基于国际经验的环境和健康风险管理框架的构建
2010年第5卷
生态毒理学报
Vol . 5, 2010No . 5, 736-745
第5期，736-745
Asian Journal of Ecotoxicology
基于国际经验的环境和健康风险管理框架的构建
贺桂珍，吕永龙
*
中国科学院生态环境研究中心城市与区域生态国家重点实验室，北京100085
摘要：通过对欧洲国家及澳大利亚、新西兰所使用的风险评价与风险管理方法的全面回顾和综合分析，探讨了各种不同方法的异同及利弊，辨识了环境和人类健康风险的有效、通用和综合方法中所遵循的决策清单. 根据先进国家的结构及流程，以期为我国环境风险管理提供决策支持. 经验，提出了构建中国环境风险管理的标准、关键词：环境风险；人类健康风险；风险评价；风险管理；决策标准；基准框架
文章编号：1673-5897（2010）5-736-10
中图分类号：X 327，X -01
文献标识码：A
International -Based Development of Risk Management Framework for Environmental and Human Health Risks
HE Gui -zhen ，L 譈Yong -long *
State Key Laboratory of Urban and Regional Ecology, Research Centre for Eco -Environmental Sciences, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100085
Received 29December 2009
accepted 4March 2010
Abstract ：A comprehensive analysis is conducted, which is on the risk assessment and risk management approaches currently being undertaken by agencies of some EU countries, Australia and New Zealand. The differences, commonalities, strengths and weaknesses among the various approaches have been discussed in the review; the decisions on effective, current, and comprehensive approaches which were applicable to environmental and human health risks have been concluded. Based on the international experiences, the criteria, structure, and process of the environmental risk management have been proposed, which can provide the technical support to the Chinese environmental and human health risk management.
Keywords ：environmental risk ；human health risk ；risk assessment ；risk management ；decision -making criteria ；benchmark framework
收稿日期：2009-12-29录用日期：2010-03-04基金项目：国家科技支撑计划项目（No. 2008BAC 32B 07）；荷兰皇家科学院和中国科学院国际合作项目（No. 08C DP 030）作者简介：贺桂珍（1974—），女，博士，助理研究员，E-mail:[email protected]；*通讯作者（Corresponding author ），E -mail:[email protected]
第5期贺桂珍等：基于国际经验的环境和健康风险管理框架的构建
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1引言（Introduction ）
应对“风险”是人类一个古老的实践，环境风险
2研究方法（Methods ）
本研究采用文献分析、机构调查、对比分析的
评价技术现在已成为许多国家解决重要环境问题的核心. 然而现有的环境风险评价技术却不能完全解决许多具体问题，如应保护什么？如何选择最佳保护手段（如排放标准、最佳可得技术）等. 在风险评估技术发展的同时，产生了大量描述和解释人类行为环境后果的非相关技术风险的文献，如环境影响评价、环境经济学等自然资源损害评估、
（Power and McCarty , 1998; 2000）. 现有一系列风险和非风险方法学争论的焦点是测量有关的问题、描述原因和影响之间的联系. 尽管已付出相当多的努力，完善和改进了风险评价的科学基础，但在组成环境风险管理核心的社会决策过程中，很多观念的发展仍需大量可靠的科学信息（Brewer , 2009; Ludwig et al ., 1993; McCarty and Power , 1997; Pollard et al ., 2002）.
随着公众成本意识的提高，与大型事故、非目标效应、广泛生境改变或丧失、持续的污染物排放有关的环境退化，作为立法和监管机构集体反应的环境/生态风险管理已发展成为一个受关注的问风险管理必须被视为一种社会驱动的深题. 因此，
思熟虑的现象（Benn et al ., 2009; Van Leeuwen , ，而不是一种技术官僚的测量和评估过程. 1997）
整个风险管理过程的社会性质意味着环境风险评价和管理原则、组成、程序和方法可能会因社会背. 1983年美景的不同而变化（Pollard et al ., 2004）
《联邦政府风险评价：管国国家研究理事会制定了
理进程》（U.S. National Research Council , 1983），这是风险评价和管理史上的具有里程碑意义的事件. 此后，许多国家如加拿大、澳大利亚、欧盟及其成员国都提出了不同的方法，强调合适有效的风险管理框架. 因此，在制定我国环境风险管理法规框架时，参考当前国际上通用的环境风险管理方法，对确定我们所采纳的方法将是很有启发性的.
