社区管理模式研究

目 录

一、社区管理模式概述及分类„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

二、中外社区管理模式比较„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（一）国外社区管理模式比较„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（二）国内社区管理体制改革与模式比较及发展趋势分析„„„„„„„2

三、我国社区管理体制改革的制度背景与现状分析„„„„„„„„„„4

（一）我国城市社区管理体制的历史变迁„„„„„„„„„„„„„„4

（二）现阶段我国城市社区管理体制现状分析„„„„„„„„„„„„5

四、„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

社区管理模式研究

摘 要

20世纪80年代后，特别是90年代以来，随着我国经济体制改革的深入，社会体制及社会结构的变革，社区的建设和发展问题越来越成为社会发展和公共管理的焦点。加快研究和探索与社会主义市场经济和现代化建设相适应的新型城市社区管理体制是我国社会变迁与转型的需要，也是我国基层民主政治不断发展的需要。

本文通过对国内外社区管理模式进行比较，结合20世纪90年代开始的我国城市社区管理体制改革的实践，证明民主自治型社区管理模式是我国社区发展的理想选择。在实现方式上，由于我国各地区在经济、文化、政治体制等方面存在着客观的差异，我们应因地制宜、因势利导，不搞“一刀切”，而是采取不同的实现方式。

本文认为，围绕着社区民主自治这一核心目标，首先应科学、合理地划分社区边界，逐步理顺社区居委会与业主委员会、物业管理公司等组织之间的关系；其次通过社区内外部体制的完善和创新，建立起社区自治管理系统与政府行政管理系统的共生机制；同时，完善立法，通过厘定政府与社区的权利边界，从制度上保证社区自治管理组织的独立性，以此来实现我国基层民主政治的快速、健康发展。

关键词 单位制；社区自治；议行分设

THE MODEL OF COMMUNITY MANAGEMENT RESEARCH

ABSTRACT

In the 1980s,especially since the 1990s, with Chinese economic reform deepening and change of social institutions and social structures, community building and development issues are increasingly becoming the focus of social development and public management. Accelerate research and exploration with the socialist market economy and modernization of the new urban community management system is the need of Chinese social change and transformation, as well as the evolving needs of our grass-roots democracy.

The reform of our urban community management system, which is from the beginning of 1990s, has proven that the democratic self-management model is the ideal choice of the community development. As our various regions in the economic, cultural, political structure, there are objective differences autonomous community-based management model we can act, best, not

Around this core objective of democratic self-governing communities, we should first scientific, rational division of the border communities, and gradually straighten out the relationship of Community Neighborhood Committee and the Owners Committee, property management companies and other organizations. Secondly, through community improvement and innovation of the external system with the internal system, and establish a symbiotic mechanisms of community self-management system and government administration system at the same time, improve the legislation, and through the determination of the rights of the border communities and government, institutionally guarantee the independence of community self-management organizations, as a means to achieve our rapid and healthy development of grass-roots democracy.

KEYWORDS Unit system；Community autonomy；The establishment of separate organs

and bodies Executive Director

自1887年德国社会学家腾尼斯先生提出“社区”这个概念以来，社区日益成为现代社会发展与管理的一个重要单位，发挥着及其丰富的社会功能，尤其在社会服务、人的社会化、社会参与和社会民主、社会控制与社会稳定等四个方面扮演着重要角色。20世纪80年代后，特别是90年代以来，随着我国经济体制改革的深入、社会体制、社会结构的变革及城市化进程的加快，城市社区作为城市社会的基本单元，越来越受到各级政府、专家学者和人民群众的重视，社区的管理、建设和发展问题越来越成为社会发展和公共管理研究的焦点。

加快研究和探索与社会主义市场经济和现代化建设相适应的新型城市社区管理体制是我国社会变迁与转型的需要，也是我国基层民主政治不断发展的需要。通过深入探讨这一体制，可以为我国目前城市社区管理体制的改革提供现实的参考价值，也为加快以政社分开为主要内容的社会体制改革提供理论支持。此外，在全面建设小康社会的今天，研究和探索自治导向的社区管理模式的实现形式，还有助于协调好公民、社会及政府之间的关系，有助于和谐社会的建立。

一、社区管理模式概述及分类

社区管理实质上就是对社区社会事务、经济事务以及与此相关的政治事务的管理，它和生活在其中的每一个人息息相关。社区管理涉及到社区教育、社区社会服务、社区经济、社区社会保障、社区文化、社区组织事务、社区社会民主与政治民主、社区公共设施等多方面内容，社区管理的对象包括个人、家庭、社群、宗教团体、社会服务机构及其他各种组织。社区管理的主体由政府、居民自治组织和介入社区事务的专业机构等构成。

社区管理模式即社区管理所采用的方式，包括社区管理的制度设计和组织设计。其建立的基础是社区管理体制，它包括两方面的内容：一是政府管理社区的体制，我们称之为“外部体制”；另一方面是社区自治的核心载体——社区自治组织内部的管理体制，我们称之为“内部体制”。两方面内容相统一，任何一种管理模式选择的过程也就是社区内外部机制相整合、相统一的过程。

