关于地方政府职能转变的几点探讨

第25卷　第10期哈尔滨学院学报Vol.25　No.10

　　　　　　　　　　　　　　　　　　

2004年10月JOURNALOFHARBINUNIVERSITYOct.2004　　[文章编号]1004—5856(2004)10—0037—04

徐容雅,(410081)

[摘],转变地方政府职能是市场经济

。我国处于由计划走向市场、由传统走向现代的社会。明确界定地方政府职能,区分政府职能与市场职能,是政府职能转变的关键。

[关键词]地方政府职能;市场经济

[中图分类号]D625　　　　　[文献标识码]A

　　地方政府职能是国家地方行政机关根据经济建设和社会发展的需要,在行使行政权力的过程中所承担的职责和功能。转变地方政府职能是地方机构改革的重点,这种转变主要是政府社会、经济职能的转变;其宗旨是使政府的经济和社会管理职能从过去的无所不管、政企不分、政社不分、政资不分,真正转变到制定和执行本地区宏观调控政策,进行本地区社会管理和公共服务上来,搞好基础设施建设,创造良好的经济发展环境,以适应社会主义市场经济的发展要求。地方政府职能的转变,既要转变政府职能的内容,又要转变政府职能的手段,即政府管理方式的转变。转变实施地方政府职能的手段,即以经济、法律手段为主,而不是以行政

手段为主;政府要广泛运用经济杠杆管理经济,致力于政府与高层、政府与机关、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建与实现。

济转变直接决定了政府职能的转变。计划经济条件下,其制度安排要求政府的经济职能是一

个无所不包、无所不管的职能,政府不仅要管全社会产品的生产、交换、分配和消费,而且管企业的生产经营;不仅要管全社会的公共事务包括教育、卫生、科技、基础设施等,还要管全体人民的衣食住行。其结果形成了政企合一,政市合一,政社合一,政事合一。这种全能职能表现在财政上,就是著名的大分配职能,财政不仅承担着生产要素的分配,而且承担着生产成果的分配;不仅参与国民收入的再分配,而且直接插手国民收入的初次分配,在市场经济条件下,由于市场起着资源配置基础性调节作用,因此,市场主体之间的竞争会使资源达到优化配置。它要求经济中微观主体的经济活动应由市场调节,凡市场能做到的或做得更好的,政府就不要干预,政府只能在市场失败区域、在宏观调控方面行使自己的职能。

第二,转变地方政府职能是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。地方政府把应属于

　　一、地方政府职能转变的必要性

　　首先,我国经济体制由计划经济向市场经

　　[收稿日期]2004-06-10

　　[作者简介]徐容雅(1980-),女,湖南邵东人,硕士;廖亚辉(1980-),女,湖南汉寿人,硕士。

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市场化内容的经济活动置于自己的行政管理之下,客观上压抑了市场的发育和成长,阻碍了市场经济体系的建立。可以说,政府的积极有为造成了企业、社会的无为;政府的越俎代疱把企业与市场分开来,使企业的生存不是依赖于市场,而是依赖于政府。企业自主权难以真正实现,因其不能成为独立的微观经济活动的主体而缺乏活力,生产经营困难。同时,政府在微观经济领域的过度干预也挤占了市场调节的行为空间,使市场调节有名无实,最小的范围,立并发挥作用,倾向,、行业和地区之间的分割和封锁,不仅阻碍了资源自由流动和公平竞争,而且导致重复建设,造成产业结构趋同,影响了国有资本实施战略重组。如各级地方政府都在价高利小的加工工业进行密集投资,形成从彩电、冰箱、录像机等家用电器到汽车等工业制成品的重复建设、重复投资和盲目引进。各地形成“诸侯经济”阻碍了许多行业中该大的企业形成规模经济,造成资源浪费,而一些地方性工业,只要其存在符合当地政府的功利目的,政府就会想尽办法使其维持下去,从而逃避了市场经济规律对劣质企业的惩罚和淘汰。

第三,转变地方政府职能是建立现代行政管理体系的客观需要。现代行政管理的政府机关,应当是办事高效、运转协调、行为规范的政府机关,具有职责分工合理、组织结构精干和依法行政等基本特征。但是,我国地方各级政府机关与上述要求还有相当差距。一是上级政府之间的事权划分不合理,一些应由下级政府和基层管理的事,往往集中到上级机关,以致下级政府的作用不能得到有效发挥;政府部门之间职责交叉重复,相互制约有余,协作配合不够,致使不少事情久拖不决,贻误时机。二是机构庞大、程序过多、分工太细,本来由一个部门可以办的事,却要几个部门办,降低效率。三是法制化程度较低,一些部门权力和责任不对称,行政随意性大,加之监督不力,致使公务活动中越权、侵权和不负责任的现象时有发生,擅自扩大机构编制的问题也屡禁不止。所有这些问题,

