创新社区矫正制度研究_蔡春生
第27卷第2期2012年3月
广西政法管理干部学院学报
JOURNALOFGUANGXIADMINISTRATIVECADREINSTITUTEOFPOLITICSANDLAW
Vol1271No12Mar12012
创新社区矫正制度研究
蔡春生,张 旭,张仕忠,倪业群
[摘 要]目前,我国正在施行的社区矫正刑罚制度,是
学习和借鉴美国、英国等一些法治发达国家的非监禁刑罚制度,对我国非监禁刑罚制度进行的重大改革。虽然取得了较好的司法效果,但在实践中的确存在许多亟待解决的重大问题。例如,学界和实务界对社区矫正与传统的监外执行的关系没有形成共识,影响执法理念更新与执法效果。其次,没有相应配套的法律规范,例如,社区矫正的实体立法不完善,程序立法滞后;其三,相关工作体制、机制不健全。它们和其他一些因素,制约着该制度的实施、发展和完善。因此,要围绕保证刑事法律统一、正确实施,维护刑事法治的尊严和权威,促进社会和谐稳定的目标任务,结合实际,加强相关理论与实务研究,着力推动社区矫正司法观念、相关法律、制度和工作机制的不断更新,创新完善我国的社区矫正制度。
[关键词]社区矫正;刑罚;制度;创新[中图分类号]DF87 [文献标识码]A
[文章编号]1008-8628(2012)02-0054-07
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(1.广西桂林市人民检察院;2.广西恭城县人民检察院;3.广西师范大学)
的时间较短,实践中面临诸多亟待解决的问题,例如,对于社区矫正与我国传统的监外执行是什么关系的理解,直接关系到司法观念的更新和执法行为的改善,然而,理论上缺乏共识,相关有权机关也没有共同明确的界定。又如,社区矫正作为一种法定的刑罚执行制度,却确没有与之相配套的立法规定。目前,在实体立法方面只有5刑法修正案件(八)6作了较概略的规定,程序立法未露端倪。再如,社区矫正的相关体制、工作机制不健全,等等问题,制约着社区矫正的实施、发展与完善。为确保我国刑罚制度的正确、统一实施,维护法律的尊严和司法权威,促进社会和谐稳定,应当加大理论与实务研究,探索完善创新我国社区矫正制度的路径。
一、国外社区矫正的由来及发展概况
从萌芽至今,国外社区矫正制度经历了260多年的发展历程,最早可以追溯到18世纪后半叶的英国监狱改革家约翰#霍华德提出反对监狱非人道
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化刑罚的监狱改革理论。发展到今天,西方国家
目前,我国正在施行的社区矫正刑罚制度,是
借鉴美、英等西方一些法治发达国家的刑罚制度,对我国非监禁刑罚制度进行的重大改革,在我国是指将符合法定条件的罪犯置于开放的社区内,在判决、裁定或者决定确定的期限内,由公安机关监督考察和司法行政机关教育、帮扶,并在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下,矫正其犯罪心理和行为恶习,促进其顺利回归社会,防止其重新犯罪的非监禁刑罚执行活动。社区矫正是刑罚、量刑和行刑制度的结合,例如,我国社区矫正包括刑罚中的管制和剥夺政治权利、量刑制度中的缓刑、行刑制度中的假释和暂予监外执行。2003-2009年在全国部分地区试点。2009年9月最高法、最高检、公安部、司法部(以下简称/两高两部0)联合出台5关于在全国试行社区矫正工作的意见6(以下简称5意见6)。2011年2月25日通过的5刑法修正案(八)6首次以法律形式确认社区矫正为我国的非监禁刑罚制度。然而,社区矫正试行和施行
[收稿日期]2012-02-01
的社区矫正实践日臻成熟,已经成为当今世界刑罚制度的发展趋势。
在美国,社区矫正有160多年的历史。1841年美国波士顿市约翰#奥古斯塔首次提出缓刑尝试。1973年美国名尼达州颁布5社区矫正法6,是美国和世界上最早关于社区矫正的立法。到20世纪60年代末、70年代初发展到顶点。到1996年,美国相继有28个州通过了缓刑、假释和中间制裁
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三大类型社区矫正措施。美国联邦政府的法务部下设监狱局,分管联邦监狱和社区矫正。在州一级设矫正局(亦称假释与缓刑局或者矫正与改造局)负责社区矫正工作。州以下的市县设置社区矫正工作站,如缓刑假释办公室、中途训练所等机构。社区矫正工作者主要是指缓刑、假释工作者,绝大多数属于政府或者法院工作人员,一般列入公务员
[作者简介]蔡春生、张旭均为桂林市人民检察院干部,张仕忠,桂林市恭城县人民检察院干部,倪业群,广西师范大学
教授。
系列。在监管方面,对服刑人员先进行风险程度和需要结构的评估,然后,分别采取一般管理、强化管理或者特别管理。在提供服务方面,主要是提供技术培训、工作信息,向有关部门推荐,帮助服刑人员寻找工作或者处理家庭矛盾。