为了实现这一目标，我们调查了世界各地有代表性的风险评价和管理框架，辨识了不同方法的差别、共性、优点和缺点，以确定环境、人类健康和职业健康风险决策所应依据的清单. 通过分析和总结国际和发达国家的经验，提出构建我国环境和健康风险管理框架的标准、结构及流程，以期为我国环境风险评价和风险管理提供决策支持.
方法.
2009年2月至2009年11月，对30多个国际组织、欧洲的英国、荷兰、瑞典以及澳大利亚、新西兰等国家制定的60多个风险管理相关的文件进行调查. 通过研究初步确定所要研究的主要国家、省/州、国际组织、理事会和咨询机构.
对各国际组织、欧洲国家、澳大利亚和新西兰各机构的调查采用了几种不同的方法. 首先通过互联网搜索获取各机构有关风险评价和风险管理的规章及程序的大量资料，许多重要文件可直接下载. 其次是通过电子邮件直接跟工作人员索要所需资料，列出所需信息：（1）本部门制定的环境和健康风险管理方法；（2）本部门具体规划、项目（即目前正在中使用的方法；（3）方法的当前情况使用、正在制定、即将实施）.
通过上述方法获取信息，选定欧盟、英国、荷兰、瑞典等组织和国家的6种风险评价和管理框架作为研究对象进行比较分析. 比较分析依据：（1）相关方法的基础/限制；（2）优点和缺点；（3）使关注的具体问题. 用经验；（4）
最后，以各国环境风险评价和风险管理框架为参考，提出构建一种通用的环境和健康风险管理基准框架建议，从而为风险问题的筛选和组织提供援助. 3
不同环境和健康风险管理方法的对比分析结果
（Comparison of different methods for environmental and human health risks ）3.1
环境风险评价和管理的不同法规框架及特点欧盟及成员国、澳大利亚和新西兰政府、标准制定机构和其他部门已经制定了各种环境和健康管理和沟通框架，这些框架可以分为3风险评估、
大类：生态、环境风险评价和风险管理的一般框架；职业健康风险评价和风险管理框架；特殊应用健康风险评领域的框架. 表1总结了典型的环境、
价和管理的主要框架及特点. 值得注意的是，不同风险管理框架是为不同的目的而制定，因此很难具有统一的特点，但这些框架还是代表了目前该领域的发展状况，以供决策和执行部门根据不同需要进行选用.
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生态毒理学报第5卷
表1欧盟、英、荷、澳、新、瑞等国环境及健康风险评价和管理的基本框架及其主要特征
Table 1General frameworks and their key features for environmental and human health risk assessment and management in EU,
UK, Netherlands, Sweden, Australian and New Zealand
序号1
颁布机构/时间Council of the European Communities, 1989
法规中文名称EU 89/391/EEC
鼓励改善工作场所工人安全和健康的措施指令
法规英文名称
主要特征
EU 89/391/EECCouncil Directive on 框架指令，是保护工人职业安全和健康的the Introduction of Measures to 通用准则，也为其他大量关注健康和安全Encourage Improvements in the Safety 的单一指令提供方法框架and Health of Workers at work
2
European Parliament and of the Council ，1993
委员会条例No. Council Regulation （EEC ）No. 793/93；欧盟两个风险评估的具体指令：现有物质793/93；Commission Directive 93/67/EECof 20的风险评估和控制；关于危险物质的人类
和环境风险评价原则，2003年修订. 委员会指令93/67/July 1993
EEC
2003/105/EC危险物Directive 2003/105/ECamending Council 质重大事故危害控制Directive 96/82/ECon the Control of
Major -Accident Hazards Involving 指令
Dangerous Substances
欧盟预防和限制重大事故对人类健康和环境影响的规章，已被各成员国许多部门实施，分两个控制水平进行管理：低水平需要公告、预防政策，高水平需要安全报告、应急预案.
3
European Parliament and of the Council, 16December 2003
4
Health Council of the Netherlands, 1996
风险不仅仅是一个数Risk Is More Than Just a Number:荷兰评估和决定风险的概念框架，将风险字：反思环境风险管Reflections on the Development of the 评估和风险管理阶段清晰地分开，连接这理方法的发展Environmental Risk Management 些组成部分的过程是动态的和反复的.
