地方财政的紧日子

地方财政的紧日子

xilei 发表于 2009-1-14 10:43:00

引 言

无疑，今年的财政形势将非常紧张。日前的财政工作会议上，财政部长谢旭人已经明确发出了危机信号。

在全球金融冬天之中拉动内需，各国中央政府都需要出手阔绰。但与此同时，地方财政因为土地市场萧条和制造业寒潮，已经到了挤不出多少汁水的境地。

这样的形势下，最近的几项财税改革,都将对地方财政造成更大压力。

事不能不办，办事靠花钱。在许多乡镇财政困窘、地方政府以出卖土地补窟窿的现实背景下，事权与财权的不均衡，使财税改革既是破局的必须，又容易触发矛盾。做大蛋糕的开征新税自是上优之选，已有税种的挖潜也在自觉进行。只是，在刺激经济的需求下，减税与增税的衡量，实在是一道两难的谜题。事权的上下级调整，也只能举轻若重。

地方财政的出路，只能在压力下继续搜寻。

财税改革难得皆大欢喜

义务教育、医疗卫生等公共事权应改为由中央和省、县根据财力分级承担

《瞭望东方周刊》记者陶卫华、实习生芦 北京报道

温家宝总理在2008年初有言：这一年恐怕是中国经济最困难的一年。

2009年伊始，中国经济增速回落，财政收支更显趋紧。严峻局势之下，中央政策指向拉动内需、刺激经济。财税杠杆在其中举足轻重。2008年下半年以来，一系列税改政策围绕这一目标推出。

首当其冲的是增值税转型改革，另一项重要政策是列入财政部2009年日程的资源税改革。此外，有专家称土地出让金“费改税”也正在讨论酝酿当中……

这些政策，必将带来新一轮中央地方财税体系的变化调整，而其要解决的问题、改革的内容，在整体经济低迷的环境中也更棘手。

增值税转型忧乐

2009年1月1日，增值税转型改革正式实施。

甘肃某地地税局职工张宁以复杂的心情迎接这一改革的到来。

从国家层面而言，全国增值税由生产型转向消费型，针对第二产业的机器设备实施税前抵扣，预计可为企业减轻税负1200亿元。但这对地方财政而言，意味着大笔减收。

张宁告诉《瞭望东方周刊》，增值税转型牵涉到原本属于地税征收的主体税种营业税，其中的交通运输、金融保险、邮电通讯、房地产等主要营业税大头，都将并入增值税范围。

“这意味着地税局的主体税种营业税税额根基动摇了，相当于一多半没有了。”他对中央改革最新动向观望的同时，不乏对地税前景的担心。

增值税改革的另一个方面是税基的调整。张宁所在的甘肃省目前起征点定在2000元/月。但其他不少省份营业税起征点标准已大幅提高，如北京、上海、江苏及浙江都早已按照国家最高标准5000元的起点征收。

“标准再调整，又拿掉一笔，地税还剩下啥？”他语气有些激动，“现在就看增值税转型是否全面彻底。”

按照财政部的改革部署，增值税改革已经列入2009年工作重点。下一步的改革目标，就是要把目前征收营业税的行业全部纳入增值税征收范围。改革目标直指“减税减负”，其实施进程全面影响到未来几年中央和地方的财政收支。

甘肃省国税系统人士透露，增值税转型对财政收入的影响，仅固定资产抵扣一项，全省预测将因此减少2到3个亿，2008年甘肃的增值税收入达到22个亿。但这位人士提出，从长远上看，该项政策会带动当地企业扩大再生产，“实际上相当于推迟实现”。

增值税改革早于2004年已经在酝酿提出，但一直是“但听楼梯响，不见人下来”，进展缓慢的原因在于减税带来的地方压力。此次加快改革步伐，被外界评论为经济增速下滑创造的良机。

财政部财政科学研究所所长贾康向《瞭望东方周刊》分析，增值税转型等新一轮税制改革措施,都是积极财政政策组成部分，主要目的是扩张总量的同时优化结构，也就是实行结构性减税。

中国税务学会副会长安体富也对《瞭望东方周刊》表示，增值税是我国最大的税种，大概占到整个税收的35%左右，它的转型会减少税收1200多亿，影响较大。更重要的是增值税由生产型转向消费型，避免了对固定资产的重复性征税，这有利于我国技术密集型和资本密集型企业的发展，也能刺激投资，和宏观调控相一致，也与当前形势相适应。

“中央掌握得更加主动了”

2009年，持续高速攀升的中国财政收入面临明显的拐点。这一趋势在2008年下半年已日益显露。

1月5日召开的全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人预计，2008年全年全国财政收入总体增长较快，可以突破6万亿元，增长19%左右，但增幅呈现明显的前高后低走势。

