中国公共支出绩效审计发展现状与趋势分析

中国公共支出绩效审计发展现状与趋势分析

国家审计在20世纪下半叶取得的一个突破性发展就是将公共支出绩效审计（以下简称绩效审计）引入审计领域。这种以评价与监督政府部门所管理的公共资源或所运用的公共支出经济性、效率性和效果性为目标和内容的审计工作目前已成为许多国家审计机关的主要职责。绩效审计已成为现代国家审计发展的一种主流趋势。我们必须以国际视野来全面审视和总结中国绩效审计发展，以发现中外绩效审计发展差异和中国绩效审计发展中存在的问题，从而进一步认识和归纳中国绩效审计发展规律，为中国绩效审计发展提出更好的对策和建议。

一、对中国绩效审计发展现状的认识

中国审计界实际上早在20世纪80年代就开始探索绩效审计（当时或称经济效益审计）①。多年来审计署也一直在倡导和鼓励审计机关在审计实践中探索和开展绩效审计。比如，在审计署《2003年至2007年审计工作发展规划》中就指出，今后在审计内容和审计方式上，要实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐步加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。审计署《2008年至2012年审计工作发展规划》中提出，审计署将着力构建绩效审计评价及方法体系，2010年建立起绩效审计评价体系，到2012年基本建立起符合中国发展实际的绩效审计方法体系。刘家义审计长在北京举行的2010世界审计组织第六届绩效审计研讨会上表示，到2012年，中国所有的审计项目都将开展绩效审计②。

如果按审计署的规划看，目前绩效审计在审计机关已经成为一项很普遍的工作了。但实际情况却显示出另一种结论：许多地方审计机关并不认为其普遍开展了绩效审计，且审计署有关绩效审计的发展规划在现实中也是屡屡落空；另外，多年来公共支出绩效持续低下的状况仍然没有得到根本改善这也从一个侧面说明绩效审计发展是迟缓的，因为其在抑制公共支出决策失误和提高政府投资绩效方面的作用并没有真正显现出来。

对上述结论，笔者进行的三次问卷调查结果提供了一些说明和支持：

第一次：2002年6月笔者在一次针对中国审计现状的问卷调查中得出这样一个调查结论中国审计机关目前仍主要是以真实性和合法性审计为主，很少开展绩效审计③。

第二次：2006年6月笔者就中国国家审计发展问题在全国范围内发放了1 500份问卷调查表④，调查对象包括全国人大、审计署、地方人大和政府、地方审计机关和财政机关、科研院所，其中一个调查命题是：目前，以评价和监督公共资金使用效益为目的和内容的绩效审计在中国尚未真正开展起来，命题得到94%答卷者的认同或基本认同。

第三次：2012年2月26日笔者在甘肃省武威市审计局举办的全市审计业务培训班上，对来自全局180名审计人员就有关绩效审计问题作了一次问卷调查，在问到你认为绩效审计在基层审计机关是否开展得较为普遍？96%的答卷者选择了否。

一篇新闻报道也支持了笔者的看法。《新京报》记者问北京市审计局新闻发言人：绩效审计有没有标准的完整的评价体系？该新闻发言人回答说：现在还没有，绩效审计在全国都在探索，包括审计方式、内容、评价体系、标准、手段方法和结果的应用，都处在摸索阶段⑤。探索，意味着绩效审计仍然处于始发阶段，至少不能说明是普遍存在的。

许多审计理论和实务工作者也提出了与本文相同的观点。戚振东认为，审计署《2003年至2007年审计工作发展规划》提出争取在2007年投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右，尽管至今对这一规划落实程度的实证研究并不多见，但从新公布的审计报告看，所揭示的问题更多的是合规性、真实性审计，与审计署理想中的规划目标尚有不少差距⑥。肖传滨等认为，中国绩效审计尚未构建起相对完善、全面的绩效审计法律规范，尽管各级审计机关积极地开展绩效审计工作，但却始终没有脱离财务审计的思路⑦。冯玉生撰文道，在国家审计署的官方网站上，可以看到很多诸如绩效审计项目有名无实；目前部分审计机关开展的绩效审计仍然沿袭传统的财务收支审计方法，名义上是绩效审计，事实上还是传统的财务收

支或者工程造价审计，仍停留在真实性、合规合法性的审计阶段⑧。李洁丽认为，截至目前，地方审计机关还没有开展全面的绩效审计，在常规审计项目中涉及绩效审计内容也是极少量的，照此下去很难实现到2012年所有的审计项目都开展绩效审计的要求⑨。欧阳华生对审计署及地方审计机关的审计结果公告进行了分析，强调指出绩效审计公告项目很少⑩。 如果全面总结近些年中国绩效审计的发展，可得出以下认识：

一是总体上呈现出极为不平衡状况，完全意义上的绩效审计（即按国际惯例理解的独立类型的绩效审计）与中国特色绩效审计发展水平差异很大，审计机关目前开展的多是常规审计与绩效审计相结合的所谓具有中国特色的绩效审计而不是独立类型的绩效审计。

二是中国目前的绩效审计还应以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题，而不能像国外那样搞全面的绩效审计和政策性绩效审计。 三是绩效审计的范围主要是财政性资金，以促进提高公共资金的管理水平和使用效益为目的，如在公共工程投资审计以及一些财政专项资金审计中安排一些绩效审计内容，以促进提高建设资金的管理水平和投资效益11。