Approach
5
Dutch Ministry of 风险管理的前提：环Premises for Risk Management:Risk 专门讨论在制定环境政策目标时运用风险Housing, Physical Planning 境政策背景下的风险Limits in the Context of Environmental 分析技术，为风险管理提供了基础. 明确说and Environment, 1989限制Policy 种群和生态系统水平风险高限或明，个体、
低限标准. UK DETR, the
Environment Agency, and
IEH, 2000
环境风险评价和管理Guidelines for Environmental 指南Assessment and Management
Risk 环境风险评价和管理的分层方法，评价每
一种风险的努力程度是和其优先性和复杂性成比例的，是1995年指南的修订.
6
7
Interdepartmental Liaison 从风险评价到风险管From Risk Assessment to Risk 报告提出3个领域的建议：协调、改进方法
Group on Risk Assessment 理：处理不确定性Management:Dealing With Uncertainty 和新方法的发展、透明度.
（ILGRA ）, 1999
UK ILGRA, 1998UK Environment Agency,
1997UK Environment Agency,
2000UK Health and Safety Executive, 1998UK Royal Commission,
1998Ministry of the Environment, Sweden,
1997Standards Australia and Standards New Zealand,
1999Australian enHealth Council, 2002
风险沟通-管理实践Risk Communication -A Guide to 提出4个简单原则，以协助各部门审视他指南Regulatory Practice 们所做的事情，改进风险沟通的方式. 国家中心风险分析A Guide to Risk Analysis at the 为确定对环境和来自环境的各种压力的重指南National Centre for Risk Analysis and 要性提供了框架、工具和技术.
Options Appraisal 环境风险评价导论风险评估5个步骤
Introducing Assessment
Environmental
Risk 环境风险评价的一般文件，涉及工业、废物
产生和处置以及“自然”压力的环境影响.
以帮助雇主及经营人士评估工作场所风险.
89
101112
Five Steps to Risk Assessment
制定环境标准，Twenty -first Report:Setting Environmental 环境风险管理的讨论应更加关注完善决策
CM 4053标准和目的Standards, CM 4053决策过程，而非是对具体指标、
的定义迈向可持续的化学品Towards a Sustainable Chemicals Policy 以暴露而不是以影响为基础的管理对策，政策通过实际消除有害物质来保护环境的所有
组成部分. 风险管理标准
Australian/NewZealand Risk Management 澳大利亚和新西兰联合制定的标准，目的Standard （AS/NZS4360）是“为一定环境下风险管理过程的建立和
分析、评估、处置、沟通和实施，以及辨识、
持续监测风险提供一般指南”.
13
14
15
环境健康风险评价：Environmental Health Risk Assessment:澳大利亚环境健康风险评价的国家方法；
环境危害的人类健康Guidelines for Assessing Human Health 风险识别、危害评价、暴露评价、风险表征风险评价指南Risks from Environmental Hazards 和风险管理所有要素集于一体的标准.
16
Australian National Health 致癌土壤污染物的毒Toxicity Assessment for Carcinogenic 发展一种方法确定致癌土壤污染物的可接
and Medical Research 性评价Soil Contaminants 受水平.
Council, 1999Rampal and Sadhra, 1999
职业健康风险评价和Proposed Model for Occupational Health 一般框架模型，风险评价和风险管理过程管理建议模型Risk Assessment and Management 分开，独特之处是将预防和控制，应急预案
和健康监督看作风险管理的考虑事项. 人口健康风险管理综Integrated Framework for Population 较少一种关于人口健康风险评价和管理的合框架Health Risk Management 框架之一；包括促进健康领域的主要方面. 系统风险的环境健康Framework for Integrated Environmental 一种综合的环境健康影响评价框架，多个影响评价综合框架Health Impact Assessment of Systemic 维度的整合，涉及到政策、社会/文化、人
经济、技术多种其他方面的影响. Risks 口、
17
1819
Birkwood and Hogan,
1999
Briggs, 2008
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作为区域性组织，欧盟的89/391/EEC 框架指令最早提出了风险评价的概念，是保护工人职业安全和健康的通用准则，也为其他大量关注健康和安全的单一指令提供了方法框架. 此外还有两个风险评估的具体指令，理事会条例No .793/93/EEC 和93/67/EEC .
