从社会契约论论服务型政府的基本含义

从社会契约论论服务型政府的基本含义

摘要:服务型政府应是表明政府的角色定位和政府与人民的关系，从西方的社会契约论这个推理出发，找到服务，人民，社会，政府这些词之间的具体联系，从而理解服务型政府的基本含义。

关键词:服务型政府,人民,社会契约论,

一 政府的产生与人民

卢梭在社会契约论中这样解释社会契约，“我们每个人都把自己的人身的全部力量共同置于普遍意志的最高领导之下，我们接受每个成员进入集体，作为整体不可分割的一部分。” ①

按照社会的发展趋势，由于每个人本身是自由的，不必对他人服从的。因此每个人所做出的决定于选择也是服从自己的自由意志的，是一种自愿的服从。接下来，由于自然状态中侵害人类生存的各种障碍的强度超过了每个人为维持该状态所能使用的力量，于是这种原始的个体的状态便很难再继续发展了，人们便产生了一种联合的方式。但是这样一种联合所有人的方法，他必须用全部力量共同来捍卫个保护每个结合者的人身与财产，使得每个人虽与众人结合但只服从他自己，并且如同从前一样自由。就这样每个人交出自己的所有权利给了整个共同体，在现代中，他被称之为共和国或政治实体。

接下来，政府是这样产生的。由于人类自由行为的动机可归于两种，一种是决定这一行为的意志决定的 ，另一种则是实施这一行为的力量。以此类推于政治实体或国家之中，意志之名被称为立法权，我们可以看出社会契约论只是赋予了政治实体以存在和生命，而怎样赋予其行动和意志则要靠立法了。同样法律的产生来源于普遍意志，它是主权体的所有约定，因而立法权属于人民也只能属于人民。而另一个力量之名被称为行政权，由于这种行政权只是一些个别的约定，超越了普遍协议的界限因而不属于主权体的权限，同时这种主权体并不是大家的普遍性的意志与对象的普遍性因而不属于法律的权限。因而卢梭认为公共的力量必须具有一个合适的委托者，他将公共的力量集中起来，在普遍意志的指挥下加

以运用促进国家与主权体的沟通，在公家中产生类似于灵魂与肉体的结合在个人身上的产生的结果。这就是国家必须有政府的原因，政府只是主权体的执行者而已。

其次关于政府的各个方面。首先第一点，政府，人民，主权体三者，让我们看看政府实施行政权的具体过程。政府从主权体那里接受命令，然后下达给人民，同时为了保证这三项可以平衡顺利的进行，必须确保政府与其自身的乘方或乘积等于一方面主权者与人民的乘方或乘积。注意在这三项之中任意一项都不能任意随意遭到破坏。在政府中，实施主权体赋予他的权利的成员成为治理者，他只是以主权体的名义交付他们的权利，由于这种转让与社会实体的性质不相容并且与结合体的目标相违背，因而主权体完全有权利随时限制，更改，回收这一权利。综合之上，“政府只是在人民与主权体的相互沟通中设立在其中间，负责实施法，保障社会与政治自由的一个中间者。②

从以上可以看出，从本质上来说，政府本身并不是天生的统治与控制人民的机构，而是人民让渡出权利要求它们来管理公共事务，并根据管理公共事务的需要来行使人民赋予给的公共权利，所以政府是一个适应社会需要而产生的，为社会提供服务的机构。公众赋予它管理的任务本身就是让它为广大的公众服务。人民的权利作为政府权利的来源必然最后也归于人民。毫无疑问，政府只是人民与主权体的契约即权利的委托，因而它也就必须为公众服务，因而，服务性也就成了政府的基本属性。

二 那么据于此政府对于人民的服务应该是怎样的一种服务呢?

首先，我们已经认识到了，政府的本质属性是其服务性，政府的目的是为公众提供服务。如果人民不需要政府的服务了，那么政府也就没有存在的必要性了。以上是从民主的角度说明政府的服务的。同样的，在阶级社会中政府的服务性质也存在吗？答案是存在。在阶级社会中政府也是具有服务属性的，只是为谁服务的区别而已。显然，在这种剥削制度下，政府是为统治阶级服务的，但同时它具有一定的提供社会服务的职能。如果没有一定的社会服务而只有无限制的压迫与剥削，最终只会出现如恩格斯所说的两个阶级在无谓的冲突中消灭掉的情况。

