日本新选举制度与政治改革

作者：宋长军

当代亚太 2000年06期

　　1994年日本国会通过了“政治改革关联四法案”（即公职选举法、政治资金规定法、政党助成法、众议院议员选举区划定审议会设置法），标志着日本历经六年作为政治改革之一环的选举制度改革宣告结束，并由此揭开了日本政治制度新的一页（注：田中宗孝：《政治改革六年的路程》，载《选举研究》，1997年。亦有更细致的划分，见佐佐木毅：《政治改革的1800日》。）。

　　政治改革关联四法案中，选举制度改革是至关重要的。它是政治改革的基础和核心。选举制度改革的主要对象是众议院议员选举制度（注：从发挥政治作用的视角来看，国会议员特别是众议院议员选举是至关重要的。因为日本实行的是“跛行”的两院制。根据日本国宪法规定，众议院有4项优越制度：1.法律的制定。 业经众议院通过而由参议院作相异决议之法律案，如在众议院由出席议员2／3以上多数再行通过时，即成法律（日本国宪法第59条）。2.内阁总理的提名。众议院与参议院曾作相异之提名决议时，两议院依法律规定开协议会。意见仍不一致时，或众议院作提名决议后，除国会休会期间外，10日以内参议院如不作提名决议，即以众议院之决议为国会决议（日本国宪法第67条）。3.预算的通过。参议院与众议院作相异决议时，则依法律规定开两院协议会。意见仍不一致时，或参议院接到众议院通过之预算后，除国会休会期间外，在30日以内如不作决议，即以众议院之决议为国会决议。4.条约的缔结。与预算的通过程序相同。）。本文试图对新选举制度作出总体评析并指出今后日本政治走向的总体发展趋势。

　　新选举制度的特征

　　1996年10月20日，日本进行了第41届众议院议员选举。这是1994年日本公职选举法作重大修改（小选举区比例代表并立制度）以后的首次选举。小选举区比例代表并立制的本质是小选举区制，因为小选举区部分占3／5，即在众议院法定议员总数500人中占了300人，所以小选举区制的特征极为明显。客观上小选举区制也完全实现了在新选举制度中占统治地位的效果。此外，比例代表部分（200人）被11 个选举区所分割，比例代表制的特征被淡化，丧失了比例代表制的意义。同时因为重复候选人制度、惜败率标准等因素的制约，所谓小选举区比例代表并立制就成为以小选举区为核心的制度，因此，有人将这一制度称为“附比例代表制的小选举区制”或“小选举区本位制”（注：小林武：《新选举制度所反映的现实》，载《法律时报》第69卷第1号第2页。）。

　　小选举区制和大选举区制各有所长，各有所短。两者是表里关系。一般来说，小选举区对候选人较为了解，选举费用负担不重，容易形成两大政党制，政局稳定。缺点是议员与选举区联系过于紧密，容易产生腐败，形成利益诱导型政治，不能反映少数派意见。而大选举区的特征恰恰与此相反。

　　选举区的性质由选举区的大小和投票方法所决定，由此产生了多数代表和比例代表的分类。多数代表是指该选举区的多数派可以独占议席，少数派的候选人没有当选的机会。所以与这一理论相对应的是小选举区制（单记制）、大选举区制+完全连记制。比例代表给少数代表以可能当选的机会，所以与这一理论相对应的是大选举区制+单记制、大选举区制+完全连记制+累积投票制（承认对同一候选人实行连记的制度）。这时，大选举区原则上不应再分割，如果选举区小，少数代表的特征将减弱。另外，在实行大选举区制+限制连记制选举时，除了选举区的大小以外，法定人数和连记数之差，是否实行累积投票等也起决定作用。简言之，在比例代表选举区制度下，各派的议席数受选举战术牵制的因素很多，各派的议席数依存于上述因素的诸多方面。