英国借鉴大陆法系的法律制度,2000年出台了5刑事法院量刑权限法案(判例)6,对社区矫正制度作了较完备的规定。其社区矫正刑是由多个社区矫正令组成的复合刑种群,包括社区恢复令、社区惩罚令、宵禁令、毒品治疗与检测令、出席中心令、监督令以及行为规划令等。由于刑种多,法官在使用自由裁量权时,可以选择最适合的矫正措施。根据5刑事法院权限法(判例)6的规定,在社区矫正量刑阶段,必须经由社区矫正执行机关提供判决前报告;有权决定使用社区矫正措施的是法院;在中央政府设立内政部国家缓刑局,接受内政大臣直接领导,负责社区矫正的执行。在全国各行政大区所属的各小区设立地方缓刑服务局,直属国家缓刑局指导、管理和监督。中央和地方缓刑机构工作人员称为矫正官,属于国家公务员序列,由内政大臣任命,接受国家缓刑局的统一管理,由中央财政支出工作经费和工资。在全国各行政大区所属的各小区设立地方假释委员会,受内政部国家缓刑局领导。对符合条件的服监禁刑的罪犯适用假释。德国的社区矫正注重特殊预防。其刑法规定:/应特别注意受审判人的人格、履历、犯罪情节、刑罚执行期间的态度、生活状况、刑罚可能对其产生的影响0。主要有罚金、禁驾、剥夺政治权利、和解、赔偿、缓刑、假释、保安处分、禁止执业等非监禁刑罚,在司法实践中,缓刑和假释的适用相对较多。其5刑罚执行法6规定:/安置在社会治疗机构的犯罪人,应事先征得犯罪人本人以及治疗机构负责人的同意0¹,体现了对犯罪人的尊重和负责,提高了犯罪人的配合意愿。同时,该法对社区矫正机构的工作管理方面也有详细规定,确保了社区矫正的顺利实施。随着保安处分二元论向一元论的过渡,保安处分也作为/刑0的内容之一,在受刑人执行刑罚后,如认为尚有改善或隔离的必要,可予以保安处分。保安处分措施有:保护观察、少年保护、收容矫正、善行保证、禁止从业等,旨在通过对特定的犯罪人和危险分子的教育感化,改变其恶性,使其适应
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正常的社会生活,从而达到预防、减少以至消灭犯罪。
社区矫正虽然在不同的国家表现形式不完全一致,但它与监禁刑罚执行方式相比具有更多的优越性,所以,被许多国家和地区效仿,也成为我国非监禁刑罚制度改革的效仿模式。
二、当前,我国社区矫正制度实施中面临的问题
为了适应国际潮流和我国构建和谐社会的法治需要,自2003年起,我国开始在全国部分地区试
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行社区矫正,并取得了一定的成效。2009年9月,两高两部出台5意见6,决定在全国试行社区矫正。2011年2月25日通过的5刑法修正案(八)6首次以法律形式明确社区矫正,具有划时代的重大里程碑意义。然而,在施行中遇到的许多亟待解决的问题,反映了我国社区矫制度尚不成熟,具体表现在执法理念上不适应,相关法律制度体系不配套,工作体制、机制不协调、不完善等。(一)关于社区矫正与传统的监外执行制度的关系,学术界和实务界没有一致的共识。社区矫正是个舶来品,是借鉴西方经验,对我国传统的非监禁刑罚制度进行改革的/新生儿0。人们对于社区矫正与传统的监外执行的关系众说纷纭,存在严重误区,误导了人们的执法思想和行为。有人认为二者各自独立,同时并存。有人认为二者是同一回事。有人认为社区矫正与传统的监外执行不完全是一回事,后者是传统的监外执行制度的改革、发展和完善。笔者赞成此种观点。传统的监外执行制度和社区矫正制度是我国不同历史时期的非监禁刑罚制度,后者是前者的发展、完善,当然不能画等号。从历史渊源来看,两者有承前启后,继承与发展的关系。例如,二者的适用对象的范围一致。都适用于管制、独立或附加适用剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行等五种罪犯。二者的适用目的一致。都是为了对上述罪犯进行矫正,实现刑罚的惩罚、教育、改造等功能。从两者产生的法律文化背景、执法主体、执法内容、执法效果等方面进行比较,可以进一步发现社区矫正不是传统的监外执行制度的简单复制或者更名,而是在此基础上的发展、完善。一是两者产生的法律文化背景不同。社区矫正是为了适应依法治国,构建社会主义
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德国5刑事执法6第9条之规定:(1)如果社区矫正机构能对犯罪人适应社会提供特别治疗方法和社会帮助,经犯罪人同意,可以迁两高两部5全国试行社区矫正意见6(司发通[2009]169号)指出:/2003年以来,先后分两批在全国18个省(区、市)开展社区矫正