荷兰健康委员会、风险措施和风险评价委员会在1996年提出的风险概念框架将风险评估和风险管理阶段清晰地分开，并强调过程的动态性和反复性. 文件也指出风险问题的评价方式和如何做出决策受到多种因素的影响，包括：（1）风险的时间范围；（2）风险的空间范围；（3）风险性质和范围方面知识的不确定性；（4）导致风险的活动的社会荷兰住房、空间规划和环境部专重要性. 1989年，
门讨论了在制定环境政策目标时运用风险分析，这为风险管理提供了基础.
在英国，风险评价跨部门联络小组（ILGRA ）是一个非正式官员委员会，负责英国政府部门的政策制定和风险评价的实际应用. 风险评价和毒理学指导委员会作为ILGRA 的下属机构，主要职能是制定新的或改进化学品人类健康风险评价的方每一份都有改进风法. 该委员会发布了6份报告，
险评价程序的建议，主要涉及3个领域：协调、改透明度. 英国环境、运输进方法和新方法的发展、
和区域部，环境部和环境与健康研究所在1995年的指南基础上修正出版了《环境风险评价和管理指南》（2000），原则是所有的环境风险评价和管理活动必须有利于国家的可持续发展，修订主要体现在决策过程中风险交流和公众参与方面结合新思维. 英国环境部风险分析及方案评估国家中心负责评估环境风险以及就如何避免或减少风险提供指南，并使社会和工业界承担合理的费用. 英国卫生和安全执行局和卫生部还制定了10余个职业健康和安全方面的指南，为那些牵涉实际的或潜在的公共健康风险提供指导.
在瑞典，化学品政策是以暴露而不是以影响为基础. 当进行环境风险管理决策时，这项政策并不直接面对应该保护什么的问题. 相反，通过实际消除有害物质，旨在保护环境的所有组成部分. 但是，这种政策与其他欧盟国家的框架有显著的分歧.
澳大利亚和新西兰联合制定《风险管理标准》（1999），旨在提供一个“建立和实施风险管理过程的通用指南，包括建立背景、识别、分析、评估、处
理、沟通、持续监测风险. ”它视风险管理为合乎逻重复的过程，由更好地支持决策的明确步骤辑的、
组成，这样就确保管理行动保持相关性，帮助识别可能改善未来管理实践的因素. 然而，如荷兰的政策一样，标准本身并没有以任何有意义的方式进行明确说明. 相反，该框架的重点在于确定协商进程，尽管在这方面缺乏细节，它仍是一个开发最好的框架之一. 澳大利亚环境健康委员会制定的国家环境健康风险评价方法（2002）汇集了标准风险评价的组成部分：问题辨识、危害评价、暴露评价、风险表征和风险管理，而包络这些组成部分的是利益相关方的参与、风险沟通和社区协商.
此外，一些学者，如Rampal 和Sadhra （1999）还提出了职业健康、人口健康和综合的环境健康影响评价框架. 3.2
不同国家和机构典型风险评价和管理方法比各种框架和办法提供了不同机构的大量环境、健康和职业健康风险信息. 此处选择那些范围足够全面，对研究具有启发性的6个框架进行更深入的分析（表2）. 有些框架尽管是针对风险评价而制定的，但对风险管理提供了有益的观察视角.
选择标准如下：（1）框架在环境、健康、职业风险领域的代表性；（2）与中国风险管理需求的相关性；（3）(综合和精确方法的代表性；（4）在不同风险领域的普及性；（5）国际上及不同国家技术发展水平的代表性；（6）在不同国家的使用程度.
分析和对比结果如表2所示. 这些框架反映了风险评价和风险管理广泛的应用范围，也表明不同国家和机构的风险评价和管理在技术层面上的许多相似之处，并且可以相对容易地分解为几个共同要素. 根据对这些框架的广泛深入分析，辨析包括在框架内的关键组成要素，基于风险管理的方法，我们提出下列“清单”以保证高质量的风险管理决策：
（1）确认正在解决问题的正确性. 问题的正确定义对保证做出有用和适当的风险管理决策是是非常关键的. 问题确定涉及在公共健康和环境/生态背景中辨识和表征环境健康问题，也涉及确定风险管理目标和识别开展风险评价和管理的权力、责任和资源. 问题确定不仅限于科学和政策方面，还必须在早期阶段与各方当事人全面合作与
较分析
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表2不同国家6种风险评价和管理框架比较分析
Table 2Comparison of six sets of risk assessment and risk management framework in different countries
法规方法的基础限制
EU Directive 2003/
105/EC
Netherlands Health Council, 1996
UK DETR, and IEH, 2000
AS/NZS4360, 1999
enHealth Council, 2002
Rampal and Sadhra, 1999（1）拟议作为职业健康风险评价和管理的一般模型；（2）试图阐明政策水平的决策过程，为开展风险评价和管理风险提供指南.