　　比例代表制是各选举区（大选举区）按照得票数比例分配议席的制度。其性质是将废票减少到最低限度。比例代表制大致分为“单记转让式”和“名簿式”两种。“单记转让式”是指选举人对候选人按照当选顺序投票。因此，最初计算得票只计算第一顺位，达到预定标准为当选者。按照得票标准，其剩余部分分配给第二顺位候选人，第二顺位候选人得票达到标准时，转让给第三顺位候选人，以此类推。这一投票方法是对个人投票，不是对政党投票，而且手续繁杂，只能在小选举区实行，这与比例代表制的基本精神不相符合。与“单记转让式”相对应的是“名簿式”。名簿式可分为“严格拘束名簿式”和“单纯拘束名簿式”两种。前者是指参加选举的各党派制定候选人名簿，名簿上的候选人事先排好顺序，选举人对名簿投票，即投票用纸上记载党派名，根据得票数决定党派议席。当选者按照名簿顺序决定。后者是指选举时党派制定的候选人名簿不排列候选人顺序，选举人可以自由投票的制度。这时可以看作是对候选人个人投票，也可以说是对名簿投票。当选者是按照名簿中的候选人个人得票顺序决定的，同时根据名簿得票数决定党派的议席。名簿式的最大特点是采取对名簿投票，选举不单是对个人的选择，而且是对党派的选择。日本采取“严格拘束名簿式”。

　　新选举制度具有两个重要特征：1.以小选举区为核心；2.比例代表区划分选举区过多，丧失了比例代表选举区的意义。由此造成的结果是整体呈现小选举区特征。

　　新选举制度的效果

　　1.各党的得票率与议席率不平衡

　　各党的得票率与议席率不平衡主要表现为该制度对大党有利，对小党不利。在小选举区，自民党得票率为38.6%，议席率56.3%，新进党得票率28%，议席率32%；而民主党得票率10.6%，议席率5.7%； 共产党得票率12.6%，议席率0.7%；社民党得票率2.2%，议席率1.3 %；先驱新党得票率1.3%，议席率0.7%，由此可以看出，少数党的得票率和议席率与多数党的得票率和议席率（尤其是前两个政党）之间的差剧加大（注：这是因为计算方法的缘故。议席率的计算方法为得票率的三次方。例如得票率为3，则议席率为3×3×3＝27；得票率为2， 则议席率为2×2×2＝8；因此在西方被称之为“三乘比法则”。）。

　　在比例选举区，由于被11个选举区分割，情形也对大政党有利。自民党得票率32.8%，议席率35%；新进党得票率28%，议席率30%；民主党得票率16.1%，议席率17.5%；共产党得票率13.1%，议席率12%；社民党得票率6.4%，议席率5.5%。

　　结果，在500个法定议席里，自民党占了239席（议席率47.8%）。如果选举区全部采取比例代表制，则自民党只能占164席， 而得票率（同党的绝对得票率）仅为19.5%。所以选举结束后，有学者明确指出，自民党占的是制度上的优势，是虚构的多数，自民党非但没有像宣传的那样“大获全胜”，而且作为执政党的资格都有问题（注：石川真澄：《自民党真的胜利了吗？》，载《朝日新闻》1996年10月22日。）。

　　新选举制度虚构的多数现象，不仅表现在自民党身上，作为第二大党的新进党也获得好处。两党合计得票率为60.8%，议席395， 占众议院议员法定人数的79%。也只有在新选举制度下，才造成自民党势力在众议院占4／5这样一种局面。又如《日美新防卫合作指针》、《国旗法》等重要法案的通过，实际上也是利用了众议院多数决这一制度上的优势。

　　2.出现大量死票

　　小选举区比例代表并立制出现的死票所占比例为有效投票总数的55%；在约5650万张有效投票中占了3000多万张，而在中选举区制度下，则为24.7%。其中有70%以上的选举区死票率为10%，最多竟达到78.5%。各政党的死票率分别是：自民党31%，新进党51%，民主党78%，共产党99%，社民党70%。从中可以看出，越是小党死票率越高。新选举制度排除小党的性质一目了然。新社会党和先驱新党的处境最为悲惨。新社会党得票率为1.7%，先驱新党得票率为1.0%，如果是比例代表制，可以分别获得8个和5个议席，而在比例代表被划分为11个选举区的情况下，议席数均为0，即死票率为100%。