此前国家税务总局公布的2008年全国前11个月税收情况也反映，总体税收保持了较快增长，完成52000.75亿元，比2007年同期增长20.2%，但下半年增长却明显乏力，增速比2007年回落了14.4个百分点。

国家信息中心经济预测部高级经济师王远鸿判断，2009年财政收入难以保持近年的高增长势头，增幅将明显低于2008年。尽管今年政府实行积极财政政策，加大政府投资力度，但由于财政收入增幅大幅回落，财政支出增幅将被迫低于2008年。

除了经济大环境，减税是财政收入下行明显的因素之一。中央为保持经济平稳较快增长，实施积极的财政政策。2008年下半年实施的一系列减免税费政策将继续深化，增值税转型改革即为这一背景下出台的重大方案。

“从目前来看，结构性减税的重点除了增值税转型，还有适度放松房地产相关税收。目前呼声很高的调整个税起征点，也将在考虑国家财政承受能力后实施。与1233亿减税相配套，可以有一定增税的安排。”贾康分析说。

他向《瞭望东方周刊》提出，最值得鼓励的是资源税的重大调整，这项政策虽然是加大税负，但将带来资源产品、初级产品价格上扬，能促使各方面更加珍惜而不是挥霍粗放地使用资源。

财政部长谢旭人对这一改革予以肯定。他在全国财政工作会议上表示，在2008年财税改革稳步推进的基础上，2009年将大力推进财税制度改革。在改革完善税收制度方面，除推进增值税、燃油税改革外，适当扩大资源税的征收范围，实行从价和从量相结合的计征方式，改变部分应税品目的计税依据。

此外，财政部还将统一内外资企业和个人的房产税、城建税、教育费附加等制度，完善消费税制度，将部分严重污染环境、大量消耗资源的产品纳入征收范围，并研究环境税及相关税种的改革方案。

这些改革方案，将在不同层面对经济发展产生积极影响。但与此同时，也会带来中央和地方财政收支的变化，地税受到的冲击相对更大。

地方税务系统人士分析，增值税转型虽然中央税收减少是大头，但地方也要承担一部分后果；而资源税改革能给地方带来的增收有限，所以税收总量减少的趋势不会改变。

对此安体富认为，最近几年，地方财政和中央财政增长都比较快，增值税、燃油税等改革虽然会对地方的财政带来一定影响，但并不会太大。

“不能说改革对地方税收有直接的影响，只是中央掌握得更加主动了。”社科院财贸所财政与税收研究室副主任杨志勇对《瞭望东方周刊》说。

地税人员的感受印证着这一局势，新一轮税收改革中地税日益弱化的趋势将更加凸显。

从化缘到分家

1994年分税制改革至今，地方的财政收入占全国财政总收入的比重逐年走低。专家指出，目前中央政府取得全国税收收入的60%，地方占40%；而中央财政支出占30%，地方财政支出则占70%。这导致了地方财力和事权严重不相匹配。

这和上个世纪80年代末90年代初的状况恰恰相反。那时候，中央政府财力面临前所未有的透支弱势局面，各项建设资金严重匮乏。

从80年代末到90年代初，共发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事，每次总数大约都是二三十亿元。

当时的财政部长王丙乾官当得窘迫。1991年财政会议做下一年度财政预算，窟窿巨大。王丙乾出于无奈，要各省作“贡献”，财政会议变成了“化缘”会。

一些财政厅厅长对王丙乾说：“跟我要钱，我可没有！”一些富裕省份的财政厅厅长与财政部长当面“反目”。“很多年过去了，我还在为王部长难过，那时期财长非常可怜。”一位财政部干部对本刊记者回忆说。

1992年，全国财政收入3500亿元，囊中羞涩的时任财政部部长刘仲藜向前任部长王丙乾开玩笑：“你还有大褂穿，到我只剩下背心了。”

刘仲藜感叹，“不改革走不下去了！”

当时的经济形势和宏观环境，客观上要求与市场经济相适应的分税改革。1993年，中央做出决定，推行了以分税制为主的财税改革。中央和地方的财税关系，由此发生了颠覆性的变革。

按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分配”的原则，分税制改革通过建立以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制，搭建了中央主导的新型税收体系。

这一税收体系的直接成果是中央财政飞速增长。从1993年的3500亿，到2007年的62000亿，中央财政收入14年间扩大了17倍。

1998年以后，中央财政实力已经非常雄厚，财税改革重点转向财政支出，以建立中国的公共财政框架。财政支出的主要形式转移支付在14年中逐年递增，从1993年的450亿增加到至今的1.4万亿到1.5万亿。同时，2002年以后的营业税和所得税两税变成共享税，也再次厘清了中央和地方的财税分配关系。