移至社会矫正机构,治疗方法与社会帮助无效时,可重新收监执行。(2)犯罪人转至社区矫正机构,须经该社区矫正机构的领导批准。试点工作,另有9个省(区)在党委、政府领导下先后进行了试点。社区矫正试点工作取得了明显成效,达到了预期目标。为推动社区矫正工作深入发展,经中央政法委批准,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部决定,从2009年9月起在全国试行社区矫正工作。0
和谐社会,按照我国司法制度改革和宽严相济刑事司法政策的要求,对传统的监外执行制度的重大改革。二是两者的工作主体不同。5意见6规定,社区矫正的工作主体包括以下机关、组织和个人:法院、检察院、公安机关、司法行政机关、社区基层组织、志愿者。而按照5刑法6和5刑事诉讼法6的规定,监外执行制度的工作主体不含司法行政机关和志愿者。三是两者的执法内容各有侧重点。传统的监外执行制度在执行中的主体只有公安机关,突出/罚0的一面。社区矫正的执行主体为公安机关和司法行政机关,内容也有新的扩展,把对矫正对象的罚(监督考察)与教(帮教)放在同等重要的位置并有机结合,适应了新时期依法治国,构建和谐社会的治国方略¹,既强调对服刑人员的监督管理,限制其人身权利或者民主权利,又强调对服刑人员的帮教。四是社区矫正还关注服刑人员的权利,更能促使服刑人员改过自新,回归社会。通过以上分析可知,社区矫正本质上是传统的监外执行制度的改革、发展和完善。只有明确了二者之间的内在联系,才能摆脱旧的思想束缚,为正确司法和工作创新打下坚实的理论基础。
(二)社区矫正的刑事立法滞后于现实需要。第一、社区矫正的刑事实体立法不完善。社区矫正服刑人员应当包括五类:管制、独立或者附加剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯。然而,关于社区矫正的对象,5刑法修正案(八)6只规定了3类。如该修正案第2条规定:/对判处管制的犯罪分子,依法实行社区矫正。0该修正案第13条规定:/对宣告缓刑的犯罪分子,在缓刑考验期限内,依法实行社区矫正,,,。0该修正案第17条规定:/对假释的犯罪分子,在假释考验期内,依法实行社区矫正,,,。0对于独立或者附加剥夺政治权利、暂予监外执行两类犯罪分子,该修正案没有涉及,缩小了社区矫正适用对象的范围,容易误导人们对社区矫正的全面、正确理解,更不便社区矫正制度协调、统一实施。第二、社区矫正的程序立法滞后。目前,刑事诉讼法关于社区矫正工作程序的立法实际上处于空白。社区矫正制度运行程序无法可依,在实践中主要是参照适用传统的监外执行法律规范和两高两部的有关工作意见。5刑法修正
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案(八)6对管制刑、宣告缓刑、假释分别规定:/依法实行社区矫正0。/依法0中的/法0应当包括刑法和刑事诉讼法或者其他有关法律法规的规定。现行5刑事诉讼法6第214、217、218条规定分别规定了暂予监外执行、缓刑、假释、管制、剥夺政治权利等五种传统的监外执行措施。2011年十一届全国人大常委会第二十二次会议初次审议了5中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)6,草案规定:将第217条改为第255条,修改为:/对于被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。0该草案此处规定有两个不足:一是没有规定独立或者附加剥夺政治权利实行社区矫正。二是关于社区矫正的规定与刑法修正案(八)如出一辙,都是/依法实行社区矫正0,至于如何/依法0则无下文,没有可操性。
(三)有关中央机关关于社区矫正工作的制度规范不完善。2010年4月1日,/两高两部0º联合出台了5意见6,在社区矫正没有配套的法律规定出台前,对于指导、推进社区矫正工作意义重大。但,该意见存在以下不足:第一、将司法行政机关确定为社区矫正的牵头机关与我国的国情不符。5意见6规定/司法行政机关要切实履行指导管理社区矫正工作的职责,牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正工作0»,与我国的国情不相符。第一、同一辖区内法院、检察院是独立的司法机关,具有独立的法人资格,公安机关、司法行政机关则是政府的部门,因此,他们的法律地位不一样。公安机关的级别虽然与司法行政机关相同,但公安机关作为刑事侦查和维护社会治安稳定的主要工作主体,其在社会公众心目中的地位比司法行政机关优越。第二、此规定与我国的现行法律规定不相符。我国宪法、法院组织法、检察院组织法、刑事诉讼法都规定,人民法院、检察院依法独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。第三、此规定与司法行政机关的业务特点不相称。法院、检察院、公安机关的业务范围,专业性比司法行政机关更广、更强。社区矫正的工作主体¼有以下四类:人民法院或者刑罚执行的主管机关是社区矫正的决定主体;公安机关和司法行政机关是社区矫正