都需要通过转变地方政府职能、理顺各方面关系、调整组织结构、加强行政法律建设等加以解决,从而为快速建立现代行政管理体制奠定基础。

第四,转变地方政府职能,使之与WTO的规则相适应是时代的要求。些职能不适应WTO:WTO存,,;WTO要求实行非歧视原则,要,但我国地方政府的许多做法都违背了这一原则;WTO要求实行透明原则,而我国现阶段仍有大量的政府政策只发内部红头文件或在政府机关刊物(非国内外公开出版刊物)上发布,没有及时在公开刊物、政府信息网络上对外公开发布;WTO要求实行贸易自由化原则,要求政府开放市场,不允许地方政府画地为牢

,然而不少地方政府从地区利益出发,采取各种行政手段,制定地方性的法规和政策加以限制,大搞区域内的封闭型平衡。

　　二、地方政府职能转变的艰巨性

　　第一,自1956年以来,我国地方政府职能与计划经济共生共荣,可谓根深蒂固,积重难返。在几十年的发展过程中,这种职能在人们的思维观念中形成了固定的模型,地方政府官员习惯于计划经济下的管理方式,习惯了对社会、企业和公民进行全方位的管束。这个模型有三个特征:一是集权。纵向,权力向上一级政府集中。各级地方政府似乎都是中央政府的延伸机构,主要职能是贯彻中央政府的政策;横向,每一层面的各类组织的权力向政府集中,地方政府及其官员是这一区域政治、经济、社会、文化的最高管理者和决策者。二是同质。从单位到地方政府,再到中央政府,所有层次的组织在结构和职能上都是同质的,集政治、经济、社会、福利等所有职能为一身,作为职能载体的机构设置也是对口和相近的。三是全能。政府除具有政府本身职能外,还兼有某些企业和社会中介组织的职能。地方政府的经济职能遍及生产、沟通、分配、消费、积累以及资金、劳动力、技术等生产要素的配置;地方政府的社会、政治职

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能无所不及。实践证明,任何制度和体制都具有惯性,当我们从计划转向市场时,想一步到位地转变政府职能,只能是一厢情愿。

第二,我们正处于由计划走向市场、由传统走向现代的社会转型时期,这无疑增加了地方政府职能转变的难度。从根本上说,政府职能的转变就是要使政府职能从与计划经济相适应转变为与市场经济相适应。然而,当前我国正处于由传统走向现代、由计划走向市场的社会转型时期,在,,达,,,我们正,这无疑给地方。因为这种新旧交替和过渡,给地方政府职能的明确界定设置了障碍。旧的某些职能还要保留,适应市场经济需要的新职能既难以准确定位,又难以真正转变。当这种由于市场经济还未完全定型而带来政府职能定位的不确定性,以及由于这种不确定性而带来职能转变的混乱和无序,极有可能导致权力出现真空和整个社会的失控。因此,政府职能的转变是一个长期的过程,不要指望“毕其功于一役”。

第三,地方政府对中央政府宏观职能的逆向调控。中国改革一直以行政性分权为主,即中央政府将部分权力下放给地方政府,而地方政府又将本应还给企业和社会的权力截留下来,由地方政府替代中央政府继续对企业和社会实施管制。在当前中央和地方政府财政“分灶吃饭”的体制下,地方政府对于中央政府宏观调控职能可能出现逆向调控,对中央政府政策随意放大或任意截留。在经济发展时期,地方政府从地方利益出发对中央政策进行随意扩张,以行政手段来加速经济发展,竟相扩大投资规模。而在经济调控时期,地方政府对中央调控意图予以变通,从而抵消中央调控政策的作用。其结果是,地方政府以其投资中的短期行为而成为地方经济增长的直接提供者,其政府职能的转变也就大打折扣。由于利益的驱动,地方政府一直存在着对政府职能转变进行“折扣”的本能冲动。

第四,在转变地方政府职能的过程中,政府

官员作为操作者难以舍弃手中权力和既得利益,从而给转型带来人为的困难。在商品经济条件下,权力代表着利益,不少官员利用手中的权力(例如土地划拨权、工程发包权,审批权、审计权、任命权等等)进行权钱交易。某些官员直接参与和干预企业经营活动,、安排子女亲戚、、批贷款,,,为企业寻找增值代理人和代言人;二者是把政府当成企业的负债后台,发生亏损时可向政府索取优惠政策加以弥补;三者可以优惠得到计划配额和贷款以及外贸优惠和外汇调剂等。

　　三、

地方政府职能的界定

　　转变地方政府职能的前提是对政府职能进行界定,从而把政府职能和市场职能区分开来。根据公共选择理论的政府失灵论和西方福利经济学、西方公共财政理论的市场失灵论,在世界上不存在纯粹的市场和纯粹的计划,任何国家的经济都必须由政府与市场共同调节。

