论环境行政补偿中的补偿范围及方式

论环境行政补偿中的补偿范围及标准

摘要：对于因环境保护而影响相对人权益的行政行为，政府应当给予相对人补偿。而环境行政补偿中的补偿范围及标准都没有具体的法律法规加以明确，这就给实际操作中埋下了隐患。环境行政补偿的补偿范围一般有因环境资源的公用征收、公权力附随效果损害环境权、行政许可权被变更撤回。针对这些行政行为所引起的行政补偿，一般情况下政府应当遵循完全补偿标准，只有在特定情况下才能适用适当补偿原则。同时，建立第三方价值损失评估机制也是环境行政补偿中的重要一环。

关键词：环境行政补偿补偿范围补偿方式

近年来随着社会经济的发展，人们对环境保护的要求越来越高，行政机关也越来越关注所在地区的环境保护。因此行政机关为保护环境而作出的企业搬迁、农村集体搬迁等行政行为也越来越多。这就涉及到了环境行政补偿问题，而其中最关键的就是环境行政补偿中的补偿范围及标准问题。

一、环境行政补偿概述

要论及环境行政补偿中的补偿范围及标准问题，必须首先明确何为环境行政补偿。目前我国没有相关的行政补偿法，学界对于环境行政补偿也没有公认的定义。唯有借鉴台湾地区与行政赔偿的定义来厘清环境行政补偿的概念。我国台湾地区学者认为:“国家在行使公权力的过程中，对人民造成非法定的损害结果，而由代表国家的行政机关负起弥补损害结果的制度，称之为‘行政损失补偿’”。而行政赔偿则是指行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，行政机关作为赔偿义务机关应当给予赔偿。 从以上两个定义可以看出行政补偿行为的发生主要是基于行政机关的合法行政行为侵犯了相对人的财产权而发生了补偿义务。又因为我国目前没有明确的环境权诉讼及保障制度。所以，笔者认为，环境行政补偿定义为：国家行政机关及其工作人员因环境保护的目的，在实施合法合法行政行为过程中对相对人的合法权益造成损害的，应当给予补偿。

二、环境行政补偿中的补偿范围

环境行政补偿的范围即是指政府的哪些行政行为能够使相对人获得行政补偿。一般而言，环境行政补偿中的政府行政行为都是为了公共利益，更具体的说是关乎公共利益的环境保护而作出的。

（一）因环境资源的公用征收而导致的行政补偿

公用征收是指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿

的原则，征收不动产所有权或者其他物权的程序。1比如土地征用补偿制度，是指国家依法征用集体所有的土地或者使用国有土地单位的土地，给予被征用土地的单位及个人造成损失，按照法律、法规、规章及法律文件规定的范围和标准,由使用征用土地的单位向被征用土地的单位及个人支付补偿费用的制度。

（二）公权力附随效果损害环境权而导致的行政补偿

公权力附随效果损害环境权的补偿是指合法的公权力行为或措施，对于个别人民造成的环境权的侵害。有因公共工程所造成的侵害环境权。例如，修建大坝造成农田、建筑物、林木等被淹没；因施工造成周围土地及建筑物与外界交通受到阻碍而极大影响其价值，或因施工所产生的噪音、烟尘、震动等对周围公民环境权的侵害。2也有国家公害行为所造成的环境权侵害。例如，后建的机场导致机场周围居民受到噪音的影响，妨害环境的安宁与宁静，使人长期无法正常工作、生活，甚至对人身健康产生不良影响，也就侵犯了公民的安宁权。

（三）行政许可权被变更、撤回而导致的行政补偿

我国《行政许可法》第8条规定:“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止、或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的。为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失，行政机关应当给予补偿。”这就从法律上确认了行政机关对之前作出的行政许可变更的，应当对相对人给予补偿。例如环境保护部门准许了企业的生产经营，但之后为保护环境而变更了许可，就应当对企业作出补偿。

三、环境行政补偿中的补偿标准

（一）一般情况下，应当遵循完全补偿标准

在大多数的情况下，无论是从社会公平和正义标准出发考虑，还是从社会经济发展、人权保护、法治文明的进步考虑，都要求环境行政补偿应当遵循完全补偿标准。补偿要根据受害人的全部损害并充分考虑对当事人生存和发展利益的长远影响，来确定补偿的具体数额。否则，会助长国家权力的滥用和使不特定公民、组织的合法权益处于不可预期、随时可能发生的危险中，得不到有力保障。

补偿全部损害所指的全部应是社会中性第三人眼中的全部，即既不是补偿权利人眼中的全部，也不是补偿义务人眼中的全部，而是社会无利害关系第三人眼中的全部。3因为国家公权力主体进行补偿时如果对所有相对人的处境均加以考虑，加以了解，加以求证，则必然陷入具体琐碎的补偿事务中，影响行政效率。

（二）特定情况下，不排除适当补偿原则的适用

完全补偿原则并非是绝对的，要考虑到政府的财政负担能力及行政行为所涉及公共利益的大小。一般在实行社会公共政策的情形下，可以适用适当补偿的原1姜明安：《行政补偿制度研究》，载《法学杂志》2001年第5期，第16页。

2 练琪：《环境行政补偿制度研究》，载《中国环境管理干部学院学报》2006年第4期，第16页。

3沈开举：《论行政补偿的标准》，载《河南社会科学》2005年第1期，第26页。

则。如果要求国家实行“完全补偿”才能征收私有财产，实际上就是否认了“征收”本身，最终也会损害社会公共利益。另外，区别在致害原因中公权力的作用大小、当事人尤其是补偿权利人在引起补偿的原因过程中有无过错行为等不同情形后，适用“适当补偿”原则，则更为合理。

（三）建立第三方价值损失评估机制

建立第三方价值损失评估机制，能使行政补偿的实施具有可操作性。环境行政补偿一般应完全补偿，但是相对人损失的价值数额却是政府和相对人常有争议的地方。所以，建立由独立于政府和相对人的第三方价值损失评估机制，能将损失价值的评估纳入市场运作轨道，避免公权力主体单独决定损失补偿数额时的主观性、随意性和片面性。4这样，行政补偿标准的实施才具有可操作性，才能真正把补偿标准问题落到实处，被补偿权利人的合法利益才能得到真正维护。

4阚英：《论我国的行政补偿标准》，载《政法论丛》2006年第1期，第34页。