5共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定6指出,要完善法律制度,夯实社会和谐的法治基础;要完善司法体制机
制,加强社会和谐的司法保障;在依法严厉打击严重刑事犯罪活动的同时,实施宽严相济的刑事司法政策,改革未成年人司法制度,积极推进社区矫正。参见:5中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定6读本P30。2006年10月人民出版社出版。
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本文中的/两高两部0特指最高人民法院、最高人民检察院、国务院公安部、国务院司法部。
5最高法院、最高检察院、公安部、司法部关于在全国试行社区矫正工作意见6(司发能[2009]69号)第6页。说明:社区矫正工作主体的范围大于社区矫正执行主体的范围。
的执行主体;检察机关是社区矫正的检察监督主体,还有基层群众组织和志愿者是社区矫正的协助主体。实践证明,由司法行政机关牵头社区矫正工作的规定难以落实的现状不是靠行政命令能够解决的。第二、5意见6片面强调司法行政机关在社区矫正中的作用,有违反我国现行刑事法律规定之嫌,最终将损害社区矫正的效果和司法权威。5意见6规定:社区矫正由/司法所具体实施0¹,/切实加强社区矫正工作机构和队伍建设,在各级司法行政机关建立专门的社区矫正工作机构。05意见6制定过程中,或许过多地受到了国外社区矫正模式的影响。西方资本主义国家实行三权分立制度,与我国国家权力配置不同。这些国的社区矫正主要由政府下设的法务部门或者内政部门(相当于我国的司法行部门)负责。片面强调司法行政机关帮教作用,忽视或取消公安机关的监管作用,违反了我国现行5刑法6、5刑事诉讼法6规定。社区矫正是相对于监禁刑罚制度而言的非监禁刑罚制度,是我国监外执行制度的改革和发展,其仍然具有惩罚和教育改造两种密切联系又不可分割的本质属性。惩罚矫正与教育矫正并行不悖,相辅相成。其惩罚属性是通过公安机关依法对社区服刑罪犯相应权利的限制来实现的。例如,5刑法6规定:管制犯未经执行机关批准,不得行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利;同时还分别规定,管制犯、缓刑犯、假释犯离开居住的市、县或者迁居,应当报经执行或者监督机关批准。5刑法修正案(八)6规定:对于管制犯、宣告缓刑,可以根据犯罪情况,同时禁止犯罪分子在管制期内或者缓刑考验期内从事特定的活动,进入特定区域、场所、接触特定的人。其教育矫正属性主要是通过司法行政机关教育帮扶,矫正其犯罪心理和犯罪行为,使其从内心去掉犯罪的动因,防止其再犯。现行法律并没有授权司法行政机关行使惩罚性矫正的权力。社区矫正试行中的最大问题主要是服刑罪犯脱管、漏管、脱教、漏教以及重新犯罪。实践证明,只有公安机关的监管(监督考察)到位,才能有效防止脱管、漏管,为司法行政机关教育矫正、防止脱教、漏教打好基础。另
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一方面,司法行政机关的教育矫正到位,也可以为
公安机关的监督管理提供支持。因此,5意见6一方面将公安机关作为社区矫正的执行主体º,一方面又片面强调突出司法行政机关的帮教作用,这种自相矛盾式的规定,不仅正好应验了公安机关与司法行政机关在刑罚执行方面存在的意见分歧»,也弱化了目前公安机关在社区矫正中的重要地位和作用,最终将损害社区矫正的刑罚功能和权威。第三、5意见6规定人民法院对依法可能适用非监禁刑罚的被告人,在审理中可以委托司法行政机关进行审前社会调查与我国的现行诉讼制度不符。对于被告人是否适用非监禁刑罚是法院的独立裁量权,同时,也是检察机关量刑建议权[5]。检察机关是公诉机关,承担对犯罪分子的追诉职能,对犯罪分
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子的量刑可依法提出量刑建议。因此,对于公诉案件,法院委托检察机关进行审前社会调查,以确
认是否适用非禁刑罚更加合适。对于自诉案件,法院可以根据具体情况委托被告人居住地(主要为户籍地,户籍地与常住地不致时,应为常住地)公安或司法行政机关作审前调查。
(四)实践中社区矫正制度面临的其他具体问题。第一、社会公众的认同度不高。社区矫正是对社区矫正对象进行的开放式行刑方式,在我国还是新生事物。由于受重刑主义影响,还有相当多的社会公众,包括部分干部、群众在认识上存在误区,例如,有的人不理解社区矫正的目的和意义,把帮助社区服刑人员解决就业、生活和心理等方面的问题视为国家在鼓励犯罪,参与的积极性不高。有的地方党委政府比较关注社会治安、信访等维稳工作和对地方弱势群体的困难救助工作,对于社区服刑人员的教育、帮助矫正不够重视,投入的人力、物力较少。第二、脱管、漏管、脱教、漏教问题比较普遍。当前,公安机关的监管矫正和司法行政机关教育帮扶矫正难以完全落实到位。一是公安机关人少,案多,主要忙于刑事案件的侦破和社会治安的维护和治理,经常性的监督考察有心无力,导致脱管、漏管的问题较突出。二是基层司法行政所由于人力、财