政府失灵论认为,面对社会成员的偏好和不同的利益集团的压力,政府不可能计算出社会福利函数的最优解,政府机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一样,都是由具有个人动机和个人利益的个人所组成的,由这些个人组成的政府自然要把个人利益带进政府和政府决策中,于是,政府失灵就是必然的了。政府失灵的原因有:(1)信息不完全。由于缺乏信息,政府不能按最佳用途规划资源;(2)政府官员的动机。政府官员是为自己利益工作的,而政府政策具有公共物品的性质,这就使得政府官员没有足够的动力去设计符合公共利益的政策;(3)难以预期私人部门对政府计划的反应,从而使政府行为的后果具有不确定性。政府失灵的后果:没有代表广大选民利益和愿望的政府,政府目光短浅和行为短期化,政府活动的低效率;有权势的利益集团(或个人)利用政府谋私利即寻租行为。

市场失灵论认为,市场竞争能使社会资源达到帕累托状态,但是,市场并不是万能的,它

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同样存在着失效,即它不能为社会提供私人经济不愿生产或不能生产的公共产品;它解决不了自然垄断、外溢性问题;它在产生效率最大化的同时也产生了收入分配的不公平;它的竞争易产生生产的无政府状态,从而导致经济的波动与衰退、失业、通货膨胀等问题。这些市场失效的区域须发挥政府的作用,或者说政府在下面的市场失灵区进行干预:(1)提供公共物品;(2)保持宏观经济稳定;(3)使经济外部性内在化;(4)限制垄断;(5)(6)。

与比较市场运行成本和行政机构运行成本,取低者为佳。也就是说,如果某种经济活动中市场机制运作所花费的成本高于行政机构运行的成本,那么这种经济活动就应由政府去运作,如果某种经济活动市场机制运作所花费的成本低于行政机构运作的成本,这种经济活动就应由市场机制去运作,。

,取代了市场和企业的作,就是政府有些应该做的事情做的很不够。这就要求地方政府该“退位”的坚决退位,该“补位”的应补位。一是“退位”。对于那些可由市场、企业和民间办的事情,各级政府部门要坚决“退位”,把权力交还给市场、企业和民间,比如,必须放松行政性管制,减少行政性审批,放弃微观经济管理职能,即政府不再直接经营管理企业,不再投资兴建非公共产品性质的企业等。二是“补位”。政府应集中精力加强宏观经济调控,规范市场,创造良好的市场环境,建立和完善公平竞争、规范有序的市场体系,发挥市场机制的作用,强化社会管理,提高公共服务水平。特别是在市场监管、社会治安、城市和国土规划、环境保护、计划生育和法制建设等方面,政府的职能都应加强。

[参　考　文　献]

[1]福前.公共选择理论———政治的经济学[M].北京:

,,

:,是那些必须,这是政府的基本职能;第二,是那些必须由政府做但是政府不一定能够做好的事情,这就要具体分析,政府不能做好的具体原因,要改进政府自身的效能,如进一步提高官员的素质等等;第三,是那些不一定要由政府去做,但是政府能够做好的事情,这也要具体分析和权衡;第四,是不需要政府去做而且政府也做不好的事情,这类事情就不应该由政府插手。在这四种情况中,第一种、第四种是十分明确的,政府职能的定位首先就是管好第一类事情,放弃第四类事情。第三类事情是一个改造政府自身的工作质量以便努力做好的问题,至于第三种情况要具体问题具体分析。根据科斯交易费用理论,政府和市场是人们资源配置的两种不同方式,二者之所以都有存在的必要性,就是因为市场机制的运作需要花费成本,行政机构运作也需要花费成本,政府与市场的职能边界划分标准就是衡量

中国人民大学出版社,2000.

[2]梅继霞.政府错位与地方政府职能重塑[J].江西行

政学院学报,1999,(2).

[3]时家贤.加入WTO与地方政府职能定位[J].辽宁经

济,2000,(1).

责任编辑:

李新红

TransformationalFunctionsofLocalGovernment

XURong2ya,LIAOYa2hui

(HunanNormalUniversity,Changsha410081,China)

Abstract:Localgovernmentplaysaveryimportantroleinthereformandtransitionofsystem,andtotransformlocalgovernment’sfunctionisthedemandofthemarketeconomyandnecessityofestablishingmodernsystemofadministration.Chinaisonthestage,inwhichplanchangesintomarket,andtraditionchangesintomodern.Althoughitisquitehardtotransformthelocalgovern2ment’sfunction,clearlydefiningthelocalgovernment’sfunctionanddistinguishingadministrativefunctionandmarketingfunction,whichisthekeytothetransformation,canachievethegoal.

Keywords:Localgovernment’sfunction;marketeconomy