不能只顾本级财政过好日子

15年后，中央和地方的财税关系面临新的挑战。矛盾集中体现在事权与财力的不平衡上。安体富指出，目前的状况是政府财政越到下面困难越大，突出表现在县乡一级的财政困难比较大。

这一问题也成为1月5日全国财经工作会议的焦点。会上，谢旭人明确提出将“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。

县乡一级的财政困难，是分税制改革以来矛盾最突出的地方。贾康对《瞭望东方周刊》说，造成这一矛盾的根本原因是1994年之后省以下体制在分税制方向上并没有取得实质性的进展，依照讨价还价的分成与包干模式处理四个层级的关系，使得地方高端层级上提财权、下压事权的空间很大，省以下转移支付也做不实。

为解决这一问题，谢旭人表示，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，2009年中国将健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，方式则是推进基本公共服务均等化和主体功能区建设。

安体富教授建议，公共服务主要体现在义务教育、医疗卫生、社会保障、就业等民生领域。现在这些事权按照隶属关系，多由县乡一级负责，但其财力通常比较紧张。义务教育、医疗卫生等事权应做些调整，应改为由中央和省、县根据财力分级承担。另一种方法是多给地方政府划分相应财力。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希教授认为，财政体制应尽快从现行的“层级财政”向“辖区财政”转变，建立辖区财政责任机制，这样才能从根本上解决中国目前面临的基层财政困难问题。

他主张建立辖区财政责任机制，使得每一级财政都应负有对辖区范围内各级财政平衡的责任。“不能只是本级过好日子就行了。这就是财力和事权相匹配，事权下移，财力也得下移。”

压力下的强县财政

以前看起来微不足道的小税种，现在却需要淘出油水

《瞭望东方周刊》记者陈冉 北京报道

在2008年最后一次国有建设用地使用权挂牌出让中，山东省平度市国土资源局土地储备中心没能迎接新年的喜悦。挂牌的18宗土地以成交4宗收场，录得土地出让金2000多万元。

“18宗都是工业用地，总起拍价不过8100多万元。同样的地块在2007年可以拍到76万元/亩，这次降到55万元/亩还无人问津，结果确实不理想。”储备中心工作人员李锡俊告诉《瞭望东方周刊》。

平度市是青岛市下辖的县级市，名列2008年全国百强县（市）第34位。

“平度最近几年的地方财政收入增速一直保持在20%以上，即便是受到诸多不利因素影响的2008年，同比也实现了20.3%的增长，完成地方财政收入7.15亿元，仅比预算少收入500万元。”平度市财政局副局长李学锋告诉《瞭望东方周刊》。

“工业用地拍卖不理想仅仅是一个方面，房产开发用地拍卖情况更不理想。受增值税转型改革、燃油税实施、制造业寒潮等因素的影响，我们已将2009年地方财政收入增幅调低为12%，比2008年度低了8.3个百分点。同时，我们又要拉动内需、保障民生，今年无疑承受巨大压力。”李学锋说。

一只被合力挤压的柠檬

2008年9月，一场由平度市政府主办、青岛市民营经济研究会等机构承办的房地产交易博览会开始在当地房产开发商中宣传造势。承办方提供的材料显示，展览期为10月18至21日，国际标准展位6000元/个，光地500元/平方米，报名截止日期为9月25日。

然而到了10月18日，这场博览会却没能如期开幕。“因为直到截止日期只有3家开发商报名参展，而且没有新楼盘推出，如果勉强举办非但不能收回成本，还会影响企业形象。”承办方之一、青岛博览文化传播有限公司有关负责人朱艳艳告诉《瞭望东方周刊》。

“整个2008年房产市场观望的气氛都非常浓厚，平度自然也不例外，有关房产开发的土地拍卖几乎全部流拍，这种局面我认为会延续到今年上半年，下半年可望在刚性需求的带动下逐渐回暖。”平度市财政局副局长李学锋说。

“国土部门短时间内还没有房产用地的拍卖计划，既然国内国际专家都认为今年将更加困难，平度的房地产市场下半年能不能回暖还有许多不确定因素。”李锡俊说。

令人稍感欣慰的是，2008年平度房地产业对当地税收的贡献还差强人意。“房产税大约有5000多万元。但是，这是在吃存粮。2008年实现的税收都是2007年甚至以前的项目创造出来的。”平度市地税局信息管理科科长李瑞建对《瞭望东方周刊》说。

企业界的寒潮尚没有房地产市场浓重。平度市的内资企业没有像珠三角、长三角那样大批倒闭，以韩资为主的外资企业也没有像青岛的胶州、城阳等地的韩资企业那样纷纷出逃。“很多韩资企业项目落地时土地是直接购买而不是租赁的，这显然是在做长期打算。”李学锋说。

