对"省以下地方审计机关人财物统一管理"的几点思考

【时间:2014年12月03日】

【来源:湖北省审计厅】

【字号：大中小】

对“省以下地方审计机关人财物统一管理”的几点思考

团风县审计局  李先秋

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”

党的十八届四中全会《决定》，是具有划时代意义的纲领性文件，第一次从国家治理的高度对审计工作提出了新的部署，明确了审计监督的定位，强调了审计机关的独立性，这是我国审计发展史上的又一个及其重要的里程碑，也标志着审计监督进入了一个全新的历史发展时期。笔者反复学习领会十八届四中全会《决定》关于审计的论述，感触颇多，下面仅就“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”这一论题，谈谈自己的一些思考。

一、现行审计制度的体制性障碍，无法保证审计监督的“独立性”

我国《宪法》和《审计法》同时规定“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”这种审计体制无法保证审计监督的“独立性”，亟待改革创新。

在政府首长的领导下实施审计监督的审计体制定义，是一种行政型的审计体制，即所谓“政府审计”。行政型审计体制，审计监督主体与被审计监督对象，共处在一个利益主体里，接受同一行政首长的领导。尤其是地方审计机关，人员编制、经费来源、福利待遇等，都依附于地方政府和地方财政，审计机关人员的任免、调动、奖惩，都取决于地方政府的态度。

这就将地方审计机关置于一种自我矛盾之中。地方审计机关既要履行审计监督职责，查处违法违规问题，又对某些涉及政府利益的审计事项，不得不考虑行政首长的“意志”，不得不采取“回避”、“让步”、“消化”的态度，不得不作出“违于法，利于情”的选择。尤其是查出了较大的违法违纪问题，由于方方面面的利益关系，地方审计机关必须考虑“要不要深查”、“能不能报告”、“敢不敢处理”的问题。于是，许多问题在审计机关内部就“被消化”掉了；即便写进了审计报告，也很难逃过政府首长那一关。各级审计机关报送给上级审计机关和本级人大的审计报告，一般都是“被和谐”的“缩水版”或“简化版”。不仅不能“独立行使审计监督权”，而且“对上一级审计机关负责”，也是一句空话。这一严障碍，严重影响了审计机关依法审计的独立性和权威性，不利于审计机关严格履行《宪法》和《审计法》赋予的监督职责，也不利于审计事业的健康发展。

审计监督缺乏独立性和公正性，在客观上是对法律的亵渎和对民众的不公。长期下去，审计机关的执行力和公信力就会受到严峻的挑战。

从这个意义上来讲，十八届四中全会《决定》提出“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”的论题，是“保障依法独立行使审计监督权”的一个有益改革尝试，也是“保障依法独立行使审计监督权”的一次重大破题，这不仅仅只是审计发展的期盼，也是广大民众的愿望，更是国家治理的需要。

二、“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”，是现行审计制度改革的一种有益尝试

针对现行审计制度的体制性障碍，《决定》指出：“要完善审计制度，强化上级审计机关与下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理。”我对这段论述的理解是：在现行地方审计机关双重管理体制下，强化上级审计机关的组织领导和业务领导，在审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障等方面实行统一管理，这对于排除现行审计制度的体制性障碍，“倒逼”审计制度的改革完善，能够起到一定的促进作用。

一是审计独立性得到加强。实施省以下地方审计机关人财物统一管理后，省以下地方审计机关的独立性将会显著增强，审计人员的配备和流动，审计机关的财力物力支持和保障，审计监督的深度、广度和力度，都不再会受到地方政府的制约和被审计单位的影响，省以下地方审计机关的审计独立性将会得到显著加强。

二是审计质效得到提升。《决定》提出：“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，庞大的审计对象与相对薄弱的审计队伍形成了强大的差距和压力，全覆盖的实现势必会影响审计效率和质量，如果“省以下地方审计机关人财物统一管理”，则可以在一定程度上减少和缓解这种差距与压力。一方面人财物的统一管理带来审计工作链的统一管理，从审计项目前段的审计计划、审计方案，到审计项目后期的复核、审理，通过省级审计机关的统一协调，审计效率和质量可以得到提升。另一方面，省以下审计机关的审计人员与装备，可以统筹协调管理调配，也为审计工作的开展提供了人员与装备的保障。

三是审计专业性得到提高。通过省级审计机关的集中管理，审计队伍的专业性有望得到提高。首先，省级审计机关在人才的选拔和引进上将会采用统一的标准，有助于建立职业素养相对均衡的审计干部队伍。其次，统一的培训、后续教育也将使得审计干部的整体水平得到持续提升。最后，人力资源的统一管理也为人才交流提供更加广阔的平台，省级审计机关与下级审计机关将会建立更加通畅的交流渠道，审计干部的专业性将会得到稳步提升。

三、实行人财物统一管理给审计机关带来的挑战与压力

省以下审计机关人财物统一管理，不仅强化了审计监督的独立性、专业性和有效性，而且也给省以下审计机关特别是省级审计机关带来巨大的挑战和压力：

一是对行政管理能力的挑战。省以下地方审计机关人财物的统一管理，将带来行政机构设置更加扁平化，省级审计机关的综合部门将直面更多的业务部门及分支或派出审计机关，工作量将会增加50%以上。如何保证政令畅通、如何提高管理效能，将对省厅综合部门提出严峻的考验。培养“精通管理的行家里手”，将是做好省级直管工作的重要保障。

二是对队伍素质能力的挑战。审计队伍的专业化有赖于人才机制的建立，这就需要强有力的队伍素质建设能力。目前县市级审计机关的审计人员素质参差不齐，大部分审计人员需要“加餐补课”，下大力气提升道德素养和业务素质，一部分审计盲人将被逐渐淘汰，审计机关新人的进入门槛将会提高。这就要求省级审计机关要在人才准入、教育培训、人才配备等方面下大功夫，不断探索专业培训、以审代培、业务交流等多种方法，从理论和实践上不断提升队伍素质。

三是对资源调配能力的挑战。在“审计全覆盖”要求与现实审计力量相对不足的的背景下，如何在“省以下地方审计机关人财物统一管理”之后，充分发挥监督合力，落实审计监督的主体责任，需要高效的审计资源调配能力。审计计划的安排要更加妥当、审计方案的制定要更加周密、审计力量的安排要更加合理、审计实施的组织要更加有效，才能获取使“省以下地方审计机关人财物统一管理”这项改革的最大红利。

四是对重大事项和紧急事项处理能力的挑战。随着审计地位和社会关注度的进一步提高，民众参政议政的积极性不断高涨，信访、信息公开申请等工作，已经成为各级审计机关的重点工作事项，这些事项普遍具有敏感性、复杂性和矛盾性。在省以下地方审计机关人财物统一管理之后，信访、信息公开申请这些事项将会由分散变成集中，行政主体将从下级审计机关集中为省级审计机关。届时，省级审计机关将面对省级行政区划内所有的诸如信访诉求、公开申请事项，这就对其处理能力提出了更高的要求，因此，需要探索诸如建立信访举报中心、信息公开申请平台、重大事项应急机制等制度，才能适应“省以下地方审计机关人财物统一管理”的需要。