源。划分原则为税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税。目前，占税收总额比重最大的增值税为共享税，其中中央分享75%，地方25%；另一个重要税种企业所得税则是铁道部、各银行总行、海洋石油企业缴纳的部分全部归中央，其余按中央60%、地方40%的比例共享。这样的税收设计加强了中央政府的调控能力，但造成地方政府税源不足、征管难度大、税收收入不足。至于地方政府的其他收入，转移支付收入存在分配不均、专项转移支付比重过大等问题，税收返还收入金额有限，国有土地使用权出让收入尽管金额大，但牵扯到很多方面，风险也很大。这些因素都造成地方政府财力不足。

支出方面，分税制改革没有对应的彻底的事权改革，地方政府任务沉重，行政开支增大。分税制确立中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等开支，而地方政府负责提供普通教育、医疗等公共服务的原则，即所谓“事权下沉”。我国地方政府长期承担一些在发达国家可由市场机制解决的事务，公共管理职能和经济发展任务不断加重。而地方政府行政层级过多、机构繁杂、人浮于事等也使得行政事业单位的基本开支不断增大，也形成沉重的负担。尤其自2008 年以来的一系列经济刺激措施更使地方债务呈现出不断膨胀的态势。

此外，地方政府也可能寻求主动借债。由于行政管理体制缺乏约束机制，部

分地方政府的领导目标和行为短期化，在“GDP 为纲”的理念指引下，通过借债突破预算约束，建设“形象工程”和“政绩工程”，而不考虑负债的长期后果。地方政府强烈的借债意愿和土地支撑的举债能力相结合被认为是地方债务规模急剧增加的深层次原因。

如图1所示，从1994年到2013年，地方政府财政支出从69.7%上升到85.4%，而收入仅从44.3%上升到53.4%。地方财政支出连年大幅超过财政收入，而目前我国的财政金融体制不健全，缺乏必要的融资渠道，只能通过各种非正规渠道进行变相举债、违规融资。这不仅造成地方债务规模迅速扩大，还导致缺乏监督约束机制，各项隐性债务难以估计和控制，形成巨大的隐患。

图1 1994-2013我国地方财政收入与支出比重（来源：中华人民共和国统计局）

二、 地方政府债务的现有规模及结构

政府债务按照政府承担责任的方式可以分为三类：（1）负有偿还责任的债务。是指须由财政资金偿还的债务，属政府债务；（2）负有担保责任的债务。是指由政府提供担保，当被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；（3）可能承担一定救助责任的债务。是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。后两类属于政府或有债务。

2013年，国家审计署对政府性债务进行了一次大规模的全面审计，根据审计结果，截至2013年6月底，各级地方政府的各类债务规模如表1所示：

表1 2013年6月各级地方政府的各类债务规模

（来源：中华人民共和国审计署）

审计结果显示，截止2013年6月需要政府偿还的债务余额约为10.89亿，而隐性债务约为7亿，合计17.89万亿元。这与此前社科院在《中国国家资产负债表2013》中预测的19.94万亿元较相近，是一个相对客观的数据。

2013年我国GDP 为56.88万亿元，按负有偿还责任的债务来算，政府负债率也就是政府债务余额占当年GDP 的比重为19.1%。另一个指标债务率，即债务余额与综合财力的比值，在经审计的36个地方政府本级中有10个地区超过国际警戒线100%，若加上负担保责任的债务，更是有多达16个地区超过100%。这些显示我国地方政府偿债风险较大，个别地区更是需要引以为戒。

此外，从政府层级来看，市、县两级政府需付偿还责任的债务余额最多，这是因为市政建设和公共服务都主要由市县级政府提供。近几年来，中央政府为振兴经济或抑制房价，陆续推出4万亿经济刺激计划、房产调控新政、结构性减税等政策，都直接或间接地促使地方政府加大对外融资力度，以维持地方财政收支平衡、加快发展地方经济，因而导致市县级政府成为债务重灾区。

表2 2013年6月地方政府性债务余额举借主体

地方政府债务的举借主体主要是地方融资平台和政府部门机构。

地方政府融资平台是指由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能的经济实体。根据央行发布的《2010中国区域金融运行报告》，截至2010年年末全国共有地方政府融资平台1万余家，其中县级（含县级市）平台约占70%，平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%。若不考虑统计误差，通过融资平台贷款占比在2013年6月达到37.5%，有所上升。以城投为代表的地方融资平台公司规模增长过快、运作不够规范等问题日益凸显，一方面使债务的最终承担者地方政府承担很大的偿债压力，另一方面又可能助长不良资产的规模，成为一个风险聚集点，也是改革和监管的重点。此外，更严重的是地方融资平台处于灰色地带，信息不对称、风险监控难度大，且可能存在大量地方债务未计入统计范围，被认为是地方债务的最大风险。