但是，在受金融危机影响较大的电子、橡胶等产业，停产甚至出逃的事情并不鲜见。“我的一个朋友就是被平度一家很著名的韩资电子公司给拖累了，由于韩国老板‘连夜出逃’，他的40多万元工程款至今没有着落。”李瑞建说。

金融危机对内外资企业的影响，最终很现实地反映在税收上。“仅营业税一项，地税部门就减少5000万元左右，这还不包括国税部门受到的影响。企业的经营状况已经实实在在影响到了盘子只有7亿多的地方财政。”

青岛星辰机床有限公司的情形，能够部分地说明企业经营下滑对地方财政的侵蚀。“这家公司2007年销售收入为1500万元，利润为500万元，2008年的利润连100万元都不到，直接减少税收100多万元。”平度市地税局大泽山税务所所长张培旭对《瞭望东方周刊》说。

星辰机床总经理王风林向本刊记者坦言，公司2008年业绩比2007年剧烈下滑，眼下到农历年底没有了订单。2009年的状况恐怕会更糟糕。

“本来以为增值税转型改革对我们这样的企业是个利好，企业购买的机床可以直接抵扣增值税，但直到今天经营上并没有一点起色，地方政府帮忙解决资金的措施对我们而言没有实际意义，因为我们不像房地产公司那么缺资金，而是缺市场需求。”

王风林提到的增值税转型改革，将使平度市2009年总体减少增值税收入1亿余元，国税的减收是大头，但地方也要承担1/4的损失，即2500万元。

眼下这个强县的财政状况像是被许多根手指合力挤压的柠檬。

“在诸多不利因素下，我们只有将财政收入增速大幅度调低。”李学锋说。

蚂蚁搏象的历史使命

1月4日，中铁工程设计咨询集团、青岛市、平度市三方参加的平蓝铁路预可研座谈会在平度举行。“平蓝铁路项目如果能顺利实施，将在胶东半岛区域内连接德龙烟铁路与胶济铁路，使山东半岛与京津冀苏沪地区联系更为紧密，还将带动约34亿元投资。”平度市发展和改革局局长王守太对《瞭望东方周刊》说。

这仅仅是平度市230亿元拉动内需投资计划的一部分。

这个庞大的数字，对于这个财政收入7亿元上下的县级市来说，似乎有蚂蚁搏象之嫌，却是在拉动内需的大背景下的历史使命。

“我们通过把握宏观产业政策，已经初步筛选了33个投资过5000万元的项目，这些项目总投资约为60亿元；同时在争取国家支持，促进国家级项目落地或赢得资金额度。”王守太说。

目前，平度市24万亩大型商品粮基地已经国家发改委批准立项，专项资金由原来的3370万元追加到4006万元，占整个青岛市商品粮建设项目总投资的50%以上；另外还有农村公路改造工程、节水灌溉等5个项目获得国家发改委或青岛市发改委批复，总投资为5290万元，其中上级下达专项资金3978万元。

该市的同和污水处理厂扩建、看守所迁建等4个项目也已经得到国家发改委的初步确认，拟给予资金补助，项目总投资1亿多元。“我们计划争取国家及青岛市专项资金5500万元。”王守太说。

最重头的是10个已上报待批的项目，涉及总投资7.6亿元，平度市拟从上级争取专项资金1.65亿元。其余资金缺口必须由地方设法解决。“其中四条河流的流域环境整治就要投入2亿多元，仅靠地方财力是难以实现的，而保障居民用水安全又是刻不容缓的事情。”

对于今年财政将进一步吃紧的前景，王守太显然已有心理准备。

“这么大的投入依靠地方财政是不现实的，即便十多亿的财政收入全部投入进来，也不过是杯水车薪。所以我们要做的一是争取上级专项资金，二是出台优惠政策帮助企业渡过难关，帮助企业融资。有关行政事业性收费能减则减、能免则免。”

以2008年为例，平度市就曾拨付资金509万元对重点企业进行奖励，安排5000多万元扶持海信空调、光明轮胎，用“一企一策”的办法解决三利源经贸、宏泰铜业等企业生产经营中遇到的困难。

对企业的扶持，虽然有助于将固定资产投资增长率保持在18%以上，但也免不了增加财政支出的压力。

“值得发扬的办法是通过优化金融环境，缓解企业资金困难，财政部门去年下半年就曾组织8家银行与106家企业签订了近6亿元的贷款协议，使银企实现了双赢。”平度市财政局局长马春林对《瞭望东方周刊》说。