由于当前世界各国在政治、经济、文化、制度安排上各不相同，一国的不同地区也因为经济、政治、社会状况的不同而呈现差异，故而在社区管理模式方面也就呈现出不同的类型。现阶段主要有三种类型：政府主导型社区管理模式、自治型社区管理模式、混合型

[1]社区管理模式。

政府主导型社区管理模式。此模式下社区管理的主体主要是政府组织，基本特点是政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区管理的行政性较强、官方色彩较浓。居民委员会虽然在法律上是基层群众的自治组织，但它是被纳入到政府体系中的组织，其独立性和法律所规定的自治性都受到限制，在实践中更多地表现为一种行政化的共同体。现阶段我国大部分地区还处于这 1

种模式，其典型代表是上海的“街道社区”。

自治型社区管理模式。此模式下社区管理的主体主要是社区自治组织和社会组织。基本特点是政府行为与社区行为相对分离，政府对社区的干预主要是通过制定法律法规和相关政策，以一种间接和协商的方式进行。政府通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内的各种利益关系，并为社区成员的民主参与提供制度保障。这类以社区自治为目标取向的新型城市社区，应该说是一种比较完全意义上的城市社区。这种社区一般指经过了社区体制改革后作了规模调整的居民委员会，或者指在城市社区建设初期以各类新建生活小区、居民小区为基础而组建的社区委员会等。由于这类城市社区的生存和发展受方方面面的条件限制，且起点较高，目前在我国各地尚不多见，其中以沈阳模式、深圳盐田模式为代表 。

混合型社区管理模式，或称合作型的社区管理模式。社区管理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织和非政府组织。政府组织主要通过规划指导、下放权力、提供经费等方式支持城市社区自治组织体系的构建，然后通过城市社区自治组织体系的有效运作，逐步实现社区居民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督之目标。其中以武汉江汉模式为典型。

二、中外社区管理模式比较

(一)国外社区管理模式比较

在世界绝大多数国家，社区组织是一种完全没有行政概念的居民自治形式，只有意大

[2]利和法国的“自治村”和“自治社”是地方政府的基本单位。而国外关于现代社区管理

新模式研究主要是从社会学领域进行研究的。一般来说主要集中于现代社区变迁的研究、现代城市社区运行机制和过程的研究、现代社区类型的研究、现代社区管理新模式研究等等，[3]并在社区管理实践方面积累了比较丰富的经验，形成了各具特色的模式。

一是以美国为代表的政社分离的社区管理模式。其特点是政府通过政策调节、法律制定和财政支持来实现对社区的宏观管理，而具体的社区服务项目都由非政府组织去承担和实施。

二是以日本、新加坡为代表的政府主导型社区管理模式。其特点是政府通过制定发展规划，以及对社区组织的物质支持和行为指导，把握社区活动的方向，体现了政府的意志和其倡导的社会价值观，社区的公共设施和日常经费一般由政府承担。

三是以我国香港特别行政区为代表的半行政半自治型的社区管理模式。其特点是既有政府资助官办的行政性社区组织，又有官民合办即政府资助、民间主办的半行政性社区组织，还有由政府主导和策划、以自治为主、行政为辅的居民组织。[4]

（二）国内社区管理体制改革与模式比较及发展趋势分析

我国的“社区热”兴起于20世纪80年代。20世纪90年代以来，我国城市开始了社区管理体制的改革实验，特别是1999年民政部启动“全国社区建设实验区”试点工作以

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后，社区建设的管理模式可谓是异彩纷呈。其中，上海、沈阳、武汉、宁波、哈尔滨、深圳等城市在社区管理体制改革实践中取得了初步的成效和经验，具有一定的代表性，值得我们学习、借鉴。

上海卢湾区模式：属混合型社区管理模式，其特点是权力重心下移至街道，创建了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区建设的管理体制，强化街道办事处的权限和职能，使街道办事处成为社区建设的管理机构。同时把政府行政性的管理与居民自治性的管理结合起来，“政府依法行政、社区依法自治”，政府在社区管理中既不“缺位”，又不“越位”，遵照“权责统一、事费统一”的原则，便于实施，易于接受。然而，政府与居委会之间“指导与服务、协助与监督”的关系，不易把握“度”。

沈阳模式：属自治型社区管理模式，其特点是理顺关系，明晰社区责权，还权、转权、赋权于社区，建立了比较系统的社区内部管理体制，体现了基层社区自治的本质。他们在社区建立了四大组织，即社区成员代表大会、社区议事协商委员会、社区委员会和社区党组织。社区成员代表大会为社区最高权力机构，是社区的决策层；社区委员会代替原有的居民委员会，对社区成员代表大会负责，是社区的执行层；社区议事协商委员会，对社区管理委员会提出建议，进行监督，为社区的议事层；社区党支部保障和支持社区自治，为社区领导层，在社区工作中处于核心领导地位。通过完善社区基本功能，明确和规范了社区所具有的自治权利。但在此种模式下，倘若居民对社区缺乏认同感和民主参与热情，则目标很难实现。