详见:两高、两部5关于在全国试行社区矫正工作的意见6(司发通[2009]169号)。
两高两部5意见6/三、(七)0中规定,公安机关要加强对社区服刑人员的监督,对脱管、漏管等违反社区矫正管理规定的社区服刑人目前,刑罚执行改革中遇到的障碍之一是部门权力利益化,一方面,司法行政机关希望独享全部刑罚执行权,包括监禁刑罚和非监
员依法采取惩戒措施,对重新犯罪的服刑人员及时依法处理。
禁刑罚以及非监禁刑罚措施的执行权。另一方面,公安机关不愿放弃现有的那部分刑罚执行权力。有人戏称:司法行政机关/妄图夺权0,公安机关/严防死守0。部门权力利益化,是我国司法改革进展缓慢的重要原因。
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5检察机关执法工作基本规范6(2010年版)第5.96条规定:人民检察院对向人民法院提起公诉的案件,可以提出量刑建议。量刑
建议一般应当具有一定的幅度。人民检察院提出量刑建议,一般应当制作量刑建议书,与起诉书一并送人民法院;也可以在公诉意见书中提出量刑建议。
力、物力等方面的问题,对矫正对象较少开展经常性的教育,帮教乏力。三是基层乡镇、街道司法行政所人员不是司法警察,其作为刑罚执行主体的正当性备受争议,影响其工作的积极性和权威性。四是受乡镇、街道政府机关委托,社区基层组织工作繁杂,任务繁重,并且还缺乏相关法律素质和经验,协助社区矫正的能力弱。第三、社区矫正服刑人员受到社会的歧视,较难融于社会。一是人际处遇不良。由于他们的名声不好,大多数人对他们是敬而远之。二是他们的生活、经济处遇相对困难。用人单位招录人员,都非常关注求职人员的历史和现实表现,如果有犯罪记录,不论是什么原因,一般都拒绝录用。他们中有的人,特别是老弱、身体有疾患的,主要依靠低保生活。第四、社区矫正检察监督方面的问题比较突出。(1)社区矫正前的检察监督缺失,同步监督面窄。检察机关刑罚执行检察部门¹对社区矫正检察主要是采用事后监督,侧重于交付执行、变更执行、终止执行等环节的监督,一般采用5检察建议6、5纠正意见6、5纠正违法通知书6等方式。目前,只是对法院审理的部分假释案件开展同步监督。例如,广西高级法院、检察院5减刑、假释案件开庭程序规定(试行)6规定:人民法院审理处级以上公职人员犯罪的案件、职务犯罪案件以及故意杀人、抢劫、故意伤害等严重危害社会治安的暴力犯罪分子的减刑、假释案件、有组织犯罪案件中的首要和其他主犯的减刑、假释案件或者其他重大、有影响案件的罪犯的减刑、假释,应当开展审理,人民检察院应当派员出庭监督。对于适用管制、缓刑等非监禁刑罚或非监禁刑罚措施,则主要由法院在审理中自主决定。二是检察机关的公诉部门对量刑建议权的行使主要侧重于对监禁刑的适用,而对适用非监禁刑罚或者非监禁刑罚措施较少涉及。(2)检察机关对社区矫监管机构(公安机关)的执法监督力度不够强。一是检察监督难度大。目前,是各种社会矛盾凸现,刑事案件高发期,导致公安机关对社区矫正执行重视不够,措施薄弱,监管活动基本停留在表面、流于形式,服刑罪犯脱管、漏管现象严重,少数罪犯重新犯罪。二是检察监督的介入性不强,制约了检察监督效果。三是不少单位对刑罚执行检察部门的队伍建设和业务建设不重视。人员配置、经费使用、后勤保障、职务
晋升等方面都偏重自侦部门、公诉部门。负责刑罚
执行检察的多数年龄偏老,工作能力偏弱,工作积极性不高,较少被提拔重用。(3)检察机关对社区矫正帮教机构(司法行政机关)的执法监督缺乏刚性、细化的法律规定。目前,关于检察机关对司法行政机关开展社区矫正帮教活动的检察规定,无论是/两高两部05意见6或者是各省市的法规性文件都规定的比较粗,大多是一些弹性条款,缺乏细化刚性的规范,不便于操作。(4)城市城区基层检察院不设监所检察部门,也没有专门的刑罚执行检察机构从事社区矫正检察工作。例如:广西14个地级市,目前只有桂林市的5个城区检察院在公诉部门设立了社区矫正检察监督办公室,其他市城区检察院的社区矫正检察监督工作则指定个人兼做。由于公诉部门人少案多,社区矫正检察效果也不理想。城市城区基层检察院一般不设监所检察部门,也没有其他刑罚执行检察部门,这是广西和我国其他地方在开展社区矫正检察中面临的难题。这些区域的社区矫正检察流于形式的多。
三、完善、创新社区矫正制度的对策建议
