国开行分账 周小川杜绝脚踩两只船

国开行将定位于开发性银行，改革以提高资本金充足率为核心内容，健全会计准则，提升其内部治理结构，实行审慎监管原则。此前，国家对政策性银行没有资本充足率的要求，中央财政对风险实行兜底支持，银行管理主要靠行长责任制。

“这是政策性银行发展改革的关键时刻，政策性银行现在需要进一步考虑自己的发展方向。”4月28日，中国人民银行行长周小川在“政策性银行改革与转型国际研讨会”上说。在这次会议上，央行、财政部均对政策性银行的改革提出了鲜明的意见。

以国家开发银行(下称“国开行”)为例，改革的总体思路是，将其定位于开发性银行，以提高资本金充足率为核心内容，健全会计准则，提升其内部治理结构，实行审慎监管原则。而在此之前，国家对政策性银行没有资本充足率的要求，中央财政对风险实行兜底支持，银行管理主要靠行长责任制。

另一个重要设计是，将政策性和商业性两类不同性质的业务做出明确界定，国开行将分设两个账户进行管理，一个是国家账户，一个是银行账户。前者承担政府交办的行政性质的业务，投资政府机构投资或招标的项目，按照政策性业务操作；后者承担市场化的业务，或者是银行自营的业务。

财政部金融司副司长胡学好说：“国家只对国家账户内的亏损进行补偿，对银行自营业务的经营状况不负责任。”

“如果不出意外，改革预计下半年就会正式启动。”一位参与改革方案设计的人士表示。

杜绝“脚踩两只船”

“中国的机电产品出口竞争力已经很强，成套设备出口能力也很强，没有必要再补贴了。”周小川以中国进出口银行为例，说明政策性银行和政策性银行所主要承担的目标和任务都发生了实质性的变化。

周小川表示，过去财政占GDP比重很低的时候，借助了政策性银行来做一些事情。但财政在1994年进行税改以后，开始逐渐走出低谷，财政收入每年可以增长1000亿元左右，最近几年甚至一年能增收5000亿元左右。

对于政策性银行来说，转型无异于撤掉身下的“安乐椅”。过去，揣着中央财政兜底这张“护身符”，不良资产可以由政府兜底、埋单，而且很难区分究竟是商业性还是政策性业务造成的问题，责任不清。

对此，周小川说：“如果一家银行的政策性业务和商业性业务是混合的，可能对银行的各层负责人是最舒服的事情，因为事情办得好的可以是商业性(业务)，赚了钱机构也都有份，事情办得不好的推给政府，说是政策性的。”

周小川把这种状态称为“脚踩两只船”。即在市场面前，要求更多自主权，一味扩大规模，尽可能趋利；作为政策载体，不愿承担经营风险，躲避建立资本充足率制度和健全会计准则等方面的责任，要求国家在资金、信用等方面予以充分支持，要求财政对不良资产予以兜底。

三家政策性银行中，农发行现有3000亿－4000亿元不良贷款；2005年末，进出口行仍有300多亿不良贷款。国开行目前的不良贷款率不到2％，但部分业内人士担忧，国开行的项目贷款有相当部分是长达十年、二十年的长期贷款，短期内风险难以显现。事实上，1997年国开行的不良贷款率曾高达40％。

业内人士称，“脚踩两只船”带来的最大恶果是，增加了预算外财政赤字，使得政府赤字向后分摊，为宏观经济稳定埋下了隐患。

“政策性银行现在需要像其他金融机构一样，加强财务约束，避免在财务上有一些脚踩两只船的现象。”周小川说。

中国人民银行研究局副局长张涛说，政策性银行的改革，根本上是要从建立市场化约束入手，切断政策性银行与财政之间的“风险通道”，使政策性银行成为独立经营、自担风险的开发性银行。

张涛认为，所谓开发性银行，是一种介于商业金融机构和政策性金融机构之间的制度安排，主要利用市场化手段，按照商业性金融规律运作，在机构自身可持续发展的基础上，为实现国家政策和战略导向服务。

与原来的政策性银行相比，开发性银行有资本充足率的要求，要健全现代治理结构，更强调自主经营，自担风险，市场化运作，在此基础上实现政府目标，而不像过去那样按照国家指令办业务，然后国家兜底；与一般商业银行相比，它仍具有部分政策性属性，有一些非市场化的因素。

与财政“断奶”

近年来争议极大的问题是，政策性银行与商业性银行的竞争是不是不公平竞争？政策性银行尤其是国开行是否应该退出部分业务领域，避免与商业银行正面竞争？

商业银行的理由看起来很充分。1994年国务院22号文件《国务院关于设立国家开发银行的通知》明确规定，国开行保本微利、不与商业银行竞争，而现在国开行携政策性优势，在与商业银行进行不公平竞争。

国开行也不免委屈。所谓政策性优势，其实只是继续发行具有政府信用的金融债，国家财税的优惠及其他政策支持实际上早在几年前就取消了。随着金融债发行利率的逐步市场化，国开行在资金来源、业务开发、风险管理等方面几乎都可算是市场化的，似乎并不存在不公平竞争问题。相对而言，国有商业银行也在资本金、不良贷款等方面得到了国家扶持。

“管理部门希望的布局是，在中长期业务领域，国开行能够发挥比较优势。”张涛说，“就好比国家专门培养不同类的运动员，你是乒乓球员就最好不要去打篮球。”

他认为在做长期大型项目上，商业银行的“小步枪”可能打不过国开行的“大炮”，但在零售业务上，国开行就没有涉入。

事实上，真正的不公平之处在于，政策性银行没有预算硬约束，依靠国家补贴兜底，而商业银行必须接受市场约束，没有国家补贴兜底支持。

胡学好认为，不与商业银行竞争应该是政策性金融的一个基本原则。这就意味着，政策性银行的业务、领域不是一成不变的，而应随着一个国家不同时期经济结构的调整来进入或退出业务领域，当一个领域市场成熟了，原来的业务就要退出，重新进入新的领域。

而此次改革的核心就在于，让政策性银行彻底与中央财政“断奶”，通过硬化资本充足率约束，并建立其他市场化的约束机制和公司治理结构，自负盈亏。“原来因为责任不明晰，它不怕计成本。改革以后就变成市场条件下的竞争，比成本，比优势，那样竞争心态和决策就完全不一样了。”张涛说。