武汉江汉区模式：属自治型社区管理模式，其特点是工作重心下移社区，以体制的创新推动政府职能的转变。该区通过制度创新，明确了街道、职能部门与社居委之间“指导与协助、服务与监督”的关系，提出政府职能部门要面向社区，工作重心下移，“五个到社区”，即人员配备到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。与此同时，他们还建立了社区评议街道和政府职能部门的考核监督机制，评分结果列入政府目标管理和公务员考核的重要内容，作为单位和个人奖惩的重要依据。

宁波海曙区模式：属自治型社区管理模式，,其特点是构建社区居委会和职业化社区工作者“选聘分离”的管理体制。改革重点是：社区居委会从本社区居民中差额直选产生，社区居委会下设办公室，工作人员由社区居委会聘用的专职社区工作者组成，其人力成本由政府承担，主要职责是承担居委会交办的自治性工作以及政府下达的相关的公共管理和服务工作。这种崭新的管理模式，解决了社区居委会自治功能残缺、社区工作者队伍机制不活和社会公共管理无序的问题，实现了一些社会化职能向社会基层的转移，这种转移使政府的社会化职能在社区平台得以实现和强化，这也是适应社区发展的客观需要的必然趋势。

哈尔滨模式：属行政主导型的社区管理模式，政府包揽所有社会管理职能，利于城市管理的整体推进，但由于社区居民缺乏独立自主的权利和能力，一切事务不得不依赖政府。

深圳“莲花北”和武汉“百步亭”模式：属企业主导型模式，实现了社区管理从行政化管理为主，向市场化经营为主的转变，既发挥了企业在市场发育日益充分的条件下运用市场配置社会资源的优势，又克服了政府负担社区管理经费的缺陷。但在我国，企业行使

[5] 政府职能尚缺乏法律依据。

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通过对对当今世界现代社区管理模式与我国城市社区管理体制改革、发展的实践进行的比较研究，可以看出在上述模式体现了政府在社区管理方面所发挥的指导和调控的作用。同时，从中我们可以看出这样一些趋势：一是政府全力抓好城市社区管理和社区的规划，并使其部分管理行为市场化。这样不仅可以降低政府的管理成本，而且通过运用管理性服务性的商业模式可以提高工作效率；二是实行“小政府大社会”的格局，推进城市社区管理的社会化。“小政府大社会”的格局就是指为适应社会化大生产的客观要求，政府机构比较精干，社会对管理的参与度比较高；三是虚拟政府职能，公共行政管理分权化。所谓虚拟政府职能，就是城市政府通过委托、授权、承包、合同等形式，把城市政府的部分职能转移给社区、企业和个人，而政府只负责监督。公共行政管理分权化也是当今世界城市管理的一种趋势，主要也是通过权力分散和重心下移来体现的。

三、我国社区管理体制改革的制度背景与现状分析

（一）我国城市社区管理体制的历史变迁

新中国成立50多年来，我国城市基层民主选择居民自治的政治形式，经历了一个长期的、逐步深入的过程。在这一过程中，城市基层社会管理体制的变迁也已经从单位制、街居制逐步走向社区制。作为居民民主自治的载体——城市居民委员会也经历了一个由建立、虚拟化、边缘化直至到复位、归位的过程。

1．城市居民委员会的建立。1949年新中国成立以后，为解决当时严重的失业问题，确保新生的人民政权的巩固和发展，促进经济的尽快恢复和社会的全面进步，党和政府废除了旧有的基层社会组织制度，相继组建了从中央到地方的国家政权组织系统、中国共产党的政党组织系统和各种群众性组织系统。各地城市的军管会和人民政府也向基层派出工作组，组织居民开展各项民主改革活动，以协助人民政府进行治安管理、开展爱国卫生和生产服务等日常街道工作。在不断的探索和实践中，各地相继成立了各种形式的居委会组织。中国共产党和人民政府及时总结了各地居民组织的经验，决定在全国城市街道普遍建立居民委员会。1954年12月31日，全国人大常委会制定了《城市居民委员会组织条例》，以法律的形式明确规定“居民委员会是群众自治性的居民组织”，并对居民委员会的性质、任务、组织结构、与有关部门和单位的关系以及工作方法、经费来源等作了具体规定，从而大大推动了居民委员会建设工作的全面开展。从此，居委会自治组织在全国各地蓬勃发展起来。居委会在兴办本居住地居民的公共事务和公益事业、宣传各种法律法规和方针政策、反映群众意见与要求、维护居民合法权益、调节民事纠纷、协助维护社会治安等方面，发挥了其他组织所代替不了的巨大作用，具备了“自我管理、自我教育、自我服务”自治性特征，成为党和政府联系城市广大居民群众的纽带，得到了居民高度的认同，是居民自

[6]治的最好组织形式。

2．城市居民委员会的“虚拟化”与“边缘化”。1953年后，为了尽快实现国家工业化，中国开始实行第一个五年计划，政治、经济体制也开始向苏联体制靠拢，高度集权的计划经济管理模式也逐渐渗入到社会生活的方方面面。这一管理模式的最大特点在于“党

