美国政府绩效审计的特色及启示

美国政府绩效审计的特色及启示

来源：宁波审计局 发布时间：2008-01-14 责任编辑：陈伟东

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美国政府审计准则对绩效审计的定义是为了评估政府组织、项目、活动和职能的表现状况而对所收集证据进行客观和系统的检查。绩效审计的目标是为推动公共问责、决策者检查和纠正决策行为而提供的信息服务。

一、美国政府绩效审计的概况

美国联邦政府的绩效审计，起源于20世纪50年代，大致可分为两个阶段：1950年至1967年为综合审计时期，这是绩效审计的发起阶段，主要关注政府行为和项目执行过程是否有效率和节约资源（简称“2E ”审计）；从1967年评价反贫困项目执行结果开始转向以项目评价为重点的阶段。后一阶段在关注经济性和效率性的同时，主要关注的是政府行为和项目执行的结果是否达到既定的目标，是否有效果（简称“3E ”审计）。

美国政府问责总署（以下简称问责总署）的使命是强化政府责任，改进政府绩效。即提高联邦政府的工作绩效，确保联邦政府尽到对国会和美国人民应尽的责任。具体工作包括：对联邦政府的政策和项目进行评估；对联邦机构进行审计，以决定联邦的资金是否被恰当和有效的使用；对不法和不当的行为进行调查，同时对该行为出示建议。

目前，问责总署每年要发布上千份审计报告。其中，对联邦政府进行绩效审核、项目评估以及政策分析等占审计总量的85%左右，对联邦政府财务活动的审计只占15%左右。如2006年3月至2007年3月问责总署官方网站公布了952份报告和证词中，涉及财务审计的仅97份，占10.2%，其他都是绩效报告。

二、美国政府绩效审计的特色

美国联邦政府、州、市三级的政府绩效审计体制虽因地方自治的原因而各有差异，但实质内容相同，有许多共性的特色。

（一）通过国会立法来推动政府绩效审计的发展

问责总署作为国会的四大“支持”部门之一，是国会的幕僚机构，直接受国会委托开展绩效审计。从问责总署的历史发展来看，问责总署从传统的凭证检查时期向二战以后的综合审计

转变以及在六十年代中后期向现代时期转变，都得到了国会的大力支持。国会通过一系列立法，为问责总署推动绩效审计的发展创造条件。第一次重大变革时期，国会通过《1950年预算和会计程序法案》为问责总署在二战后向综合审计转变提供了坚实的法律基础；20世纪60年代后期问责总署向项目评估转变时期，国会又通过一系列立法为问责总署进行项目评估创造条件。特别是《1993年政府绩效和结果法案》规定由问责总署代表国会来监管联邦政府自身加强计划制定和计划执行情况的考核的执行情况。该法案使问责总署从监管联邦政府部门局部的、具体项目的执行层面，上升到监管整体战略计划的实施层面，为问责总署的绩效审计上层次、更宏观创造了条件。

（二）政府绩效审计与内部审计并行发展

美国联邦和地方政府绩效审计的发展过程中，均与内部审计并行发展，并有效利用内部审计的力量。特别是《1978年监察长法案》出台后，美国联邦政府开始建立了统一的内审机构监察长办公室（OIG ）。该机构的职责就是减少本部门的腐败、滥用职权和浪费行为。目前，联邦政府（除了新成立的国土安全部外）均建立了监察长办公室（共有57家）。监察长办公室的成立为问责总署分担了审计资源不足的压力，使问责总署有能力去关注更大的问题。问责总署在检查和评价监察长办公室的基础上，集中精力于项目评价和开展跨部门的工作。健全有效的内审机制是问责总署将主要精力投入绩效审计、审计评价着眼于宏观问题的条件之一。

（三）政府绩效审计有统一的审计准则作指导

美国政府审计准则（俗称“黄皮书”），制定于1972年，是问责总署开展项目评估后制定的一部政府审计准则，到现在共修订了6次，目前使用的是2007版审计准则。美国联邦、州和市三级没有行政隶属关系，实行地方自治，政府审计体制也不尽相同，但政府审计准则是统一的。其中，政府绩效审计方面的准则涵盖在政府审计准则中。该准则共八章，其中，第七章为绩效审计现场作业标准，具体内容为：绩效审计的重要性、审计风险、审计计划、监督管理、审计证据、审计文档；第八章为绩效审计报告准则，主要内容为：绩效报告的形式、报告的内容、报告的分发，以及其他需要注意的事项等。政府审计准则制定大大推动了问责总署和美国各级政府审计工作的规范化和现代化，有力地推动政府绩效审计的发展。