(一)加大推进社区矫正制度立法工作方面的力度。目前,学界不少人呼吁设立专门的5刑事执行法6,将社区矫正列入其中,但目前条件还不成熟。笔者建议:第一、完善刑事实体法5刑法6关于社区矫正的立法。社区矫正服刑人员应当包括五类:管制、独立或者附加剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯。然而,关于社区矫正的对象,5刑法修正案(八)6只规定了管制、缓刑、假释3类适用对象。建议在将来的5刑法修正案(九)6中规定社区矫正的对象为管制、独立或者附加剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯。第二、加快推进5刑事诉讼法6关于社区矫正的立法。一是从我国实际出发,立法规定社区矫正的执行主体为公安机关和司法行政机关。目前,对于谁作为社区矫正执行主体更合适有两种不易调和的观点。一种观点认为,公安机关和司法行政机关均是社区矫正的执行主体,其职能分别是对社区服刑人员开展监督考察和帮教。两高两部5意见6持此观点。另一种观点认为,应当适应国际潮流,由司法行政
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机关作为独立的行刑主体。此观点认为,行刑权本质上是司法权和行政权的统一,由司法行政机关
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目前负责刑罚执行检察的是基层县或者县级市、旗检察院的监所检察部门,城市城区一般无看守所,因此,城市城区基层检察院无今年来,笔者正在全市开展社区矫正执行与检察监督问题调研,在调研中,多数司法行政机关的同志持此种观点。
监所检察部门。这些区域以前的监外执行检察和现在的社区矫正检察监督工作基本流于形式。
统一行使行刑权,有利于解决目前行刑权主体¹过于分散及行刑权的非均衡性等问题,从而实现刑事司法权力资源的合理配置[6]。持这观点的人还提出基层司法行政所工作人员的编制应当纳入司法警察,以实现其执法的正当性,保障其执法权利。笔者反复比较思考后认为,还是应该从我国的实际出发,将公安机关和司法行政机关作为社区矫正的执行主体比较好。立法明确由公安机关负责监管矫正,由司法行政机关负责帮教矫正,二者各司其职,相互配合。二是立法明确当前社区矫正的决定、执行、检察监督的具体内容、权限和程序。建议规定:(1)社区矫正由人民法院依法决定,监狱主管机关或者市级公安机关依法决定的暂予监外执行除外。(2)社区矫正由人民法院、监狱、看守所依法交付公安机关和司法行政行政机关执行。(3)各乡镇(街道)公安派出所、司法行政所分别负责对社区服刑人员进行监督考察和帮教,当地基层组织和志愿者予以协助。(4)人民检察院对社区矫正的适用、执行依法开展检察监督,决定机关在决定适用社区矫正刑罚和刑罚措施前,应当通知人民检察院(未决案件为检察院的公诉部门承办,已决案件为市级以上检察院的刑罚执行检察部门承办)发表相关意见。人民检察院认为必要,可以对有关事实展开调查。对处级以上国家公务员犯罪、职务犯罪、严重暴力犯罪、有组织犯罪及其他有重大社会影响的犯罪案件的罪犯决定适用社区矫正刑罚和刑罚措施的,应当根据具体的诉讼环节,分别由检察院的公诉部门或者市级以上检察院的刑罚执行检察部门出庭监督。监狱主管机关或者市级公安机关决定暂予监外执行必须接受检察机关的检察监督。对决定机关的错误或者不当决定,检察机关应当依法提出纠正意见,决定机关应当依法执行。三是立法明确社区矫正各工作主体的法律责任。对于不依法履行职责,滥用职权、玩忽职守,造成严重后果的,依法追究行政、刑事责任。
(二)完善中央有关机关关于社区矫正工作制度规范方面的对策建议。为了规范社区矫正工作,两高两部出台了许多工作制度规范,其中最有代表性是两高两部5意见6。针对该5意见6中的不足,笔者提出以下完善建议:第一,取消社区矫正由司法行政机关牵头的规定,规定社区矫正由当地政法委
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牵头。前面已经详细分析了司法行政机关牵头存在的问题。建议将5意见6规定的/司法行政机关要切实履行指导管理社区矫正工作的职责,牵头组织有关单位º和社区基层组织开展社区矫正工作0修改为:/社区矫正由各地政法委牵头,法院、检察院、公安机关、司法行政机关依法独立行使各自的职能,不受行政机关、社会组织、个人的干涉。0这样修改,符合加强党对司法工作的领导,也利于理顺社区矫正各工作主体之间的关系。第二、规定当前社区矫正的执行主体为公安机关和司法行政机关。5意见6规定/社区矫正由司法行政所具体实施0欠妥当。根据现行法律和有关规定,目前,社区矫正的执行主体应当是公安机关和司法行政机关。建议将/社区矫正由行政司法所实施0修改为/社区矫正由公安机关的基层派出所、司法行政机关的基层司法行政所具体执行,前者对社区服刑人员的监督考察,依法限制其人身权利或者民主权利,对脱管、漏管等违反社区矫正管理规定的社区服刑人员依法采取治安处罚、建议收监执行等惩戒措施,对重新犯的社区服刑人员依法追究刑事责任。后者对社区矫正服刑人员开展日常思想帮教、法制教育、心理辅导、困难帮扶和日常表现的考察,并对社区服刑人员的减刑、收监执行、治安处罚向公安机关提出具体建议。0第三、对各工作主体的具体职责、工作程序作出更加详细的规定,以便执行。现行5意见6对各主体的工作职责规定不够明确,对各主体的工作程序作出原则性规定的多,不便于操作。第四、重新确定审前调查的主体。对于未决刑事公诉和自诉案件,法院在审理中可以分别委托检察机关和公安机关对是否适用非监禁刑罚或非监禁刑罚措施进行审前社会调查。取消委托司法行政机关进行审前社会调查的规定。