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政一体化、政经一体化、政治一体化、政社一体化”。国家成为社会管理的惟一主体，各类全能型的“单位”组织则是实施这种管理的基点，成为城市社会的基本组成单元。几乎所有城市就业居民都被组织在作为政府延伸体的单位中，一切基本生活需要的满足、发展机会、政治荣誉和社会地位的获得均依赖于纵向的单位，而非其居住的社区。这就直接造成了作为群众性自治组织的居民委员会功能的退化和萎缩，居民委员会徒具其表，仅仅作为城市基层政权机关的具体执行机构而存在。正是因为单位在中国城市社会中的特殊地位，所以有人将体制改革前的中国城市社会称之为“单位中国”。特别是1958年“大跃进”以后，城市基层政权被“党政合一”、“政社合一”、“工农商学兵五位一体”的城市人民公社所代替，居民委员会开始成为人民公社体系的一部分，其性质朝行政化组织转变，也就是人们通常所说的“准政府组织”， 其“虚拟化”与“边缘化”进程进一步加剧。

3．城市社会基层自治组织——城市社区的重新崛起。20世纪70年代末进行的经济体制改革带动了中国社会全方位体制改革，拉开了中国改革开放的序幕。20世纪90年代初，在建立社会主义市场经济体制伟大构想的指引下，国家不再直接承揽资源配置的功能，而主要由社会通过市场来配置资源。国家对社会的控制不仅在控制手段上发生了根本性的改变，同时在控制程度上也在逐步减弱，原来由国家统包的社会管理职能逐步回归社会，社会的自主性大大增强，国家与社会的关系开始出现分离。这不仅引发了城市社会关系深层次的变化，而且为城市社会组织的重组带来了新的契机，也为城市社区居民的自我发展提供了新的舞台。1982年宪法中规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”、“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。为了使居委会的工作有法可依，保障它的健康发展，1989年第七届全国人大常委会第十一次会议重新修订《城市居民委员会组织条例》，并改名为《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，于1989年12月26日审议通过，自1990年1月1日起施行。在党中央一系列正确方针指导下，全国建立了城市居委会十余万个，城市居民依法实行自我管理、自我教育、自我服务，为推进我国社会

[7]主义民主政治建设进程、促进城市经济发展和社会进步发挥了巨大作用。

（二）现阶段我国城市社区管理体制现状分析

随着我国城市居民物质和文化生活水平的逐步提高，人们的经济关系、政治关系、工作方式、行为方式、人际关系等也发生了重大的变化和调整。一方面，随着居民经济生活条件的改善，人们对基层民主生活的政治热情被极大地释放出来，政治参与率较以往大大提高；另一方面，由于受经济条件、外部环境等方面的限制，居委会组织的功能和政治优势未能充分地发挥出来。特别是由于受到条块分割的城市行政管理体制的影响，居民自治受到多方面因素的制约。就当前来看，我国社区管理方面主要存在的问题有以下几点：

1．社区投入保障机制不健全，基础设施薄弱。由于我国大部分地区经济还不够发达，各级财政对社区建设投入不足，相当一部分社区的基础设施薄弱，居委会办公经费有限，工作人员待遇不高，社区投入保障机制也很不健全。有关资料显示，目前社区居委会工作人员的补贴和工作经费主要依靠区、街两级财政解决，市级财政没有专项的资金投入，仅有较少的项目引导资金。另外，由于有些部门把自身的工作任务强加给居委会，又不能做到“费随事转”，这就进一步加重了社区的负担，直接影响了社区管理和服务工作的开 5

展。

2．社区自治功能薄弱，“行政化”倾向严重。一方面，居委会承担了过多的行政职能，工作负担沉重。我国目前大部分大中城市实行的是“两级政府”（市、区）、“三级管理”（市、区、街道）的行政管理体制，各级行政机关及每个行政机关的各职能部门，对城市基层的管理几乎都需要通过居委会贯彻下去。这样，居委会便承担着各级党委机关、国家行政机关部署的、指派的、委托的、层层加码的繁重工作任务。而每一项工作任务又都是必须完成的，没有任何讨价还价的余地。由此出现了“上面千条线，下面一根针”的局面，居委会实际上成了行政机关的附属物和基层政权的“细胞”。同时，在缺少政府对其自治绩效考核的情况下，更导致了自治功能的弱化；另一方面，我国的居委会自身仍不同程度地存在着“准行政化管理”的运作方式。许多应该“由民做主”的事情往往变为“替民做主”。随着改革的不断深入，越来越多的单位人成为社会人，原有居委会的管理方式与发挥居民自治功能的矛盾也日益突出，城市基层社会管理和社区工作运行机制受到严峻挑战。

3．街区管理体制缺少活力，居民自治尚处于低层次的初级阶段。我国城市居民普遍富裕的程度还不高，仍存在一个绝对数量庞大的贫困阶层，需要把主要精力投入到解决生计的劳动中去。再加上社区管理体制不顺畅，社区服务网络、服务设施不健全，居民自治遇到的困难仍比较多，短时期内难以提升到更高的发展水平。居委会主要的工作目标和发展模式是什么，还缺少科学的定位。