）欧盟指导环境和健荷兰风险评价和风（1）为风险评价作为（1）澳大利亚和新西（1）为澳大利亚提供环（1
康风险评价和管理的险管理的一般指南环境决策评估过程兰联合风险管理标境健康风险评价的国系统方法；中的关键组成部分准；家“基准”方法；（2）为预防危险物质重提供了一个共同的（2）适于风险管理、（2）应用于环境健康危大事故和限制其人类框架；环境或其他方面的害的一般方法.
）关键是运用预防通用框架. 健康和环境后果提供（2原则. 一致和有效方法. ）根据临界值进行分（1
级风险控制；）分层预防和减缓控（2
制政策.
（1）风险评价和风险（1）包含问题形成阶管理阶段清晰地分开；段；）连接过程是动态（2）在定量前筛选和（2
的和反复的；优先化所有风险；）强调风险管理人（3）在方案评估阶段（3
员和风险评价人员需考虑所有风险；之间磋商；（4）过程的重复性（4）风险问题的评价质；
）决策过程中风险方式和如何做出决（5
策受到多种因素的交流和公众参与相
结合. 影响.
（1）视风险管理为合
重复的过乎逻辑的、
程；）由支持决策的明（2
确步骤组成；（3）所有步骤都有明确的监测和检查；）核心在于使用优（4
先决策标准.
沟通，以便风险管理策略形成时就充分考虑公共价值观.
（2）从过程的开始就纳入利益相关的和受影响的各方当事人. 整个风险管理过程的利益相关方参与已被认为是很多风险管理框架中关键的过程. 经验也表明相关方的合作会导致更有效、易于接受和持久的风险管理决策. 引入各方当事人的观点允许及早考虑不同的技术评价、公共价值观和知识. 相关方合作为弥补认识、语言和认知之间的差距提供了机会，但这不意味着风险管理决策过程中没有冲突. 而应通过相关各方的讨论和协商来解决冲突，最终做出充分考虑各方观点、利益的
/优点使用经验关注的问题
（1）应用广泛（2）定量（1）综合；
）应用广泛；风险评价的综合指南；（2
）鼓励利益相关方、（3）包括通过“审计（3
风险沟通、社区协商；与核查”的重复和）包含问题形成阶评估；（4段；（4）将多种因素纳（5）审核及“实际检查”入风险管理决策的纳入；过程. ）监测和评估结果. （6
）无问题形成阶段；（1）有限风险沟通；（1）风险沟通置于（1
（2）未强调利益相关方（2）未特别强调利过程的末期. 磋商；益相关方参与；缺
（3）有限风险沟通. ）没有强调决定点（3
耐受性及社会行动者的方式.
该框架已被欧盟各成员国许多部门实施，是1996年委员会指令96/82/EC的修订版. 应用于危险物质超过规定数量的情况下. （1）工业企业重大事故风险预防和管理；（2）根据危险物质风险阈值确定风险管理策略.
该指南被荷兰健康委员会作为指导评估和决定风险的概念框架.
该框架是英国环境风险评价和管理的通用方法，是对1995年《环境保护风险评价和风险管
的修订. 理指南》
（1）公众咨询/磋商重复的过程没有清晰（1）无问题形成
过程缺乏细节；的描述. 阶段；（2（2）未给出制定管理）无剂量-效应；目标具体指导. （3）无利益相关方
参与；
）风险沟通置于（4
过程的末期. 该指南已被澳大利亚和新西兰政府广泛采用，是一个开发最好的框架之一.
（1）最终报告发布于该框架还未被广泛2002年，包含公众和其采用. 他反馈；（2）作为实施风险评价以及环境健康机构检查风险评价的指南. 讨论特定人群团体的特殊需求，如儿童、老人、性别、其他由生殖状态和生活方式因素确定的方面.