　　从上述几组数字可以看出，小选举区比例代表并立制没有完全反映选民的意愿，它利用小选举区制度上的优势，使相当一部分选民的声音变成了死票，无疑，它是对普遍、平等选举原则的亵渎。

　　小选举区比例代表并立制度，同时也包含着对现职人员有利，对新生力量不利的因素。根据日本朝日新闻对众议院全体议员实施的调查结果表明，有过半数议员赞成以小选举区为重点的选举制度（注：《朝日新闻》1999年12月27日。）。它客观上阻碍了政权交替，使议会成员的构成固定化。同时这种对大党有利的选举制度容易加速政党的分化改组，造成两大保守政党纠集周边政党，组成巨大联合体的局面。目前出现的“自自公”联合（自民党、自由党、公明党联合）就是这种制度的必然过渡。

　　3.每一代表所代表的人口比例不是缩小而是扩大了

　　每一代表所代表的人口比例是指从具体的情况出发，在城市和乡村、大城市和小城市之间，对每一代表所代表的人口比例作了不同的规定。例如，根据资料统计，神奈川14选举区每468619人中选出一名代表，而岛根3选举区则每191891人中选出一名代表，比例为2.44 倍（注：《朝日新闻》1999年12月28日。）。这种城乡之间的比例差距是不平等的。但是在现阶段，这样做有其一定的合理成分，即城市和乡村之间、大城市和小城市之间，政治、经济、文化发展是不平衡的，在每一代表所代表的人口比例上不能强调绝对平等。但是作为城市和乡村、大城市和小城市之间，随着经济的发展，每一代表所代表的人口比例应该逐渐缩小，而不是扩大，这是无可非议的（注：按照日本最高法院裁决，众议院议员选举人口比例超过1：3视为违宪。）。

　　原选举制度的中选举区制度，众议院每一代表所代表的人口比例是2.137比1；而新选举制度则为2.44比1。 每一代表所代表的人口比例不是缩小而是扩大了。众议院议员选举区划定审议法规定，人口比例原则上不能超过2倍。 每一代表所代表的人口比例不合理曾作为中选举区制度的主要缺憾而加以抨击，但是新的选举制度在制定之初就超出了中选举区制度制定时的范围，而且数量也有扩大。制定中选举区制度时，超过2倍的选举区为28个，而新选举制度超过2倍的选举区竟达到81个（注：《朝日新闻》1999年12月28日。）。这就是说，无论是每一代表所代表的人口比例，还是超过2倍的选举区的范围都扩大了。 这一问题的严重性还在于，选举的实践证明，在选举制度操作之初的这一差距将随着在选举过程中出现的新情况而不断扩大而不是缩小，因为每一选举区一旦确定当选名额，都只希望增加而不削减。

　　新选举制度下首次众议院议员选举结束后，每一代表所代表的人口比例的违宪诉讼占选举诉讼的首位。这引起学者们的关注。小林武教授指出，国会选择的新选举区制度虽然其本身没有直接违反宪法（日本国宪法第47条），但是可以看作是在特定情况下的适用违宪。因为小选举区制的两大重要缺陷，即死票的大量出现违反平等选举原则（日本国宪法第44条、但书、第14条第1款、第15条第3款）；各党的得票率和议席率的不平衡，违反了有权者寻求忠实、客观地反映多元化社会这一国民意志对选举制度的要求和心态。当国民把这一选择交由国会判断时，国会没有对上述制度性缺陷作改进措施。

　　4.重复候选人当选制度

　　所谓重复候选人是指在小选举区落选的候选人在比例选举区根据在原小选举区的“惜败率”重新当选，被称之为“复活当选”。惜败率是根据小选举区的成绩决定的。具体计算公式是：惜败率等于落选者的得票率除以当选者的得票率再乘以100。