其次，政府应服务于人民一种权利的保障，包括自由权，生命权等生

而就具有的权利的保障与平等。众所周知，政府的权利来源于人民的权利，因而这种服务也就成了顺其自然。而人民作为政治生活中必不可少的部分，就像建造大楼的地基一样，是国家的基础。再次强调这种生而就具有的权利是为了赋予人民对政府的监督保障权利。当政府中有不合法的行为时，人民就可以有权利去反抗而又不被称为是不合法的，人民可以光明正大的维护本就是属于自己的权利并且享受自己权利的幸福，每个人不必担心这种权力会增加或减少，因为这种权利是天生的。只是在政府的统治服务下，更有了一个保障的机会。

最后，则是政府对人民的具体服务内容即政府职能，一个政府必然有很多任务，经济，政治，国防，文化，社会等方面都需要为人民提供保障与福利。其中有的是直接为公民提供服务的，有的是间接为公民提供服务的。政府从国家的各个方面入手，一方面，不断加强政府内部的工作效率，维持政府工作的廉洁，创建一个有能力的为人民服务的政府。另一方面，政府加强对公众对人民的服务力度与广度，真正的为人民群众办实事办好事，解决人民的核心问题。我们应该看到政府是为人民提供私人或者社会不愿意提供的或是没有能力提供的公共产品的组织。

三 那么什么是服务性政府呢?

首先《新华词典》的解释，“服务是为一定的对象服务。” ③政府在《辞海》中的解释为“国家的行政机关，国家机构的组成部分。” ④在《布莱克维尔的政治学百科辞典》中解释为，“就其作为秩序化统治的一种条件而言，政府是国家的权威性表现，其正式的功能包括制定法律，执行与贯彻法律以及解释和应用法律。” ⑤这些功能在广义上相当于立法，行政与司法功能。显然前一个解释是从狭义的角度诠释政府的含义的，而后一种更为全面。

服务型政府从其理论上理解要求将政府与服务联系起来，并且要求其服务。但在历史的发展中从政府产生之日起，它并没有很好的发挥其作用而是作为强势的统治阶级剥削压榨人民的工具，获取自己的利益。政府的服务属性被人民遗忘到了角落，人民丝毫没有感受到政府的服务属性职能，反而成了人民的枷锁。就如马克思所说，政府成了社会之上而对人民进行的镇压与控制的机构。但在民主制度的国家中由于人民拥有管理国家的事物的权利，所以人民对于政府的约束力与控制力也相应的加强了，政府就不能在只顾自己的权利一意孤行的行动了，必

然也就会履行社会服务职能了。由此可看出，政府和服务在民主制度的国家，是可以紧密结合起来的。

那么服务型政府的基本含义是什么呢?

第一点．服务型政府必须是遵从人民意愿的民主政府。

在政府的起源中我们提到过政府的权利来自于人民的授予。因而政府的施政出发点必须是从人民的角度出发征得人民同意，其施政过程必须是由人民呢监督，其施政结果必须是由人民检验，是否符合最广大人民的根本利益。同样的只有在民主制度下的国家中，人民才拥有对政府事务进行管理的能力，政府才会受到人民的控制并且对人民负责。在这样的制度下，人民才是国家的主人。一旦政府施政有错误之处，人民可以质问政府或改变政府而组建新的政府。这样才可以保证政府的职责是为人民服务，人民的利益高于一切，全心全意为人民服务是政府的宗旨与目标。如果人民无法用权利去保障维护自己的权利，也没有人民当家作主的民主制度，那么服务型政府就只是纸上谈兵。

民意应成为政府施政的重要参考。一方面，“服务型政府的核心应该是以公民为焦点的，应该是建立政府依公民的意志而行动和公民向政府问责的制度，政府的行动路径应该是由外向内的，即公民的期望决定政府决策的设计蓝图，公民的需求决定政府公共产品与服务的供给内涵，公民的满意度决定政府决策执行的成效，公民的评价决定政府政策变迁的方向。因此民意在服务型政府应是主导施政的主要因素。” ⑥但是另一方面，虽然民意可以左右政府的施政，但是民意实现与行动是靠政府才能达成的，没有政府将其付诸实施，它终究只是一个愿望。因此民意的达成是离不开政府的。从这两方面我们可以看出，“政府与民意之间不是简单地纯粹的控制关系。” ⑦由于政府本身是为公共服务的，因此就必须处理好与公共的关系，经常回应公众的要求与愿望，主动解决好服务的问题。因此，服务型政府必须是政府与公众经常保持一种良性互动的关系。

第二点．服务型政府是建立在法律基础上并且履行法律义务的法治政府。 社会契约论中谈到法律是赋予政治实体行动和意志的，政府是人民权利的委托，人民在社会契约中让渡出多少权利，那么政府则提供什么权利的服务。“在现代民主社会中人民让渡出权利的多少是是通过法律的形式来体现的。” ⑧一方面，人民自愿让政府为其提供服务，而这种服务的质与量是人民通过一定的方式