三、 地方政府债务的来源及用途

表3 2013年6月地方政府性债务余额主要资金来源

根据审计结果，地方政府负偿还责任的债务有约一半来自银行贷款，或有债务则有约65%来自银行贷款，比2010年80%的比例有所下降。这反映了我国地方债务类型单一、对国内金融体系依赖性强的特点。这一方面表明了银行体系在支持地方发展和城镇化建设中的重要作用，另一方面形成了债务违约造成区域性金融风险的隐忧。此外，政府通过融资平台向银行大量借款，也挤占了社会可融资量，影响了其他企业的融资。因而，地方债务有可能会影响我国的整个金融系统的安全。对银行的依赖度减弱反映了对银行平台贷款的监管趋严取得了一定效果，但这并未抑制债务的总量，通过“建设—移交”的BT 模式融资成为地方政

府一个普遍的选择。 BT 模式债务源于地方政府要求项目建设人先垫付拆迁安置补偿费用和工程建设资金等，之后由政府回购产生偿还责任。BT 、融资租赁、集资等方式也是中国地方债新的隐性风险点。

表4 2013年6月地方政府性债务投向分布

从投向看，地方政府债务主要用于市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房、科教文卫、农村水利建设、生态建设和环境保护、工业和能源等领域，这也是地方政府承担市政建设和公共服务提供责任的必然结果。这些投资提高了政府的公共服务能力，改善了地方教育、卫生以及公共设施的民生条件，对支持地方经济和社会发展有积极的作用。但另一个问题是这些项目基础设施项目大部分带有公益和准公益性，一次性投入规模大而现金回报低，私营资本通常不愿意参与，基本只能采用财政投资或政府融资的方式，保证投融资的可持续很重要，这也催生了以新贷还旧贷、总规模不断扩大的不良循环。当然，还可能存在债务资金投向违规问题，如被用于补充经常性支出等。

同时，这些投资不能成为地方政府偿还债务的资金来源，债务偿还依旧过度依赖土地收入。土地出让及相关收益长期是地方政府的追求首选，衍生了所谓“土地生财”问题，许多地方政府土地生财模式带来的收入超过了财政收入的一半。土地生财模式指地方政府垄断土地一级市场，通过对土地资源的运作增加地方政府的财政收入，可分为土地财政和土地资本化两种方式。前者主要包括房产相关的税收、土地出让收入及相关的行政事业性收费，后者指地方政府通过融资平台向银行借钱搞开发建设，又以国有土地使用权作为担保，最后通过卖地偿还债务。这种现状一方面造成地方政府的惰性和腐败，另一方面又推高房价，加大了调节

房价的难度。即使不考虑这一负面作用，土地资源是有限的，高房价也很难一直维持，仅仅依靠土地并不能解决日益增加得债务问题。

四、 地方政府债务风险评价

首先，结合审计署的统计结果和国际惯例，衡量我国地方政府债务规模的主要指标值及对比结果如下：

表5 2012年我国地方政府债务衡量指标值

从这些指标来看，地方政府债务负债率不高，与出现政府债务危机的国家相比还很低，地方政府的财政支付能力也在不断提高，我国地方债务在最近几年整体风险可控。但部分行业和地区负债率偏高，以短债来支持长期投资导致期限不对称，同时也可能因信息不对称等原因造成特殊风险，不容忽视。从另一方面来说，即使地方债务违约风险不大，建立公共债务公开报告制度，让地方政府和纳税人对债务问题心中有数也是非常重要的。

我国地方政府债务的风险特点可以总结为：

（1）债务总量规模巨大，增长速度快；

（2）或有债务占有相当的比重，具有隐蔽性，潜在的债务风险很大；

（3）缺乏债务风险预警和控制机制；

（4）债务偿还高度依赖土地财政，市县级政府偿债压力大；

五、 政策建议

（一） 短期建议

全面清查地方政府债务，实行分级分类管理，规范融资平台。

对地方政府债务规模的全面衡量是一个十分迫切的问题。只有对债务的大小和期限做到心中有数，尽快实现政府债务信息透明化，才能评估风险，有计划地做出清偿安排。应区分不同的债务类型，针对经常性债务和融资性债务，直接债务和间接债务，显性债务和隐性债务分别制定不同的处置办法。目前可供选择的方法主要有：通过资产证券化、债务重组等降低政府债务负担水平；偿还方式可