（五）政府绩效审计评价标准主要体现在开放性上

政府绩效审计标准的建立过程实质上是对审计对象的经济性、效率性和效果性的解释过程。在问责总署2007版政府审计准则中，给出了一些评价标准。包括：法律或规章规定；被审计单位管理部门确立的目的、目标及建立的政策和程序；技术标准；专家意见；以前年度的绩效；特定商业惯例；合同或付款协议的条款；其他企业或部门执行的特定的基本标准等。但由于绩效审计具有很强的个案性，绩效审计的标准也并不仅限于以上所提的，由这些标准

所引起的标准外延的扩充只要是合理的，都可以接受。这就使得开放性成为美国政府绩效审计标准的最主要的特点。这种开放性主要来自政府绩效审计的评价标准具有不确定性。与企业比较而言，政府及非营利组织是提供公共服务或准公共服务的组织，而服务质量的考核难度较大; 并且政府绩效审计的对象是多种多样的，几乎没有什么限制，可以涉及到与政府或非营利组织有关的各个方面，而且目的各异，因此不能用一套固定的审计评价标准来完成不同的绩效审计项目。

（六）绩效审计方法体现在灵活多样性上

绩效审计方法是指为实现绩效审计目标而采用的收集和分析数据的方法。绩效审计方法包括审计师为实现审计目标而采用的审计程序的类型和范围，常用的有定量分析法、定性分析法、项目评估法、财务分析法等。

定量分析法又分为统计抽样方法和分析性复核。分析性复核是一种包含不同类型进行比较的审计测试方法，包括：比率分析法、成本利益分析法、成本效果分析、回归分析法、时间序列法、间断时间法、基准法等方法。

定性分析法是一种系统的鉴别投入加工产出的质量的一种技巧。主要包括：问卷法、面谈法、流程图法、最优实例复核法、内容分析法等方法。

项目评估法主要是指对联邦政府各机构、各部门、各社团、各政府性公司执行的与联邦预算、国家安全和公民福利有关的项目的执行结果进行评价和考察，判断其是否达到项目预定的或专家认定的目标、是否达到国会和公众的要求与期望的行为，主要包括综合性项目评估和程序化项目评估两种方法。

除此以外，绩效审计方法还可以运用运筹学及工作研究法等多种方法。

（七）绩效审计注重点主要体现在提高审计的管理水平上

问责总署和地方审计机构在绩效审计管理方面均建立了一套完整的程序和方法。

问责总署采用的是一套更平衡、更全面的围绕结果、客户、员工和内部运作等四个方面的定量指标体系，测量自身工作绩效，而且将部分重要的定量指标分解到它的四大战略目标中，进行细化考察。2006年开始，问责总署还努力增加有关与联邦其他责任机构合作关系的指标。这些指标帮助问责总署测度自己在满足国会要求及实现世界级专业机构价值最大化方面

的工作质量。

圣何塞市审计局主要通过20多个审计流程及方法规范绩效审计，使之提高审计质量，防范审计风险。具体表现在从审计立项、审计人员任务安排、审计项目预算、审计风险的评估、现场实施、审计准则的复核、审计报告的撰写、商讨、反馈以及最终定稿，审计人员审计绩效评价以及审计结果的公开和审计建议的落实跟踪等各个环节，确定了明确的流程和详细的方法，操作性和可控性强。通过这些程序和方法，完善了审计管理，强化了审计内部控制制度，确保了绩效审计项目的质量。

（八）绩效审计的目标主要放在被审计单位（或项目）的效率效果性及内部管理水平的提高上

圣何塞市城市宪章规定，绩效审计主要检查：城市的资源是否被经济、高效地使用，效果如何；设定的目标是否实现；预期的结果是否达到。如对圣何塞市队公司的审计目标为：确定是否达到了其绩效标准，尤其是管理协议规定的2004-2005年度的绩效指标，以及是否满足了管理协议的所有关键要求。对圣何塞市水资源预防控制处理项目办公室的审计目标为：评估内部控制制度对该机构的功能效用，包括机构资源充分利用的程度、设备信息数据的准确性和完整性等。