(三)司法实践中完善创新社区矫正工作机制的对策建议。第一、加大法制宣传教育的力度,普遍提高公众对社区矫正的法律认识。一是通过普法宣传,加大法制宣传教育力度,帮助人们正确认识和理解社区矫正制度,从而自觉支持社区矫正工作。二是把社区矫正制度作为法制教育课程,纳入中小学、大学的法制、法学教育课。三是把社区矫正制度的内容纳入国家司法考试。第二、实务界要开展业务培训,纠正对社区矫正认识偏差。由于理论界和实务界对社区矫正与监外执行的关系认识
目前,我国的行刑主体有以下3类:(1)法院,负责执行死刑。(2)司法行政机关,其所属的监狱,负责执行死刑缓期执行、无期徒
刑、有期徒刑;所属的未成年人管教所,负责执行对未成年犯的刑罚;所属的基层司法行政所具体责社区矫正犯的教育和帮扶;(3)公安机关,所属公安看守所具体负责执行拘役刑和代为执行余刑在一年以下的有期徒刑;所属基层公安派出所具体负责社区矫正犯的监管。
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这里的/有关单位0显然是指法院、检察院、公安机关。
上没有统一,对立法和司法都产生了消极影响。例如,5刑事诉讼法修正案(草案)6没有规定社区矫正机构,笔者认为主要原因之一是当前对社区矫正与监外执行的关系还没有厘清。司法实践中有的把社区矫正看做是监外执行,例如,有的机关公文中提到社区矫正时,后面加上(监外执行),二者似乎是画上了等号。有的认为社区矫正和监外执行是同时存在的两种非监禁刑罚及刑罚措施。这种多元的认识导致执法思想混乱,执法行为不规范。因此,必须加强队伍的业务建设,着力纠正认识偏差。第三、建立由政法委牵头的社区矫正工作领导机制。党领导司法工作是宪法和党章确立的¹。两高两部5意见6规定司法行政机关牵头社区矫正弊大于利已见之于前面的分析,同时,也不符合宪法和党章。其二,由政法委牵头更利于工作的开展。我国与西方国家相比,司法机关的机构设置明显不同,如法国、德国将检察机关归属于政府行政系统,美国检察机关与司法行政合二为一,联邦检察长兼任司法部长。因此,西方国家的司法行政机关权威很高。在我国,一般认为法院、检察院和公安机关是司法机关,司法行政机关不属此列,而且司法行政机关的级别低于法院、检察院。实践证明,由政法委牵头社区矫正工作更有利推动社区矫正工作的落实。第四、完善创新公安、司法行政机关执行社区矫正活动的工作机制。一是要建立健全分工明确、责任清晰的社区矫正执行工作格局。各级公安局、司法局的主要领导各自对社区服刑人员的监督考察、帮教负总责,并安排一名副职领导专门分管此项业务。各级公安派出所、司法行政所的主要领导对本辖区社区服刑人员的监督考察、帮教工作负总责,由一名副职分管此项业务,并安排专门的人员负责开展监管、帮教工作。对于因工作不负责,导致社区服刑人员脱管、漏管、脱教、漏教、严重违法或者重新犯罪的,由检察机关依法追究相关责任人的渎职责任或由主管机关追究党纪、行政责任。二是公安、司法行政机关要与法院、监管主管机关建立规范、高效的法律文书送达机制,及时掌握应在本辖区执行的五种社区服刑人员的移送情况,保证所有服刑人员能够及时交付执行。三是公安派出所、司法行政所均要及时建立、更新对社区服刑人员的监督考察、帮教档案,做到底数清,情况明。四是建立并落实经常性的和定期监督考察、帮教制度,坚决克服形式主义作风,把工作抓到实处。
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第五、改革基层司法行政人员的编制制度。将基层司法行政所人员的编制纳入到司法警察系列,以增强其执法的正当性、权威性和积极性、责任心。第六、城市城区基层检察院设立社区矫正检察监督机构。社区矫正检察监督是新时期检察机关的重要职能,关系到社区矫正这一刑罚制度是否能够落实好,关系到国家司法的权威和公信力,必须有专门的机构和人员来从事这项工作。笔者认为建议由高检院、中央组织部门联合发文,规定各地城区基层检察院根据社区矫正检察监督的需要,设立相应机构,配置相应的人员。再有一个建议,就是修改5人民检察院组织法6,将监所检察部门改为刑罚执行检察部门,这样,各地就不再存在机构设置障碍。将监所检察部门改为刑罚执行检察部门更加科学。因为,监所检察只是刑罚执行检察的一部分。