浅谈行政处罚相对人的确定
在质量技术监督行政执法过程中，行政处罚相对人的确定是经常会遇到的问题。本文结合有关理论和执法实践，对此问题进行探讨。
一般认为，行政相对人是指基于一定的法律事件或行为与行政主体形成利害关系，依照行政法律规范取得参与行政法律关系资格的公民、法人和其他组织。行政处罚相对人就是违反了有关法律法规规章，应承担行政处罚责任的公民、法人和其他组织。
质量技术监督行政处罚相对人确定的几种常见情况
1．个体工商户。个体工商户是从事工商经营的个体劳动者，根据我国民法的有关规定，个体工商户应视为公民的特殊形式，属于公民的范畴。在质量技术监督执法实践中，应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的相关规定，以营业执照上正式登记的业主姓名作为行政处罚相对人名称，有字号的，则在业主姓名后面用括号注明“系XX（字号）业主”或“为XX（字号）经营者”。
2．个人独资企业。个人独资企业是指依法设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。一般认为，个人独资企业属于“其他组织”的范畴。当个人独资企业成为行政相对人时，应以企业名称作为行政相对人名称，后面可用括号注明负责人，而不应以业主姓名作为行政相对人名称。
3．法人分支机构。对于法人分支机构能否作为行政处罚相对人，一直存在不同意见。笔者认为，首先，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条、第四十一条的有关规定，法人依法设立并领取营业执照的分支机构属于“其他组织”的范畴，可以作为行政处罚相对人；而法人非依法设立或未领取营业执照的分支机构，应以设立该分支机构的法人作为行政处罚相对人。其次，在确定是将法人还是将法人分支机构作为行政处罚相对人时，应依据效率原则，即充分考虑文书送达、调查取证等执法过程的便捷和高效，作出决定。最后，如果将法人分支机构作为行政处罚相对人，应在案卷中反映出其与设立该分支机构的法人之间的关系，以便在法人分支机构无财产或财产不足以承担责任时，依据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第七十八条的规定，申请法院对设立该分支机构的法人的财产进行强制执行。
4．个人合伙。根据《民法通则》的规定，个人合伙是指两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营，共同劳动。因此，个人合伙也是公民个体的一种特殊形式，而不是“其他组织”。当个人合伙成为质量技术监督行政处罚相对人时，不能以字号名称作为行政相对人名称，应视为共同违法。当然，如果个人合伙已注册登记为合伙企业，那么就应作为“其他组织”看待。
5．雇佣关系。在具有雇佣关系的情况下，被雇人按照雇主的要求所实施的行为，该行为能否得到实施一般取决于雇主，所以在这种情况下所产生的行政法律责任一般应由雇主承担，即将雇主认定为质量技术监督行政处罚相对人。但是，需要注意的是被雇佣人所进行的雇佣关系以外的行为，应当认定为被雇佣人自己的行为，而不能认定为雇主的行为。
6．委托关系。在质量技术监督执法中，委托关系主要有以下几种情况：（1）委托人委托被委托人实施民事法律行为合法，被委托人超出了被代理委托的权限范围，实施了违反行政管理秩序的行为，在没有委托人追认的情况下，应当认定被委托人为行政处罚相对人，而不应当认定为委托人。（2）委托人委托被委托人的行为违反了质量技术监督法律法规，有证据证明被委托人确实不知道该行为违法（实践中表现为被委托人已对委托事项进行了认真的审查，由于委托人采取了欺骗、隐瞒等手段导致被委托人不知道该行为违法），该违法行为是由于委托人的委托造成的，应当认定委托人为行政处罚相对人。（3）委托人和被委托人都知道或应当知道委托代理的行为违反质量技术监督法律法规，只要委托人实施了委托的行为，被委托人与委托人构成共同违法。
共同违法行为中行政处罚相对人的确定
共同违法是指两个或两个以上行为主体，共同实施的违反社会经济秩序的、应当依法予以制裁的行为。在质量技术监督领域，构成共同违法应同时具备以下几个条件：
一是由两个或两个以上的行政相对人共同实施，实施违法行为的行政相对人必须具备行政处罚责任能力，由一个不具备行政处罚责任能力的人和一个具备行政处罚责任能力的人共同实施的违法行为，不构成共同违法。