　　在新选举制度框架内，这被认为是极不公正的。在新选举制度下首次举行的众议院议员选举中，因重复候选人制度重新当选者合计为84人，占比例选举区全部议席的42%。其中各政党的重新当选者占当选总数的比例分别是：自民党占13.3%；新进党占1.2%；民主党48%； 共产党61.5%；社民党60%。这84人当中，在小选举区选举中以第二位落选的56人，以第三位落选的22人，以第四位落选的5人，以第五位落选的1人（注：佐佐木毅：《1996年众议院选举结果分析》， 载《法学家》第1106期第14页。）。此外，作为极个别的例子，在小选举区被没收保证金者在比例选举区竟然再次当选（注：野中俊彦：《小选举区比例代表并立制选举的问题》，载《法学家》第1160期第19页。）。这对选民的感情是严重的伤害。这就是说，在小选举区落选者，由于其在党内的地位按照排名顺序在比例代表选举区重新当选，换言之，比例代表区明明是对政党投票，转而变成对政治家个人的救济制度。

　　5.新选举制度没有获得国民支持

　　新选举制度下首次众议院议员选举结束后的舆论调查结果表明：认为“小选举区制度好”的为29%，认为“不好”的占53%，认为“这一制度应继续进行”的为40%，反对者占45%。对比例代表选举区，认为“比例代表区制度好”的占25%，认为“不好”的占54%，认为“这一制度应继续进行”的占49，反对者为36%。对小选举区比例代表并立制度综合评分，“赞成”为13%， “反对”为75 %（注：《朝日新闻》1996年10月25日。）。小选举区比例代表并立制的缺陷通过首次众议院议员选举实践的检验，没有获得国民认可已是无可争议的事实。

　　6.战后以来众议院选举最低的投票率

　　1993年众议院议员选举投票率为67.2%，而1996年新选举制度下的首次众议院选举，小选举区和比例代表选举区的平均投票率为59.65 %。众议院选举的投票率创战后众议院选举最低记录。此外，作为这次选举的低投票率还有以下特点：

　　（1）创战后最低记录的都道府县多达37个，其中13 个县比上次选举投票率下降10%以上；（2）下降幅度最大的这13 个县在上次选举中投票率都是大幅提高的；（3）投票率低不仅表现在东京、 神奈川等县，也包括大阪等。这说明投票率低的覆盖范围很广而且地域之间的差别在缩小；（4）年轻一代过半数没有去投票。

　　新选举制度下的首次众议院议员选举投票率只有59.65%， 就是说10人当中就有4人没有去投票。人们不禁要问，是选民不关心政治， 还是政治制度本身软弱造成的？一般说来，在政治平稳时期，有权者对政治的关心度大体保持在一个稳定的序列。在政治变革时期，有权者对政治的关心度相对上升，新选举制度下的首次众议院选举创战后日本众议院选举的最低记录，这表明有权者不是不关心政治，而是政治制度本身有问题。它意味着统治者没有能力激起国民对政治的热情和对自己的忠诚。这种现象有一定的危险性。因为什么时候大部分国民游离于正常的议会制民主选举渠道之外，不能共同参与决定他们生活的决策，这个国家的政治空气就会变得具有潜在的爆发性。

　　新选举制度对政治改革的影响

　　日本政治改革的主要目的是为了实现政党主体、政策主体的、两大政党交替的政治体制。从现行选举制度的效果来看，新选举制度没有达到这一目的。新选举制度对今后日本政治的影响将主要表现在以下三个方面。