虽然使命重大，保工资仍然是财政支出的首要任务。“我们在2008年首次足额发放了机关事业单位工作人员13个月工资，住房公积金补助比例由5%提高到12%，为离退休人员分别按照工资总额的20%和10%增发住房增量补贴。”

这在眼下已殊为不易。

刮锅底 觅财源

在内外境况都不理想的2009年，平度市的地方财政收入目标是16.38亿元，比上年增长12%，其中工商税收目标为8.65亿元，增长20%。

与资源相关的税收调整是实现目标的一个途径。这与中央资源税征收加大的动向不谋而合，其实也是拥有资源的地方保障财税收入的必然选择。

“我们在2008年对黄金矿业税收管理进行了新的尝试，改变了过去只考虑黄金产量的做法，将管理环节扩大到采矿、移送、销售和废渣处理，对移送黄金原矿进行资源税管理，对黄金矿石采掘进行采掘工程税收管理，对黄金销售和废渣处理进行所得税管理。”平度市地税局副局长赵立纲告诉《瞭望东方周刊》。

通过这个办法，试点企业鑫汇金矿在2008年黄金产量比2007年减少12.06%，黄金价格平均降低4.1%的情况下，入库地方各税达2440万元，同比增长14.56%。其中，资源税由185万元增加到267万元，增长44.33%；采掘环节税收由126万元增加到192万元，增长52.38%。

就整个平度市而言，入库地方各税也实现了同比增长10.5%，达到4903万元，资源税同比增长30.1%，采掘环节税收增长38%。

虽然房地产市场不景气，土地仍然是从事一切生产的决定性资源。就平度来说，对增加地方财政收入有更大贡献的，是城镇土地使用税专项清理行动。

“由于辖区内大理石矿全面禁采，透辉岩矿时常停工，支柱税源严重萎缩，我们从2008年年初就开始考虑用城镇土地使用税来弥补缺口。”平度市地税局大泽山税务所所长张培旭说。

张培旭的想法取得了大泽山镇党委政府的支持，因为取得的税收收入将直接由镇级财政支配，这对于把保障人员工资作为第一要务的乡镇而言无疑是雪中送炭。在国土部门的配合下，税务所很快摸清了辖区厂矿企业和个体业主使用、租赁土地的基本情况，对有异议的进行了重新核定。

“个别公司和个人还给清理工作添了不少麻烦，其中一个石材厂从2004年8月成立以来就一直没缴纳土地使用税，这次让他们足额缴纳税款和滞纳金25万元着实费了不少口舌；一位老人更是手持铁锹要与执法人员拼命，所幸最后做通了工作。”张培旭说。

平度市政府办公室主任邓乾玉介绍，今年8月，平度市专门成立了常务副市长牵头的城镇土地使用税专项清理整治领导小组，国土、地税、公安、财政、工商、监察等部门都是一把手亲自参加，清理活动为期两个月。

“本来是不怎么重视的税种，最后却对税收贡献了一亿多元，这也算是危机逼出来的成绩。”平度市地税局信息管理科科长李瑞建说。

卫生纸上的拉税人

完不成六成拉税任务的工作人员，镇办会把他们的名字写在卫生纸上

《瞭望东方周刊》记者王开 河南报道

“谁能拉来税收，谁就是领导的红人。”郑合（化名）说，财政收入是衡量他们工作成绩的最主要标准，完不成财政收入，预备党员都不能转正。

作为郑州市惠济区某办事处的一个科长，郑合今年的“拉税”任务是30万元。比起去年的12万元任务来看，这个任务量增加的幅度可谓惊人。“谁知道他们怎么会增加这么多。”郑合说，惠济区给他们办事处下达的财政任务是2000万。

据郑合介绍，河南惠济区从区政府到各镇、办事处2000多名工作人员，几乎每个人都身负“拉税”任务，甚至连当地中小学校的教师都有。

拉税的红榜白榜

“今年是完了，我的1000元押金看来是没收了。”郑合说，30万元的税收任务，他只完成了十几万。其实，自2003年进入惠济区某办事处工作以来，郑合就背上了“拉税”的任务。

虽然主管税收的书记主任每周开会都会警告没有完成任务的工作人员，但郑合已经无能为力。在办事处的公告栏上，郑合的名字只能写在白纸上被张贴警示。

在增加财政收入这一工作上，惠济区的镇、办事处都采用了“公司化”的管理手段。郑合所在的办事处，早在年初的动员大会上就规定了奖惩方式。除了每个人都要缴纳1000元押金之外，如果完成了某一时间段拉税任务的工作人员，将被用红纸张贴表扬。完成六成以上的，将用白纸警告。达不到六成拉税任务的工作人员，办事处将会把他们的名字写在卫生纸上，张榜批评。