（1）试图阐明政策水平决策过程；（2）包括经济、预防和控制、应急计划、风险认知等风险管理重要部分.
（1）技术层面的风险评价；（2）风险接受程度的确定和风险减缓措施.
强调决策应是持续关注已经产生的风不断迭代分析的结险管理决策框架. 果，强调和提升对某一风险问题的理解和共识.
风险管理决策.
（3）承诺各方之间的诚实和公开沟通. 利益相关方参与是风险管理全过程所有受益方和受害方沟通的一个重要手段. 然而，沟通必须也发生在更广泛的相关方之间，包括公众，并且必须要及早和贯穿整个过程来进行互惠的和双向的沟通. 风险沟通对风险信息在相关方之间的传递是非常关键的，涉及大量的沟通工具和条件.
（4）熟知、合并和平衡多重风险. 所有的风险管理框架中都涉及到不同程度的定量风险评价，依赖所涉及的风险类型和应用的特异性而有所不同. 很多机构都在探索“个性化”的过程，但风险评
第5期贺桂珍等：基于国际经验的环境和健康风险管理框架的构建
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价仍保留着最普遍和广泛认可的方法. 我们在人类健康、环境/生态和职业健康风险综合方法中却应该审慎进行分析、平衡不同的风险.
（5）采用持续的全过程评估，一旦获得新信息就准备变化. 持续性和评估对保证风险管理持续发展和反应是非常必要的. 风险评价和风险管理不是严格的连续有次序的过程. 评估应该发生在过程评估和结果过程的三个阶段：影响形成评估、评估. 有价值的信息或观点可能出现在评估过程的任何阶段. 重要的是过程既要持续又要灵活以适应变化或新信息.
（6）确保风险管理过程所有阶段的可靠性程度最高. 风险管理涉及为了预防或减少对环境和人类健康损害采取的合适决策和政策. 风险管理还涉及社会、文化、伦理、政治和法律方面的事项，应“分析-协商”过程寻找适当的平衡，既要系当运用
统分析科学信息，又要考虑所有受益和受害方的价值观和观点（Hrudey and Leiss, 2003）.
（7）用广泛的视角在全局范围内考虑问题和风险. 风险管理是一项复杂的任务，涉及不同的时间、空间、对象、影响. 风险管理不存在一种“放之四海而皆准”或“千篇一律”的方法来解决所有的问题. 决策者运用某种风险管理框架时必须根据不同风险管理问题采取不同的解决方案. 4
中国风险管理基准框架的构建
通过对发达国家环境风险评价和管理框架的描述和分析，借鉴其优点和使用经验，我们提出构建适合我国的环境风险评价和管理框架的标准、框架结构和建立流程. 4.1
基准框架的构建标准
此处提出的基准框架为一个综合的风险管理过程，可以应用并适应任何负责管理环境、人类健康和职业健康风险的组织. 制定的基准框架要满足以下标准：（1）应反映当前环境和健康风险管理的概念和根本原则；（2）应反映目前风险管理的最佳实践，如澳大利亚/新西兰风险管理标准（AS/；（3）应在现有组织结构内能够容NZS 4360, 1999）
易地被单独组织实施. 除了概念和一系列原则，它必须具有可识别的功能、要求清单，案例研究等；（4）风险制造者、风险承担者、利益相关方和公众必须能容易地理解框架，并需要大量关于范围、方
法和决策的文件和说明.
有两个与框架价值和实用性相互关联的问题. 一是在何种程度上组织应符合标准的方法，二是加强标准方法使用过程中风险决策和风险减缓控制的沟通. 管理框架应该允许决策者和所有利益相关方之间更迅速和更有效的沟通，但不能以过程过度复杂为代价. 为达到此目的，必须仔细区分“标准的”，哪些是“灵风险管理中哪些部分应该是
活的”. 一般而言，标准化应限于那些能共同应用于不同风险问题的风险管理部分. 重要的是基准框架为风险管理提供一致的方法，尽管每个水平活动和性质有差异，基准框架可被上风险的责任、
最高级组织所采纳，并在组织所有功能水平上加以实施. 4.2
基准框架的组织结构
根据环境风险管理主要关注事项，风险管理有三个时间维度：战略风险，对规划、组织结构的长期高级管理决策；战术风险，依据政策分析的中期改正、员工再培训和其决策；运行风险，通过监督、他质量控制方法进行的短期日常风险控制活动. 组织的功能层次可分成决策、政策分析、监督和监测、运行四个水平，各个组织层次之间存在信息流动.