与程序让渡出来的。我们可以看出，如果没有人民通过让渡形成的发了法律的授权，那么政府就无法随便决定哪些该服务，哪些不该服务，同时政府也无法强迫人民接受人民未让渡的部分。总之政府向公众提供的公众服务必须是法律规定的，建立在法律基础之上的，政府不能随意的增加或减少服务。另一方面，由于法律是全体人民的普遍意志，而普遍意志总是正确的。人民赋予政府应该为公民与社会服务的职责，那么政府就必须严格履行其义务，而且必须主动为人民服务履行其职责。如果政府没有为人民提供良好的服务，那么政府就应该承担其失职和不作为的法律的责任，人民也有权利质询政府。因此服务型政府代表着的是一个人民可以质询责问的政府，“只有人民可以追究政府的政治责任，法律责任和法律责任的政府才可能是服务型政府。” ⑨因此在法治条件下，服务型政府必须是责任政府。

第三点，服务型政府的所有作为都必须体现在为民兴利和促进社会稳定发展上，它是人民利益至上的政府。

服务型政府的施政目标从表面上看由机关和官僚的决策决定，但是其背后是民众的希望和合法期待来决定。服务型政府对公民和社会提供服务既要考虑法律的规范又要考虑是否对人民有好处，是否促进社会的发展与进步。在设置程序时，考虑这样做是否便利了老百姓，是否节约了人民办事的时间与金钱，是否有利于群众以最小的投入最快的时间去创造财富，是否有利于群众最方便的解决最需要解决的问题。同时人民是否有这样的认识能力经济承受能力，总之做任何事，采取任何方式时从人民是否拥护，人民是否赞成，人民是否高兴出发，所有作为都应为群众的利益与社会的发展服务。因为衡量一个服务型政府是否优秀的是行动而非宣言。一个服务型政府是否合格是需要接受人民监督的，是靠人民去审议与评判的，是应该接受社会舆论的。在服务型政府中，政府是一个无私利的政府，它唯一的利益就是以人民的利益为利益，以人民的利益为至高无上的利益。

关于政府私利的问题，在社会契约论中，政府是作为一个人民与主权者之间的沟通者，是人民权利的委托者，因而政府本质上是不应该有私利的。政府的权利是人民赋予的，是以服务于社会公众和公众利益为宗旨的，因而政府的私利性和政府作为公共权利的机关的本质上是不相容的，因而政府不能利用人民赋予的权利即公共权利来追求官员的个人利益，政府部门利益，集团利益。所以在民

主制度下我们可以看到，各种对公众权利的控制机构的建立，用来保障公民的权利，企业的权利和其他社会组织的权利，使之不受政府私利的侵害，同时也建立了如果政府侵害它们的权利的法律保障制度。“作为民主制度下的服务型政府，在理论上当然要排斥自利性的理论和现实的合法性。” ⑩因此，我们要建立的政府必然是没有私利的政府，必须以人民的利益为至上唯一的利益。

第四点，服务型政府的所有服务都应是公平公正公开的，它是公开透明的政府。

政府是由人民委托权利并且对人民负责的，因此人民完全有权利要求政府公平公正公开。首先服务型政府是公平的政府，它是为全体人民提供服务的，因此所有的人享有同等的权利，平等的享有政府提供的服务。政府在提供服务是必须是公正的，不能偏倚任何人，不能或多或少，不能厚此薄彼。政府提供的公共服务的权利是法律规定的，而法律又是大家的普遍意志，是不允许有私利的，不关注个别的人与个别的行为。最后为了保证政府服务的公平与公正，那么服务型政府就应该将其服务内容，服务对象，服务程序，服务时间，服务地点，服务方法，服务机构和服务人员向社会公众开放，让人民公众了解自己享有什么服务，想有什么程度的服务。同时乐于接受人民的监督与质询，以保证施政的公平与公正。虽然从其表面来看，公开政府的行政服务只是形式问题，但其本身却具有实质性意义。因为没有政务服务的公开，人民就无法相信公平与公正，也就无法保证政府工作人员的公平与公正的服务了。正是由于政府的服务向社会和公众的公开，大家就可以自己评判政府的服务是否公平与公正了。这样也监督了政府的工作人员的行为，堵塞了政府工作人员利用政府与公众信息的不对称深入自己权利的腐败现象。从这个意义上讲，公开是政府服务公平与公正的前提与保障。“公开透明虽然只是形式层面的含义，但是它确实服务性政府之灵魂所在。”⑾政府不公开透明，人民就没办法审议评判政府的服务，因此也就无法有效的发出自己的声音，无法有效监督政府。在如今的电子化与网络化时代，“政府可以通过电子渠道，直接与人民群众沟通，收集群众意见，传达政府信息，是政府对公共服务需求做出的快捷反应，公众更加直接和广泛的获得由政府提供的种类繁多的电子服务。”