4．社区管理缺乏统一的法律法规。目前国家没有出台统一的社区建设的法律法规。例如，由于对社区工作职能缺乏法律法规界定，大量本属于政府、企业、社团的事务却落在了社区头上；社区志愿者服务活动是一项有益于社区、有益于居民的好事，但目前还没有相应的法规或规范性文件对此加以规范和管理；社区居民委员会与社区物业部门以及其

[8] 他社区组织的相互关系的界定也缺乏法律依据。

在诸多问题的催生下，在中央和地方政府的高度重视下，各地相继开展了社区管理体制的改革，并在实践中建立了诸多示范模式（本文第一部分已有所论述）。由于我国的现代城市社区管理体制的建设尚处于改革和探索阶段，诸多模式中都存在着或多或少的问题，比如行政型模式中社区职能的缺位问题、混合型模式中政府与社区权利边界的确定问题、自治型模式中配套体制建设不完善及改革的不彻底问题、市场化模式中企业履行管理职能的合法性问题等等。凡是改革都有一个逐步摸索、循序渐进的过程，只要我们在实践中不断吸取教训、总结经验，与本地区相适应的、理想的社区管理目标模式定能够建立。

四、我国社区管理目标模式的构建

随着我国基层民主政治的不断发展，自治导向型社区管理模式已是我国社区管理体制的目标模式。但在此模式下，如何建立一套完善的组织架构体系，仍存在诸多问题和难点。

（一）社区管理模式改革的法律依据

社区自治是指社区居民坚持在党和政府的领导下，通过一定的组织形式和参与途径，

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依法享有的对社区公共事务进行管理的权利。它是社区居民实现自我管理、自我教育、自

（1）我服务、自我监督的一种基层民主形式。社区居民参与社区自治的途径主要是直接民主，

即社区居民通过直接选举的方式对社区居民委员会成员的产生、任免以及社区内共同事务的管理行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和各地推进社区自治的实际进程来看，社区自治的内容主要包括六个方面：第一，人事选免自治。社区居民委员会的组成人员必须由社区成员大会或代表大会依法选举产生，社区成员代表大会具有依法随时补选因故出缺的社区居民委员会组成人员的权力，具有依法罢免、撤换不称职的社区居民委员会组成人员的权力。第二，财产、财务自治。社区居民委员会的财产受国家法律保护，任何部门、单位和个人不得侵犯。社区居民委员会有权拒绝不合理的财力和人力的摊派。社区在兴办公益事业时，可以通过民主自愿的方式，向受益的社区成员筹集资金。政府拨付社区的办公经费，社区居民委员会有权按照规定自主定向使用。社区居民委员会有权按照政府的有关规定，将兴办的社区服务产业所得的税后利润用于社区活动经费、社区工作者的补贴和扩大再生产的投入。社区居民委员会的财产和财务要按照国家有关规定建账管理、公开管理，接受社区成员的民主监督。第三，社区教育自治。社区居民委员会运用社区成员喜闻乐见的形式，对社区成员开展遵纪守法和依法履行公民应尽义务的教育。组织社区成员开展精神文明建设，倡导和弘扬邻里互助、尊老爱幼、破除迷信等文明新风，创办群众性社区文化艺术组织，开展自我教育活动。第四，社区服务自治。社区居民委员会可以根据社区成员的需求，通过兴办便民利民服务事业，建立志愿者协会组织，开展社区志愿者活动等形式，为社区成员提供各种生活服务。第五，社区管理自治。社区的重大问题，必须经过社区议事协商委员会民主协商，提交社区成员大会或社区成员代表大会讨论决定，社区居民委员会对全体社区成员负责，并定期向社区成员大会或社区成员代表大会报告工作，在社区议事协商委员会的监督协调下，完成社区成员代表大会制定的决定和决议。社区成员代表大会有权依法制定《社区自治章程》和各类《社区自治公约》，实行自我管理。社区通过建立社区青少年、妇女、老年人、治安调整、文化艺术爱好等协会组织，依法开展自我管理、自我服务和自我教育活动，维护各类人群的合法权益，丰富社区成员的精神生活，提高社区成员的生存质量，维护社会的安宁稳定。第六，社区协管自治。社区居民委员会通过自治的办法和形式，协助政府管理社会事务。如协助政府做好社区治安、优抚救

[9] 济、爱国卫生、计划生育和青少年教育等项工作。

（二）社区管理模式改革的理论与实践依据

我国实行的居委会体制是从20世纪50年代起引进的，它的突出特点就是“议行合一”即一个委员会既掌握议事权又掌握执行权，它产生于西方20世纪初的城市管理改革运动。而与此同时，西方国家又出现了社区议事会体制。所谓社区议事会体制与现代企业制度相类似，其特点是企业董事会与经理相分离的治理结构，即政策制定者与政策执行者相分离