提议的风险管理决策基准框架如表3，组织结构分为三个层次，反映了决策的时间框架和活动的一般功能结构，这些水平可以与组织内部单独的部门相对应.
风险管理职能的三个层次：
（1）高级管理：做出长期“战略”决策和承担其他两个级别所有决策的责任. 在这个层面上，该组织的风险达到平衡，一方面冒足够的风险满足目的和组织的目标；另一方面降低行动中所固有的风险，使其可以接受和成本有效.
（2）制订政策和规划计划：进行中期“战术”政策和规划修改分析. 在这个层次上开展在一个组“风险管理”活动. 织内传统的技术
（3）运行：制定和准备组织的日常程序和服务. 通过招致的风险满足其规定来实现组织中的风险平衡（如促进健康和保护环境），同时通过质量控制、质量保证和其它风险管理办法减少这些风险到可接受和成本有效的水平.
对于每一个层次的管理任务，表3辨识了所实施的“功能”，用来衡量组织绩效的“标准”，组织圆
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表3风险管理决策的基准框架结构
Table 3Proposed benchmark framework for risk -management decision making
管理任务
●●●●
功能决策监测
利益相关方关系背景
●●●●●●●●●●●●●●●●
标准组织目标能力
利益相关方信任公开透明灵活一致性预算资金成本—有效
利益相关方认可不确定性详述合理的关系预防原则综合性完成行动计划纠正失败持续改进顾客满意
能力要求
高级管理“战略”
●
●●
政策、规划和计划“战术”
●初步分析（辨识）风险分析
风险处理方案
评估风险和风险处置
●●●●●风险沟通和磋商文档记录最佳“实际”惯例搭档职员
每一种能力都应用于三种功能层次
运行“操作”
●实施
●质量控制
●减少风险的规划
监测质量控制
（起始的风险问题）
D -M
（优先的风险问题）初步分析（辨识）
D -M
利
益相关方关系︵沟通等︶
背景
迭代循环*D -M 风险分析D -M 风险处置方案
D -M 评估风险和
风险处置D -M 执行规划
图例
表3中的功能
D -M *
表3中的功能每一个阶段都循环
终止
风险问题终止）（观察摘要）最重要问题结束）
监测质量控制
图1贯穿框架的风险问题流程
Fig. 1Flow of risk issues through framework
第5期贺桂珍等：基于国际经验的环境和健康风险管理框架的构建
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满完成任务的“能力要求”. 标准用来判断功能执行的情况，能力要求提供了组织必须具有的能够完成功能的一套条件. 表中的能力要求适用于所有三个层次的任务，但显然能力的性质在每个任务水平是各不相同的. 4.3
基准框架的风险问题流程
通过该框架功能要素的风险问题流程见图1. 根据信息监测和质量控制，每隔一段时间（或危机情况）将辨识大量风险问题. 决策者将选择有限几个风险问题初步分析（辨识），其余问题由于大量原因将被搁置，包括低风险、没有可行的处置方无效益和没有管辖权等. 在初步分析获得关于案、
风险的进一步资料后，决策者将为没有被搁置的风险问题设立背景. 如果有必要决策者将返回初步分析阶段获取其他信息，这种迭代周期可能会重复直到有足够的资料做出投入资源的决定.
一旦被选择进一步考虑的每个风险问题有一个可以接受的背景，然后就可以继续进行风险分风险处置方案和评价. 决策者可以搁置风险问析、
题，返回进行更多分析，或者决定选择一个处置方整个系统返回到不断监案进行选择. 紧接着实施，
测和质量控制，这将产生新的风险问题和新的机利益相关者关遇. 根据问题的紧迫性和现有资源，
系（例如风险沟通和公众参与）在由决策者确定的水平上贯穿整个过程.