（九）绩效审计成果主要体现在审计建议的落实上

圣何塞市审计局针对每项审计发现的主要问题，审计机关不直接进行审计处理，而是在审计报告中提出相关管理整改建议，并向市议会作报告。同时，审计机关还得追踪被审计单位根据审计报告提出的建议进行落实整改的情况，并将上述落实整改情况每半年一次向市议会提交专题报告，并公布到网上。通过这些措施，促使被审计单位落实审计建议，充分体现审计的权威性。

三、美国政府绩效审计对我国开展政府绩效审计的借鉴

美国政府绩效审计概念日益清晰，审计战略目标日益简化明确，绩效审计的方法日趋成熟，绩效审计报告日益宏观、综合和平衡，审计队伍结构日益合理，绩效审计体系比较完备，对我国开展政府绩效审计具有十分重要的借鉴意义。

（一）明确绩效审计的定位，进行绩效审计理念上的创新

美国政府绩效审计的发展，与特定时期的政治、经济和社会文化环境相适应，是一个长期的历史发展的产物。可以看到，美国政府绩效审计既是政府权力制衡的产物，也是权力制衡的工具，是与美国当前的政治经济相适应的。

我国是实行人民代表大会制的国家，人民有权监督政府的各项行为。借鉴美国的经验，当前我国政府体制的转型过程中，我国的绩效审计也应当适应当前政治经济发展的需要。我们对绩效审计的定位应当是在围绕经济建设中心这个前提下，更多地服务于民生，服务于当前和谐社会的建设。一方面，应在绩效审计的立项上多向对政府履行职责的评价方面倾斜；另一方面，应实行绩效审计结果的完全公开。审计结果若没有足够的公开性，社会就无法监督政府的行为，绩效审计就不能体现出更大的价值。

（二）明确当前在审计内容上坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重的现实意义

美国政府绩效审计发展到今天，与被审计单位财务管理的规范化、内部审计的健康发展以及预算管理制度的健全有效是密不可分的。而我国目前还存在被审计单位财务规范化、真实性仍不能完全让社会公众信任；财务收支审计还不能完全倚赖其他力量（如会计师事务所）；内部审计还不能对舞弊情况进行有效监督，政府审计还承担反腐败的重任；被审计单位预算管理体制仍存在诸多缺陷等各种现实问题，这些因素都制约了政府绩效审计的发展。因此，目前我国审计定位仍只能是坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，项目评估只能处于试点阶段。

（三）选择适当时机制定政府绩效审计准则

美国政府绩效审计准则的制定和实施给我们的启示是：在审计工作的重心由财务收支审计向绩效审计转变的时期，制定一部统一的绩效审计准则，并不断加以完善，有利于推动绩效审计的发展。

（四）正确认识绩效评价指标体系在绩效审计中的作用

美国绩效审计标准给我们的启示：一是绩效评价指标是开放性的。所有能够评价、证实被审计事项的经济性、效率性、效果性的有关标准都可以成为绩效审计评价标准。在进行绩效审计时，还可将履行责任目标作为评价考核的标准；二是建立全国基础性的绩效标准和指标索引是必要的。这有助于保持对审计事项评价标准的一贯性，有利于评估政府权力部门和其他相关机构履行职责情况。

（五）优化审计管理体系，提高审计管理水平

在审计程序和方法上，可以吸取美国政府绩效审计在审计人员调查表、给市长及市议会委员的审计通报信、审计风险分析、绩效审计预算、审计标准审查、审计人员审计绩效评价、审计报告公开、审计结果追踪等环节优秀的做法，完善我们的审计程序。通过完善这些措施，提高和改进我们工作中存在的问题，不断优化我们的审计管理水平。

（六）充分发挥内部审计在政府绩效审计中的作用

当前我们应当积极有效地利用内部审计的力量，以便从大量的财务收支审计及舞弊审计中解脱出来，投入更多的精力在绩效审计上，履行更高层次的监督。

（七）绩效审计建议应可行且能够有效落实

美国政府绩效审计在审计成果的体现方面给我们的启示：一是绩效审计应该多提完善机制、多提提高效率，多提有利于被审计单位内部管理的建议；二是审计建议的落实应实行分级制度；三是实行审计建议落实的跟踪制度，让外部力量来监督，确保审计建议的有效采纳。

责任编辑/黄荣兵

（作者单位：宁波市审计局）