[10] 的组织体制（“议行分设”）（见图4-1）。

（1）一般来说，社区居民参与社区自治的组织形式主要有两种，一种是城市社区自治组织即社区居民委员会，这是最主要的组织形式；另一种是社区中介组织，如社区服务中心、社区婚恋服务中心、社区劳务中心、社区市民学校、计划生育协会、老年人联谊协会等，但由于此类中介组织尚处于发育过程中，且自治作用也比较有限，故不作重点探讨。

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“议行合一”体制下居民委员会组织架构如下图：

根据现代社会组织的运行原理，只有在议（决策）

、行（执行）、监察三者相对分开、相互制约而又良性互动的工作机制中，社会组织才能够正常、健康的运转。在改革实践中，为了进一步推动社区自治的发展，各地对实行“议行合一”体制下居民委员会组织架构重新进行了制度设计，按照“社区自治、议行分设”的原则，对社区居民委员会组织架构采取“议行分离”体制，选举产生了新型的社区自治组织。在实践中，这种“议行分离”体制下社区自治组织架构有两种模式，一种是实体型“议行分离”体制，以沈阳、合肥、武汉的社区自治组织架构为典型；另一种是虚体型“议行分离”体制，以上海、南京、宁波的社区自治组织架构为代表。

在实体型“议行分离”体制下，社区自治组织架构包括社区的决策组织、执行组织、议事组织三大块。其中，社区居民大会或社区成员代表大会是社区的决策层，即社区的最高权力机构，代表着全社区成员的根本利益，对社区实行民主议事、民主管理、民主监督、民主决策并选举产生社区居民委员会和社区议事协商委员会，听取和审议社区居民委员会年度工作报告和下一年工作计划，对本辖区的重大问题进行研究、决定，讨论和评价，反馈居民意见和建议。社区居民委员会是社区的执行层，即社区的办事机构，是社区的主体组织，按照自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治原则管理社区内的公共事务。社区议事协商委员会是社区的议事层，主要由在社区内有一定影响、在群众中享有较高威望、热心社会公益事业的辖区内人士组成，在社区居民大会或社区成员代表大会闭会期间行使对社区的协商、议事职能和民主监督职能（见图4-2）。

实体型“议行分离”体制下社区自治组织架构如下图：

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图4-2

这种实体型“议行分离”体制下社区自治组织架构设计，在制度上使得社区内部的事务决策、执行落实和监督制约三者之间有了可靠的组织保障，形成了较为齐全的社区自治组织体系，充分体现了社区居民在党的领导下进行民主自治的本质。

在虚体型“议行分离”体制下，社区自治组织架构包括社区的代表机构、议事机构和执行机构三大块。其中，社区居民代表大会是社区的代表机构，也是社区的最高权力机构。其职责主要是选举产生社区居民委员会，对社区内重大公共事务进行决策、决定。社区居民委员会由本社区高素质、高威望的居民组成，属于志愿服务性质、不拿工资、不坐班。其主要职责是通过制定内部协调机制定期研究协商本居民区的重大事项，在广泛征求居民群众意见的基础上做出决定或提出建议，指导社区执行机构做好各项条线工作，传达上级精神并做好发动工作。具体的事务由社区的执行机构即社会工作者服务站（以下简称“社工服务站”）执行。社工服务站是社区的执行机构。其工作人员由街道办事处招聘，与社区居民委员会成员同时由社区居民代表大会直选产生，其工资由街道办事处拨付，并经社区居民委员会在定性和定量考核的基础上发放。社区居民委员会有权辞退社工，有权对他们的工作进行评议和监督。社工定期向居民代表大会进行述职，街道办事处也将居民委员会评议的内容作为是否继续聘用社工的依据。社工的主要职责是认真完成政府和部门布置的各项具体工作，认真办理居民的公共事务和公益事业等（见图4-3）。

虚体型“议行分离”体制下社区自治组织架构如下图：

图4-3 这种虚体型“议行分离”体制下社区居民委员会的功能不仅与“议行合一”体制下居民委员会的功能有很大差异，而且也与实体型“议行分离”体制下社区居民委员会的功能有很大的不同。它着重突出了社区自治的特征，通过吸引居民区内高素质居民志愿参与居民委员会管理工作的方式，极大地拓展了社区参与的深度和广度，进一步增强了社区居民的归属感和认同感。尽管社区居民委员会仅具备了“议事”职能，成员不拿任何工资和补贴，也不需要放弃自己原来的工作，其工作性质是一种志愿参与，但恰恰这种组织架构从社区自治运作机制的角度探索了实现社区自治目标的有效途径，符合新形势下城市社会基层民主的发展趋势，有利于社区居民最大限度地参与社区公共事务的决策、管理和监督等工作。

社区自治组织架构从“议行合一”体制向“议行分设”体制的转换，其最大理论意义 9

在于从社区自治内部制度保障角度解决了社区自治组织体制建设问题，把实际上受城市基层政府派出机关——街道办事处领导的社区居民委员会解放了出来，重新变为党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织，恢复了社区自治的本来面目；其实践意义在于通过社区自治组织架构的重新设计，理清了社区决策机构、执行机构、议事与监督机构之间的关系，精简了机构人员，提高了行政效能，为社区自治的顺利推进奠定了组织基础。