二是共同违法行为的行政相对人之间存在着共同故意，针对的是同一目标。这里的共同故意是指各行政相对人都知道或应当知道违法行为的性质，并且希望或放任违法行为后果的发生。共同违法行为可由两个或两个以上的行政相对人同时实施，也可以按计划分别实施。
三是共同违法行为违反的是质量技术监督法律规范的一类规定。如甲生产无生产许可证产品并卖给乙，乙明知是无生产许可证产品又将其卖给丙，丙明知是无生产许可证产品仍将其在经营性活动中使用，甲触犯了《工业产品生产许可证管理条例》关于禁止生产无证产品的法律规范，乙触犯了《工业产品生产许可证管理条例》关于禁止销售无证产品的法律规范，丙触犯了《工业产品生产许可证管理条例》关于禁止在经营性活动中使用无证产品的法律规范，虽然甲、乙、丙的行为具有关联性，但甲、乙、丙三者之间均不构成共同违法。
在质量技术监督执法实践中，共同违法行为实际上是大量存在的，如甲单位委托乙单位生产假冒产品，丙单位委托未取得生产许可证的丁单位生产《许可证目录》内的产品，多人共有的特种设备未办理使用登记、未进行年检，前面提到的未注册登记的个人合伙实施的违法行为等，都属于典型的共同违法行为。
那么，共同违法行为中的行政处罚相对人如何确定呢？如何对共同违法行为中的行政处罚相对人实施处罚呢？笔者查阅了有关的法律法规和大量资料，遗憾的是，目前对这类问题的研究仍然是理论界的“盲区”，几乎没有可供借鉴的理论文章和执法实践。针对这一情况，笔者认为，根据质量技术监督行政执法的特点，可以用“一事各罚”原则来处理共同违法行为。
所谓“一事各罚”，是对两个以上共同实施违法行为的行政相对人，根据各个违法行为人情节的轻重，按照违法行为的性质，在法定的处罚方式和罚款幅度内，分别对各个行政相对人给予处罚。采用“一事各罚”原则来处理共同违法行为的理由有以下五点：
1．行政处罚与刑事处罚一样，都具有制裁性质，其主要目的是通过制裁违法行为人起到教育和警示作用。因此，从制裁的角度出发，对各个行为人的处罚应当分别进行。在这一点上，行政处罚、刑事处罚与确定民事责任性质不同。在确定民事责任时，由于民事责任的目的是补偿而不是惩罚，要求当事人承担连带责任的目的，是最大限度地满足受害人损害赔偿的要求，而行政处罚和刑事处罚没有这种必要。
2．当前，通过委托加工、定单贸易等形式生产假冒伪劣产品的行为大量存在，特别是一些外贸公司利用上述方式生产假冒伪劣产品，并以低廉的价格销售到国外，不仅对我国一些大中型企业的产品出口造成影响，还极大地破坏了我国产品在国际上的声誉。在目前的质量技术监督执法实践中，往往只对假冒伪劣产品的具体生产单位进行处罚，达不到既治标又治本的效果。通过“一事各罚”原则的适用，质量技术监督部门可以直接追究委托制假者的责任，从而真正做到“从源头打假”。
3.目前，在我国的行政立法实践中，已经有了对共同违法行为进行“一事各罚”的规定。例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条规定：“共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的，按照其教唆、胁迫、诱骗的行为处罚”。《水上安全监督行政处罚规定》第八条规定：“对有共同违法行为的当事人，应当分别给予行政处罚”。《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》第六条规定：“串通招标投标行为是共同违法行为，对参与串通招标投标的各个违法行为人，应当根据情节，分别按照本规定第五条规定的幅度予以行政处罚”。
4．在共同违法行为中，根据行政相对人之间的作用的不同，可以分为下列四种情形：（1）均等性共同行政违法行为；（2）主从性共同行政违法行为；（3）胁迫性共同行政违法行为；（4）教唆性共同行政违法行为。由于行政相对人之间的作用不同，在实施处罚时理应根据其作用的大小，分别进行不同的行政处罚。
5．行政法范畴内共同违法行为的责任分摊，目前在我国尚没有明确的规定。因此，如果对两个以上共同实施违法行为的行政相对人实施同一个行政处罚，一旦行政相对人对处罚内容的责任分摊不能达成一致，将势必导致具体执行中的困难。
最后需要指出的是，在按照“一事各罚”原则处理共同违法行为中的行政处罚相对人时，应在处罚决定书中写明相对人在实施违法行为中所处的地位、作用和实施的具体内容，并在案卷中提供相关的证据证实上述事实。（作者单位：江苏省镇江市质量技术监督局）