监所检察是个子概念,刑罚执行检察是个母概念。由于传统上重打击,轻保护,只重视监禁而轻非监禁刑罚或者非监禁刑罚措施,那时,将刑罚执行检察称作作监所检察无可厚非。然而,历史已步入依法治国时代,人权观念已深入人心。我们应当在司法改革中,坚持科学发展观,要勇于摒弃那些不合理的、影响立法和司法效率的旧框框,要勇于创新,建立符合时代要求的新的工作体制、机制。作为刑罚执行部门,其名称应当与其从事的业务相称。如果刑罚执行检察部门继续沿用监所检察部门这个名称,不仅有削足适履之痛,不合时宜,也将严重制约刑罚执行检察监督的发展。城市的基层城区检察院为何长期无法设立刑罚执行检察部门,监外执行检察和现在的社区矫正检察难以开展,问题不在基层,而在于最高检对这方面的问题认识不到位,措施不得力。最高检作为检察机关唯一有权提出法律议案的中央国家机关,早就应当向全国人大常委会提出修改完善5人民检察院组织法6的法律议案,一是将监所检察部门改为刑罚执行检察部。二是最高检设刑罚执行检察厅,各地相应设刑罚执行检察处(局)、科。第七、将社区矫正检察监督的平台前移。建立检察机关对适用非监禁刑罚或非监禁刑罚措施的同步监督机制。一是在加大驻所检察力度的基础上,扩大对刑罚执行的监督范围。决定机关决定适用非监禁刑罚或者非监禁刑罚措施之前,一般都应征求检察机关的意见。未决案件,由检察机关的公诉部门负责监督,
(下转第86页)
党的领导,是由我国宪法确立的国体和政体的基本内核。5中国共产党党章6总纲规定,党必须保证国家的立法、司法、行政机关
,,积极主动地、独立负责的、协调一致地工作。党章指出,发展社会主义民主政治,必须坚持党的领导、人民当家作、主依法治国的有机统一。实践中,党的各级政法委在协调法院、检察院、公安机关的关系,领导本级司法机关依法独立开展工作方面具有很高的权威和公信力。
鉴其他立法典范与精神,以完善我国连带债务制度。
三、完善我国连带债务制度关于第三效力的规定的思考
我国民法秉承罗马法之精神,在市场经济条件下,更应立足于我国法律现状,借鉴他国先进立法经验,完善我国连带债务制度关于/第三效力0的规定,不断弥补我国的立法空白。
首先,明确连带债务之性质,从根本上确定连带债务的第三效力。目前,主要大陆法国家将连带债务规定为复数之债,这和主流观点一致。因此,将连带债务看作复数之债较为妥当,不仅是顺应主流之趋势,此观点在实务中,也更具操作性。
其次,深入理解连带关系之内在要求。连带关系是债务人之间具有共同目的而相互牵涉的关系,如果债权人与债务人中一人所生事项是具有共同目的之事项,就会生绝对效力;如果是基于个人利益之事项,就发生只针对该债务人的相对效力。
再次,提高交易效率、简化法律关系。在市场经济的整体环境下,提高交易效率有着十分重要的现实意义。因此,为满足避免循环求偿的要求,应遵循此原则设置一些日常交易活动中通行的规则。
最后,以成文法形式规定发生绝对效力和相对效力之事项,以便实务之用,而不要只停留在理论探讨。同时,不能仅仅设立原则性的笼统规定,应借鉴法国和德国等大陆法系国家民法典的做法,设置条文将这些具体事项固定下来。
四、总结
连带债务设定的最高目标是为了保护交易安(上接第60页)
假释案件的裁定由检察机关的刑罚执行检察监督部门负责监督,法院审理处级以上公务人员犯罪案件、职务犯罪案件、严重暴力犯罪案件、黑社会性质犯罪、恐怖组织犯罪案件的假释案,市级以上检察机关应当派员出庭监督。二是把监督的平台前移。检察机关的公诉部门对于可能适用非监禁刑罚或者非监刑罚措施的刑事案件,应当提出相关量刑建议,落实宽严相济刑事司法政策。
四、结语
刑罚制度改革是我国司法体制改革的重要内容,也是司法机构参与社会管理创新,服务于依法治国,构建社会主义和谐社会的具体举措。社区矫正制度从试行到5刑法修正(八)6正式确立其为我国非监禁刑罚制度,已走过了近9年的历程。9年来,社区矫正制度建设和司法实践都取得了一定的成果。然而,我国的社区矫正制度尚不成熟,许多制约社区矫正制度建设和司法实践的困难和矛盾全,维护债权人的利益,这就决定了连带债务制度不可避免地会倾斜于债权人。连带债务制度在现实生活中有着十分重要的作用,但是我国的规定十分简略,笼统而不具操作性。
本文通过对连带债务的性质、连带关系和交易规则方面的分析,结合德国等大陆法系国家以及我国台湾地区的理论学说和立法经验,对连带债务之/第三效力0进行了分析,重点探讨发生绝对效力事项之标准。希望通过对一些先进经验的总结与思索,为弥补我国的立法空白做出自己的贡献。
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[责任编辑:吴宛芝]
长期存在。建立符合中国特色的与社区矫制度相适应配套法律规范、完善有关制度规范、工作体制、工作机制是根本之道。
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[责任编辑:炫 蓉]