（三）我国社区管理目标模式设计的基本原则

通过对社区管理模式改革的法律依据、理论和实践依据进行深入的分析，并结合前文对当今世界现代社区管理模式与我国城市社区管理体制改革、发展的实践进行的比较研究，我们可以逐步归纳出在现代社区管理体制建构上的一些基本原则：一是有限政府原则。政府该管的管、不该管的不管。政府工作的重点应放在宏观调控和依法行政方面，充分发挥市场经济的调节优势，把部分职能让渡给各类中介机构，形成政府体制、市场机制、社会机制在城社区市管理上的协调和优化；二是社区系统的多功能性原则。城市是一个有各种复杂的生产网络、教育网络、管理网络、文化网络等交织而成的多维人文系统。因此，城市现代社区的建构必须以社会的全面进步为目标进行设计，而不仅仅是为了给城市管理的方便；三是以人为中心的原则。社区的要义是人的集合，社区文明的关键是人的文明，城市社区管理的最高境界是人的自我管理。因此，社区建构必须以人为中心进行设计，使社区成员具有高凝聚性、高自律性和强烈的民主参与意识。

（四）我国城市社区管理的模式设计

1.对社区辖区进行科学合理的划定，组建新型城市社区，逐步理顺与辖区内各业主委员会、物业管理公司的关系。

按照“便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治”的原则，并考虑地域性、认同感等社区构成要素，对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作适当调整，其规模大致按照“小于街道办事处、大于原居民委员会、不少于1000户或1000—3000户左右”的要求进行控制，以调整后的居民委员会辖区作为新型城市社区地域，并冠名社区居民委员会。社区居委会对所辖的各居民小区或新建小区业主委员会、物业管理公司负有指导、监督责任。物业管理公司有责任和义务协助社区居委会开展社区建设工作。物业管理公司、业主管理委员会的负责人应积极参加社居委工作，共同搞好社区管理。有关部门在办理物业管理公司证照年审时，应征求相关的社居委意见。

2．通过社区内外部体制的完善和创新，逐步建立起社区自治管理系统与政府行政管理系统的共生机制。

在内部体制上，深圳盐田区模式具有重大的借鉴意义。盐田区社区管理改革实践中形成了“一会两站”的格局：社区居委会——由居民依法民主选举产生，作为社区工作的主体，对社区事务行使议事、决议、监督职能，并代表居民对政府、社会中介组织的行为进行监督。作为专门的议事机构，不再承担以往政府交办的行政任务；社区服务站——作为民办非企业，隶属于社区居委会，由社区居委会登记注册，向社区居民开展低偿服务。政府可向社区服务站购买社区服务项目，向居民提供社会福利、社会保障等无偿服务；社区工作站——作为街道办事处派驻社区的工作机构，隶属于街道，工作人员实行雇员制，主

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要承担区政府下移社区的各类行政工作。这样，政府下移的各类行政工作便进一步从社区居委会工作中独立出来，社区工作站与社区服务站明确分工、各负其责，有利于工作的顺利开展和工作效率的提高。这样的制度创新虽仍不彻底，为政府在社区保留了一块自留地，

[11] 但从另一角度说也是一种比较稳妥的方式，为以后的更深层次的改革作好了组织准备。

结合上述分析，笔者认为我国城市社区管理模式理想的内部组织架构应在虚体型“议行分设”体制和盐田模式基础上建立“两会两站”的格局。即社区居民大会或社区居民代表大会、社区居委会、社区工作站、社区服务站。这种格局与盐田模式相比，除社区居民大会或社区居民代表大会是社区最高权利机构之外，还具有如下特点：一是社区居委会由社区内威望高、责任感强、素质高的居民经社区居民大会或社区居民代表大会直接选举产生，是社区议事层，对社区重要事务进行决策、协调和服务，并代表居民依法对政府、社会中介组织、社区工作站的行为进行监督；二是社区工作站是社区的执行机构，由驻点干部和区政府选聘的专业社工两部分组成。社区居委会有权对他们的工作进行评议和监督。驻点干部由区政府下设的社区指导委员会委派，负责对社工的工作进行指导，并协助社工共同完成各项下移的行政事务。社工是在社区指导委员会选聘的基础上，向社区居民委员会推荐，由其直选产生他们满意的社工。社区工作站的主要职责是完成政府下移的各项行政工作，并定期向社区委员会述职。两者工资皆是在社区居委会定性和定量考核的基础上由区政府拨付。三是社区服务站作为民办非企业，隶属于社区居委会，也是社区的执行机构，负责向社区居民开展低偿服务。政府可向社区服务站购买社区服务项目，向居民提供社会福利、社会保障等无偿服务（见图4-4）。

虚体型“议行分离”体制下社区自治理想组织建构图：

在外部体制上，要实现传统基层管理体制的结构性突破，逐步撤消街道办事处，壮大区政府作为基层政权的力量，同时政府应与社区建立委托—代理式契约关系，从制度规范的角度厘定政府权力与社区权力的边界。