第五点，服务型政府应该是有弹性的，灵活的，创新的服务，人性化的政⑿

府。

社会契约论中讲到，任何一种政府形式只有最适合这个国家时，才是最好的。每一种形式有可能是最好的，也有可能是最坏的，最要的在于不断改进与发展这个体制。因此服务型政府的服务也是这样的一个过程，一个不断改进与发展的过程。首先需要克服传统的官僚体制下的弊端，如机制缺乏弹性，层级太多影响效率，机关规模缺乏标准，职能部门之间固守本位思想，缺乏民主参与，机关运作中抓权，这些都会造成官僚体制的低效和不负责任僵化死板等。其次，针对服务过程中的问题，不断深化各种体制，提出解决的办法，为了更好地为人民办事，提出一些更加创新性的，更加灵活性的策略方案，适应社会的发展要求，同时在法律授予的前提下，不能一味的按照规章制度办事，应该具体情况具体处理，充分考虑当事人的需要，灵活的处理事情。最后，服务型政府还必须以顾客为导向，为人民提供尽可能多便利的服务，使得政府的服务更加具有人情味，使公众满意，让人民感受到政府是亲民的，这要求政府要有热情的服务与体贴公众的心理状态。

以上就是服务型政府的基本含义。

四 我们应该看到，服务型政府的建立是一个永无止境的过程。

服务制度的创新与服务态度的改善是不会有终结之点的，因为社会人民公众的服务要求是会不断增加的。政府必然因此而创新，这是政府的义务也是使命。西方国家的政府再造工程经过了30年了，但依然没有一个国家敢说自己已经建成了服务型政府。其次服务型政府的的基本框架是可以基本建成的。但是民主制度的确立，公民影响和左右政府的制度化渠道的建立，公民对政府的财政的决定权和监督权的落后，政府，管理的制度化和法制化等。从这些基本框架看，我们离服务型政府还有很长的一段路要走。其次还有政府公务人员应树立为人民服务的工作理念，将这种理念内化为信念与行为。在日常处理事情中，时刻提醒自己践行这种理念，成为一名真正为人民的合格的公务员。 温家宝在2005年11月1日国务院举办的《中华人民共和国公务员法》的讲座中指出，“公务员的权力是人民给的，必须对人民负责，受人民的监督，各级政府与全体公务人员要认真学习，坚决贯彻公务员法，忠于职守，依法行政，全心全意为人民服务。建设服务型政府，提高公共治理水平，迫切需要公务员精神来支撑。”⒀

总之，“现服务型政府的奋斗目标，是我国各级政府的一次根本性革命和全面转型，同时也是一项长期负责的系统工程。涉及到政府理念的重塑，政府体制的改革，政府职能的转变，政府运行机制的优化，政府行为方式的调整，管理和服务技术等方方面面的问题。它不仅包括政府内部的改革，更关系到政府与市场社会的关系的重新定位，它不仅需要政府的自我革命，也需要相应的政治与社会条件作支撑。因此要实现这一目标，不可能短期内一劳永逸，必须做好不断深化改革和渐进实现的心理准备。”最后，从社会契约论出发，找到政府与服务的关系，在现代国家中又将其联系起来，从而得出服务型政府的基本含义。我们追根溯源，从而也证明了服务型政府的必要性与重要性。

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注释:

① 卢梭：《社会契约论》12页。 陕西人民出版社2004年版。 ② 卢梭：《社会契约论》50页。 陕西人民出版社2004年版。 ③ 《新华词典》288页。商务印书馆2001年版。

④ 《辞海》2580页。上海辞书出版社1999年版。

⑤ 《布莱克维尔政治学百科全书》312页。中国政法大学出版社2002年版。

⑥ 吴玉宗：《服务型政府建设之现状研究》，《公共行政》2005年2期。 ⑦ 吴玉宗：《服务型政府建设研究》14页。经济日报出版社2007年版。 ⑧ 吴玉宗：《服务型政府建设研究》14页。经济日报出版社2007年版。 ⑨ 吴玉宗：《服务型政府建设研究》14页。经济日报出版社2007年版。 ⑩ 吴玉宗：《服务型政府建设研究》16页。经济日报出版社2007年版。 ⑪ 吴玉宗：《服务型政府建设研究》17页。经济日报出版社2007年版。 ⑫ 李军鹏：《公共服务型政府》44页。北京大学出版社2004年版。 ⑬ 《人民日报》2005年11月2日第一版。

⑭ 王江渝《服务型政府 序言》北京行政学院公共管理教研部北京市领导科学会选编：《服务型政府》6-7页。中央编译出版社2005年4月。