虽然由于卫生纸的纸质实在不适合张贴，张榜纸张的颜色后来换成了红色、紫红色和白色，但这一制度确实得到了贯彻。有一段时间，郑合一进办事处办公楼，都会看到自己的名字写在白纸之上。

但这种奖惩制度并没有奏效，郑合依然完不成他的拉税任务。“哪有那么容易拉。”郑合说，白纸上面的名字总是最多的。

惠济区是郑州市财政收入最低的一个区县。由于其辖区内的市区面积仅有1.5平方公里，其他全属没有税源的郊区农村，惠济区的发展一直落后于郑州其他市区。

“在惠济，一个不起眼的小厂子都能成为关注对象。各机关单位拉点赞助什么的，都会去找他们。没几天，人家厂子就搬家了。”郑合说，惠济区工商业太少，但也正因如此，惠济区的财政收入只能去找这些少之又少的厂家，而厂家受不了太多的“骚扰”就只好搬离。这是一个恶性循环。

抢别人的税还楼债

据了解，惠济区的年财政收入不过2亿左右，不及紧邻的金水区财政收入的三分之一。在这种情况下，惠济区2000多人的“拉税大军”，自然而然地瞄上了那些财政收入富足的区县。

据介绍，他们拉税一般都会去找工程项目款。一个1000万的工程项目款，他们能争取到200万来惠济纳税，就是莫大的喜事了。

“其实我们就是在花钱买税。”郑合说，拉来的税收，除去上交给区财政的，本级留存部分，相当大的比例都会以返成的形式，返还给纳税者。

“以营业税为例，本级留存中的30%—40%都会返还给纳税者。”郑合说，他们只能依靠这个来吸引纳税者，这就使得拉税对他们镇、办事处的实际财政收入并无帮助，交足区财政的，返给纳税者的，所剩已经寥寥无几。“我们一天到晚白忙活。”郑合说，即便是他们办事处书记也有拉税的任务，而且任务更重。

面对惠济区猛烈的拉税潮流，其他富裕一些的区县“护税”力度也在增加。

首当其冲的金水区，早已给管辖境内建筑商的开发公司下了死命令，让开发公司只要本区的税票，在别的区办的税票开发公司不承认，直接从源头堵住了工程款税收的流失。

正在大建中的郑东新区，也早就对“拉税”现象做了预防，并为此专门下发了相关文件。相关责任人在文件下发通气会上甚至直接点名惠济区，“不管企业（主要是建筑企业）总部在哪，凡是在郑东新区的工程，不得去别的区县交税，尤其是惠济区。”

但如此来之不易的税收，在惠济区却并没有用在刀刃上。“估计都拿去还区政府大楼的债务了。”郑合说。

惠济区政府大楼早在几年前就在网络上风靡一时，被网友称为“世界第一区政府”。据报道，为修建这座大楼，惠济区仅贷款就达6亿元。而那时，惠济区因财政吃紧，各级公务员一度发不出工资，有关单位被要求限期集资，并根据职务的不同下达了具体指标。

“好企业都让上面拿走了”

作为中州重镇的郑州市，财政状况要比下辖的惠济区好得多。最近几年郑州市财政收入突飞猛进，从2004年的100亿元增长至2007年的270亿元。作为省会城市，郑州市的GDP占了整个河南省的四分之一。

但2008年郑州的财政收入呈现明显的前高后低走势。“这跟金融大环境有关。”郑州市财政局一位不愿透露姓名的人士说。

该人士介绍，郑州市的财政收入增长迅速源于郑州市能源产业（火电）、制造业等产业的发展迅速。“按照现在的经济发展速度，拥有支柱产业的郑州市的税收每年增长四五十亿没问题。”该人士说。

但从2008年下半年开始，随着制造业的低迷，煤炭等能源价格的下滑，持续多年高增长的局面不复存在。根据财政局的资料，郑州3月、6月、9月、12月全市一般预算收入、税收收入增幅逐季大幅回落。

今年郑州地方财政收入的计算口径也发生了变化，原本纳入地方财政收入的土地出让金被剥离了出去。据上述郑州市财政局人士介绍，今年郑州市的土地收入大幅下降已成事实。

2008年郑州市财政收支规模不断扩大，财政支出增幅明显高于收入增幅。高支出自然需要较高幅度的财政收入的增加。但效益相对稳定的国有企业，其税收一般落不到地方财政的头上。“市县一级的国企早已都卖了，目前，纯粹的国有企业在市县早已不存在了。”上述郑州市财政局人士说，2009年郑州市的财政收入增速下降已是定局。

财政收入增速下降的同时，以减税和增支为特征的积极财政政策却又促使财政支出增幅进一步上升。

2008年底中央追加的1000亿投资中，郑州市获得了10亿元中央投资资金，地方需要的配套资金尚未最终算清。据郑州市财政局透露，2009年郑州市财政将在原预算上安排新增资金20亿元，拉动内需。