　　第一，产生制度的机械效果

　　新选举制度从制度上对大党有利、对小党不利的局面已成定局。由于小选举区制度本身的性质所决定，得票率和议席率呈“三乘比法则”规律，这就极大地限制了小党的发展。比例代表区再被分割为11个选举区，比例代表制的特征也不明显。从选举结果来看，比例代表区对大党没有构成太大威胁，相反还稳中有升。所以，从总体来讲，新选举制度制度上的框架一旦建立，制度产生的机械效果是无法改变的。这也就是目前执政党与在野党正在争论的小选举区和比例代表区的比例取舍问题。自民党认为比例代表区应再减少20议席，或完全实行小选举区制，以确保再次当选；共产党的意见是应实行比例代表制；民主党则认为应实行小选举区比例代表并用制（小选举区比例代表各250议席的制度）。

　　第二，产生对现职议员有利，对新人不利的效果

　　新选举制度与预期理想的“政党主体”、“政策主体”的愿望相去甚远，对以党首领导下的中央集权化的政党体制，不少议员提出了抗议。新选举制度使“政党主体”、“政策主体”的良好愿望变成了“泡影”。因此，在比例选举区，出现了议员选举后不到一个月即脱离原有政党的情况。比例代表区有权者是对政党投票不是对政治家个人投票，而作为某政党的候选人来讲，他所关心的是自己能否当选，至于对政党的信仰则是另外的问题。所以现任在职议员的分化组合不可避免，“政党主体”、“政策主体”的机制难以建立。

　　第三，对有权者心理产生的效果

　　对有权者心理上产生的效果是将出现战略投票转移的可能性。所谓战略投票是指当有权者认为与自己愿望最接近的候选人当选的可能性很小时，在多数决的选举制度下，转向最有力的候选人的行为方式。根据数据表明，这次大选出现过这样的情况：当最有力者和对抗者之间发生竞争时，局势对最有力者有利。容易造成一党优越的局面。一党优越的局面又大量地供给该党有力候选人。从选举者一方来看，这主要是由于有权者心理产生的效果，自己这一票不会发挥任何价值，转而采取投入最有力候选人的行为方式。

　　现在实行的两票制，即小选举区投候选人的票和比例选举区投政党的票的投票方式，将产生超逸投票。所谓超逸投票是指小选举区的选票投向理想候选人，比例代表区的选票投向理想政党的党首。

　　根据日本宪法学者和政治学者的分析，新选举制度带给政治的影响，要经过大致二、三次选举才可以见分晓。首次举行的众议院选举仅提供了可供分析的一次性资料。但是我们通过上述分析，仍不难得出一些基本的概念。这些基本概念原则上对我们分析2000年即将举行的众议院大选提供了数据。

　　人类已迈入21世纪，在信息泛滥、人们的价值观呈多元化的新时代，政治体制改革中心一环的选举制度改革，应该顺应这一时代发展的新变化，而不是走向其反面。日本信息公开法案在国会获得通过就是一个例证。它表明人们重视的不仅仅是参政议政的形式，更关心的是其内容。如果大多数日本国民的意愿没有在国会得到相应的反映，这样的选举结局或迟或早对有权者是一个信号：这将会形成两种局面，一是出现无党派多数；二是造成“巨大政党”阵势。 而目前我们看到的情形是：2000年2月2日日本国会参众两院再次通过修改日本公职选举法。 这项法案是在民主党等三个在野党缺席的情况下，因得到自民、自由和公明三个执政党的多数赞成票而获成立的。根据参议院比例代表选举中的得票率推算结果显示：2000年众议院大选，与不削减定额人数相比，自民党将减少6个议席，民主党和社民党将各减4个议席，共产党、公明党和自由党将分别减少3个、2个和1个议席。从减少议席的比例看， 社民党为26.7%，它所承受的打击将最大，以下按比例多少依次是自民党10.2%；共产党9.4%；民主党8.2%；公明党7.1%；自由党5.9%（注：《产经新闻》2000年2月3日。）。无疑，比例代表选举区定额的削减对在野党的打击是沉重的。但是，舆论调查结果表明，这种“巨大政党”阵势的出现，并没有受到国民的赞成。根据对首次众议院大选结果的分析，最终结局还将受选民投票率和无党派多数的牵制。2000年日本众议院大选不能不再次吸引人们的视线。

作者介绍：宋长军 中国社科院日本研究所