决策者可能会谨慎地以一个特别的方式排除或实施图1中的功能. 例如，如果通过初步分析，发现某个风险问题是一个具有标准解决方案的定义良好的问题（例如，如果超过监管限制就禁止活动，或如果所有风险是可管理和可以接受的就利用“黄金机会”），那么决策者可能决定继续直接实施选择的方案，所有其他功能限制在风险沟通层面. 同样，如果意外的危机局势限制了组织的资源，决策者可能会延迟或取消倡议行动，以解决大量次优先性的风险问题. 对于任何现有的风险管理活动或概念应该只位于框架中指定的位置. 5
结论
风险评价和风险管理框架已成为环境政策的重要手段（Gouldson et al ., 2009），尽管制定时间和应用的地域不同，各国风险评价和管理方法有很多相似之处，包括基于监测的各种形式的持续反
馈过程；技术信息对明智的环境风险管理政策并不充分；在问题形成和决策阶段就更加重视利益相关者的介入和所有当事方的沟通. 澳大利亚/新西兰风险管理标准和英国政府的方法都允许在评价和管理过程的任何阶段开始大量迭代循环，这意味着决策和管理可能随着环境问题的发展有所不同. 人们对使用社会经济信息的态度也明显改评变，在风险管理资源有限的情况下，提高识别、估和管理风险的能力已成为确保以合理费用减少风险的必要策略，并且更强调在决策时纳入经济分析-直接的效益和成本估算. 尽管如此，经济分析也不应是环境风险管理决策中压倒一切的决定因素，还需要考虑全局的社会、技术等各个方面.
尽管注重风险管理框架的持续改善，目前各国就管理方案的产生过程仍未达成一致意见. 如果环境风险管理的主要职能是选择和实施若干候选行动计划中的一个，那么首先必须要有一个不同替代方案的可靠清单. 目前还不清楚这种方案清单如何制定，谁应该准备，方案适当性的判断依据提出和评价方案对决策过程为何. 由于如何制订、
有相当大的影响，未来有必要针对提出和审查方案的机制来制定具体指南. 在这方面澳大利亚/新西兰风险管理标准已做出一定程度的努力. 此外，目前管理方案产生方法的差别也很大，可以通过具体问题和通用）和输入来特定信息（具体案例、源（技术为主的，技术和公众平衡，公众为主的）的可能组合加以确定. 采用具体案例信息和技术投入相结合来产生管理方案具有效率和集中的特点，但限制了公众参与. 因此，解决方案或建议未必能反映公众意见，不同案例之间也不可能保持一致. 另一方面，应用公众参与为主的方法往往会忽略某个问题的技术差别，提供的管理方案不容易转化为实际行动.
欧洲方法越来越注重平衡风险评估和风险管理这两个极端. 为了方便公众介入和加快决策过程，最合适的行动路线也许是从具体问题为主的方法转到平衡技术信息和公众意见进行风险评价/风险管理的过程. 在一般和特定案例办法之间，“定义，然后完善”的方式将吸取这两种方法的风险管理决策经验. 因此，就需要一个文件能为产生广泛接受并在技术上可靠的方案提供指导. 虽然针对具体问题的方法可以通过降低达成共识所需的迭代次数来节省时间，但当讨论、确定和排列公
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生态毒理学报第5卷
共价值，制定所需的保护水平阈值，确定管理方案选择的决策标准，以及决定风险管理政策方案是否已经成功实施时都需要不断的重复过程.
每个机构必须采用适合自己特定条件的风险管理过程，不存在“放之四海皆准”的方法能满足风险决策应用的不同领域. 许多国家在制定和改进风险管理框架和程序方面已取得了进展. 然而，为了实现环境风险管理的目标，一个能够平衡技术信息和公共投入的指导方法仍是必要的. 因此，未来需要关注三个重要领域：（1）制定技术上可靠和广泛接受的一般和特定案例环境风险管理决策的方法和流程；（2）产生可信的针对特定案例的风险管理替代方案清单的方法及流程，这将明确风险管理中运用的各种技术评估重点；（3）制定决策标准以帮助选择风险管理行动，并可以用来判断实施方案的成功度.
通讯作者简介：吕永龙，博士，现任中国科学院生态环境研究中心研究员、博士生导师，国际环境问题科学委员持久性有会主席（SCOPE ）. 长期从事环境管理与政策、毒物质的生态效应与调控对策等研究，主持“973”课题、科技支撑课题等30余项，先后在国内外核心刊物上发表论文120余篇，其中SCI 收录60余篇、EI 收录40余合作编著中英文专著15部. 篇，主编（译）、References
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