“扩大政府投资规模、保障和改善民生、加强经济社会发展薄弱环节、对口支援四川江油市灾后恢复重建等都需要加大投入力度，财政收支矛盾将非常突出。过紧日子的时候到了。”财政局一名工作人员称。

“全力配合”背后

无论是郑州市还是整个河南省，在当前积极财政政策的大环境下，对争取中央资金都有极大的热情。“即便是上海北京这样的大城市，不也是在努力争取嘛。”上述郑州市财政局人士说。

但国家发改委投资研究所研究员张汉亚在接受媒体采访时表示：“河南铆足了劲向中央表决心，要资金。但政府带动1万亿的社会投资，存在一定困难。”2007年，河南全省一般预算收入完成861.5亿元，加上中央补助等全省收入总计1935亿元。按照北京和上海的模式，以1500亿带动1万亿，河南财政投入的压力可见一斑。

而河南省并不因此泄气。“我们会全力配合中央的投资，省财政会先保配套，其他事情量力而行。”河南省财政厅办公室郭鸿勋对《瞭望东方周刊》说。没有哪个地方愿意放手中央的资金，河南自然也不例外。

“一个普遍的情况是，现在的地方政府只有两个概念，一是全力争取中央资金，二是尽力争取银行贷款。”在谈及地方投资时，一位银行高管如是说。在相当部分地方官员看来，每一次费改税，都意味着中央财权的加强和地方财权的流失，争取中央项目资金自然也就成了情理之中的事情。

全国各地方财政无一例外地都在全力争取中央资金。而此时，中央财政收入增速开始出现了逐步下滑的态势，财政支出增速却在大幅上升，中央对财权的需求难以 消减。

从惠济区到郑州市到河南省，压力的传导仍将继续。

分家以后的紧日子

分税之初，地税有一句笑话：参加工作是农转非，现在成了非转农

《瞭望东方周刊》记者陈冉 山东平度报道

2008年，张培旭与辖区两个镇党委政府的关系升温。

“我们税务部门帮助这两个镇直接增加了200多万元财政收入，这在保工资为第一要务的现阶段，实在是雪中送炭之举。”

张培旭是山东省平度市地税局大泽山税务所所长，负责大泽山镇和长乐镇的地方税收。由于平度市在2008年对大理石矿全面禁采，使乡镇财政面临前所未有的困难。

平度市此举是为了打造旅游品牌，在已经得到国家发改委初步确认的项目中，该市天柱山风景区摩崖石刻保护项目涉及总投资800多万元，将争取国家补助资金100万元，项目可研报告已由山东省工程咨询院编制完毕。

鉴于上述情况，想继续从事石材加工的企业便通过外购原材料的办法维持生产，“但这样一来支柱税源严重萎缩，我们情急之下想到了城镇土地使用税。这个税种一直不受重视，企业拖欠情况也比较严重，通过检查269户纳税人，竟然清理入库税收212万元，比2007年增加了70%。”张培旭说。

这是分税制改革以来，地方税务困窘图存过程的一个缩影。作为这个历程的亲历者，张培旭颇有今昔之感。

税收分家“非转农”

1993年末，在中央财政日益困难的情况下，国务院正式决定进行财税体制改革，重点是增值税的3/4由中央征收。事关中央地方利益分配，当时的财政部长兼国家税务总局局长刘仲藜后来撰文坦言：改革元年如履薄冰。

当时的张培旭已经在税务部门工作了7年。1987年中专毕业作为“香饽饽”放在平度市的经济重镇锻炼，7年后他对分税制实施前的工作流程已经驾轻就熟。

“分税制的实施对一线工作人员的影响就是担心未来的去向，普通职工都想去国税，因为它是垂直管理，不用担心工资福利待遇，而继续受地方政府管理的地税则有很多变数，如果地方财政状况不理想，工资能否足额发放都会成问题。”张培旭说。

事实上，1994年的税务局分家是不够民主的，局领导直接通过全体大会公布人员去向，并没有当下任用干部的谈话过程。“当时的一二三把手全都去了国税，我们计征科有4个人进了国税，2个人进了地税，总量是300多人进国税，150多人进了地税。”

国务院急于改善中央财政状况的想法也在人员分配上体现。“当时新成立的地税局是调了一位乡镇党委书记任局长，原税务局的工会主席任副局长，队伍的人员数量和专业程度都与国税有一些差距。”