以选择以财政收入或国有资产、国有股权偿还，或利用新增债务融资来解决期限不匹配问题。

要强化问责机制，将地方政府债务纳入地方政府决策者和金融监管者的问责范围，建立项目监管制，监控信贷资金流向。还要加快建立地方投融资平台和金融机构破产清算的配套制度。对于地方政府投融资平台要重点进行规范，包括做实资本金、限制负债率、健全治理结构、培训平台高管等。

（二） 长期建议

1. 理顺政府与市场的关系，加快地方政府职能转换。

在我国市场经济发展还不成熟的情况下，许多可以通过市场机制解决的问题都要由地方政府来解决。地方政府财力不足的，只能采取变通的方式融资，最终产生大量或有债务。

政府投资与融资行为的定位应该是弥补“市场失灵”，并逐渐退出带有市场竞争性的领域。投资与融资项目应选择市场失灵、社会效益高、有利于经济转型的项目，切实做到“有所为有所不为”。要改变现行体制对地方官员片面追求经济增长的激励，使地方政府从经济增长型政府转变为公共服务型政府。积极推进政府职能转变和机构改革、简政放权，也是本届政府的重要部署，地方债务有望借着这个改革趋势得到缓解。

2. 理顺中央政府与地方政府的关系，建立事权财权相匹配的财政制度。 由于信息优势，地方政府提供地方性公共物品更有优势，但是地方政府提供公共物品的事权又必须有相应的财权对应。

事权方面，应当以公共产品受益范围为标准，科学合理地划分各级政府之间的事权。属于全国受益范围的公共产品如基础教育应由中央政府来提供，属于地方受益的公共产品，按受益范围的大小由相应级次的政府来提供。只有明确中央与地方政府干预经济的内容、方式以及权限，界定地方支出责任，才能最大限度地调动地方政府的积极性，使地方政府控制自身债务规模成为可能。

财权方面，要继续推进财税体制改革，理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系。对于中西部等贫困地区要适当加大转移支付力度，推动区域经济快速健康发展。在支持地方政府基础设施建设的同时，加大对地方小微企业和科技创新企业的资金支持力度。健全对县级政府一般性转移支付制度，完善县级基本

财力保障机制，增强基层政府提供基本公共服务的能力。

3. 完善政绩考核机制，遏制地方政府投资冲动，硬化预算约束。

政府官员的任免期和举债期与偿还期不一致，导致地方官员倾向于在任期内大规模举债以拉高GDP ，因此在制定地方官员的考核评价体系时应将允许地方政府通过融资平台举借债务发展经济和承担债务风险责任相统一。应当考核地方政府举借债务是否确实具有必要性，并考察投资项目的效率效果，坚决杜绝“面子工程”等无效用的重复建设。还应当逐渐改变“GDP 为纲”的观念和考评方式，注重经济结构转变和资源节约、环境保护，从根本上遏制地方政府过度投资的冲动，将债务风险控制也纳入绩效评估指标范围，约束地方政府的行为。此外，应当严格确立债务偿还责任主体，杜绝地方政府让中央政府兜底的心理，消除“大而不倒”、“多而不倒”问题。

4．积极完善相关法律，规范债务举借与偿还。

近年来，地方债务风险问题得到高度关注，各有关部门也陆续出台了一系列法律法规来规范、解决这一问题。2013年11月，党的十八届三中全会提出要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”；《2014年政府工作报告》提出“建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防范和化解债务风险”；2014年9月，国务院又印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，专门部署加强地方政府性债务管理，提出“疏堵结合、分清责任、规范管理、稳步推进”的原则，赋予地方政府依法适度举债融资权限，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，建立地方政府性债务风险预警机制；将于2015年1月1日开始实施的新《预算法》正面规定经国务院批准的省级政府可以采取发行地方政府债券方式举借债务，但只能用于公益性资本支出，并规范了举债规模、限制为其他单位和个人提供担保，要求举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。这些都体现了我国对解决地方政府债务问题的重视程度和处理决心。应当在此基础上严格约束地方政府按法律法规要求办事，强化风险责任机制，制定具体计划和实施细则，进一步清理各类融资平台，控制债务规模，化解债务风险。

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