“当时地税有一句玩笑话：参加工作是农转非，现在成了非转农。”张培旭说。

不再“物以稀为贵”的张培旭，也成了“非转农”的一员。

地方份额日益缩小

1993年，平度市税收收入首次突破了亿元大关，地方财政达到了相对宽松的顶点，也是分水岭。

“分税制实施以后，主要税收增值税的大头被中央拿走，虽然地方财政收入也不断增加，但支出增加的速度好像更快，要做的事情越来越多，所以财政状况一直吃紧。”平度市财政局副局长李学锋说。

就张培旭的工作而言，进入地税确实印证了他当初的担心。受地方财政状况影响，工资经常不能足额发放。“新增的工资，地税在1995、1996、1997三年都没能补齐，而同期的国税当年就实现了足额发放。”

这种状况在1998年得到了改变，地税部门开始由省级税务机关垂直管理。由于青岛是计划单列市，平度地税局实现了由青岛地税局的垂直管理，从此再没有为工资福利待遇的事情担心过。

“国家这样做应该是为了方便税收执法而采取的举措，当时的地税局由于受地方政府领导，来自地方的干预就会多一些，尤其在财政收入不理想的年份，就会要求地税部门通过调库、向企业预收等手段进行应对。”张培旭说。

地税部门的问题虽然解决了，地方政府的收支困难却每况愈下。接下来的2002年，中央要求对本属于地方的企业所得税和个人所得税进行中央和地方四六分成，并规定新开办企业的所得税在国税缴纳；随后的几年间，又陆续将所得税调整为五五分成、六四分成，并一直延续到现在。

“新开办企业在国税缴纳所得税对地方税收的影响是巨大的，这个政策使地税的税源处在陈旧、萎缩的状态，尤其在近几年企业改制、合资、合并比较频繁的时期，税源萎缩的态势就愈加明显。”平度市地税局办公室秘书胡晓军对《瞭望东方周刊》说。

“2003年，青岛要求建筑业税收上缴20%，地方政府留存80%；今年燃油税的实施，实质上是将本属于地方的财政收入划归了中央，这些措施无疑会进一步削弱地方财力。”

对此，平度市财政局局长马春林坦陈，财政收支矛盾一直没有得到根本性缓解，部分经济薄弱的乡镇财政运行比较困难。

“现在的局面是，乡镇一级财政的压力在逐步加大。为缓解市级财政收入压力，平度市把原本市属的绝大多数企业划归街道办、乡镇管理，完成税收任务的就可以保证正常财政收支，否则就要扣减财政收入。但乡镇的财政支出却是刚性的。”张培旭说。

“中央或许意识到了这种态势，开始从今年作出了一些调整，规定缴纳营业税的企业，所得税在地税上缴；缴纳增值税的企业，所得税在国税上缴。如果物业税、环境税等能尽快开征，对缓解地方财政压力应该有不小的帮助。”张培旭说。

国税地税摩擦

从诞生之日起，国税局和地税局就在同一辖区执行同一种业务。为了完成各自部门的征收任务，摩擦在所难免。

“拿今年的调整来说，就面临一些企业既交营业税又交增值税的矛盾。青岛市考虑到这个问题已经做出规定，根据经营范围的第一项确定国税还是地税征收。这些规定对于海尔、海信这样的大企业来说，该如何缴税是一目了然的事情，但对于中小型企业就比较复杂，需要通过正常程序变更缴纳部门。”张培旭说。

在征收城建税方面，张培旭的感受更深。这是青岛国税和地税协调多年也没有理顺的事情。“城建税是征收营业税、增值税、消费税三者之和的7%，但地税部门目前根本无法及时获得某个企业增值税和消费税的缴纳情况，因为国税和地税两个部门没能实现信息共享，造成这一税种无法及时足额征收。”

“运费征税也存在一些问题。目前的做法是企业凭地税部门的运输发票到国税部门认证，然后抵扣增值税。我个人的意见是直接在国税部门完成征收。”

不仅限于业务，在方便纳税人方面，国税和地税也有很多工作要做。“尽管现在实现了网上申报，但企业因购买发票或其他事宜仍要经常到税务部门。因为国税和地税的工作地点没在一处，纳税人往往要费很多周折。比如新河镇的企业办理地税业务要去灰埠镇，而办理国税业务则要去30里之外的张舍镇。”张培旭说。

凡此种种，张培旭认为未来国税和地税应该走合并之路。“现在相关法规已经非常健全，征收手段也很现代化，合并在一起可以给工作带来很多便利，但要面临人员安置的巨大难题。”

无论未来的趋向如何，国税正处在越来越优越的位置是个事实，负责的税种相对地税税种的征收辛苦程度、工作成本都要好很多。数据显示，平度市国税局2008年12月10日就提前完成了全年征收任务，实现税收10亿余元。比之地税局到月底堪堪完成的6亿元税收，继续处在强势地位。

(本文来源：新华网 )