为了改变社区居民委员会功能错位、政府部门行为失范现象，各地在推进社区管理体制改革进程中，除了从社区自治内部制度保障角度加强社区自治组织架构的建设，还应十分注重从社区自治的外部制度保障角度理顺城市基层政府与城市社区之间的关系，如实行 11

“重心下移、权力下放、财力下沉、人员下派”的新型管理体制。这些举措对于理清城市基层政府与城市社区的关系、推进社区自治，起到了一定的促进作用。但是，同时也共同存在一个致命的不足，即没有从制度规范的角度厘定政府权力与社区权力的边界，政府行政干预社区内部事务的可能性依然存在，这些制度设计存在着随意性大、规范性弱的缺陷，且带有由政府出面安排社区居民委员会各项事务的嫌疑。

街道办事处设立的初衷是为适应办事需要而设立的，其特点是具有灵活性，直接为民办事，而不必与其他政权体系一样设立相应的机构，但在实践中，为了应付日益增多的行政事物，也逐步与上级一样设立了对口的机构，这样就导致办事处内架构复杂，人员膨胀，

[12]办事效率却日益低下，“准政权化”倾向愈加明显。为此，笔者认为，加强社区自治外

部制度保障的关键在于没有突破传统管理体制，应变自上而下单一的行政管理体制为政府与社区双向互动的分权合作管理模式。具体说应在科学合理划定社区边界、完善社区内部机制的基础上逐步撤消街道办事处，充分发挥区一级政府的基层管理作用。由于区一级有比较完备的机构设置，它完全能够有效地保证依法行政、集中管理。这样，通过实现传统基层管理体制的结构性突破，削减了行政层级，提高了行政效率，也节约了行政成本，同时也使区政府向“亲民之官”回归，真正成为直接面向公民的基层政权，基层政务主要由区政府直接办理。为方便对社区的指导，可以在区政府下设置社区指导委员会，由其主要提供面向社区的公共服务，如向社区选派驻点干部、选聘优秀社工供社区选择等。这样，政府和社区之间便建立了一种双向交流和监督的关系，有利于政府职能的转变和宏观管理角色的复归。需要补充的是，撤消街道办事处的设置应依据本地经济、社会、政治实际发展状况稳妥、逐步推行，决不能搞“一刀切”。

同时，在基层政府与城市社区之间还应建立一种委托—代理式契约关系，从制度上规范政府权力与社区权力的边界。

第一，加快修订《城市居民委员会组织法》，在法律上对城市社区的性质、地位、任务、组织结构、与政府部门以及其它社会组织的关系等进行重新定位。尤其在城市社区协助完成政府各项工作这一问题上作出具体规定，即一旦城市社区超出其自治权限和范围去协助人民政府完成各项事务时，二者之间就订立委托——代理式契约关系。这种契约关系的内容包括：首先，城市社区有义务协助完成与社区居民利益有关的各项事务；其次，当城市社区成为人民政府或者它的派出机关在社区中的代理人时，有权按照有关要求开展各项工作；再次，政府要对城市社区实行经济补偿，即实行“收费制度”，具体金额由双方共同商定，以此来推进二者之间的平等与合作关系，从而把社区自治真正落到实处。

第二，结合政府机构改革，可以通过列举的方式合理界定政府权力与社区权力的边界，把属于社区自治权限和范围的权力还给社区，其它不属于社区自治权限和范围内的行政职能不得向社区延伸。

第三，在推进社区自治的过程中，实行“准入制度”，即对确实因为工作需要而进入社区的部门、单位组织机构、工作任务实行审批制度。为了确保社区自治的正确发展方向，任何部门和单位未经申报审批，都不得随意在社区中设立分支机构、挂牌子，不得随意向社区下达行政管理和行政业务工作。对于各部门各单位确需要社区协助完成社区职责以外的其它工作或工作量较大的临时性任务，应按照“费随事转”和“谁办事，谁出钱”的原

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则，由布置工作的部门和单位向社区拨付必要的工作经费。执行审批的职责由拟进入社区的部门和单位的上一级社区建设管理委员会或社区建设管理小组承担。

五、关于深化城市社区管理体制改革及创新的几点建议

（一）加强社区党组织建设，为社区管理体制创新提供坚强的政治保障

坚持以党组织为核心，协调各方形成建设社区的合力，是社区工作健康发展的根本保证。在创新社区管理体制过程中要突出抓好以区党委、社区党支部为核心的社区党组织建设，不断探索、完善社区党建工作的领导协调机制。特别是要进一步明确社居委党支部在社区管理体制改革中的领导作用。其主要任务是：领导社居委民主选举，指导社居委开展“四自”活动，支持和保证社居委依法履行自治功能，利用党的政治、组织优势，协调好社居委与驻区单位和社区组织的关系，动员和调动各方力量开展社区建设。

（二）在明确社居委基本职责的基础上，理顺社区与驻区单位的关系

社居委要强化为社区范围内所有机关单位服务的意识，积极协调处理好与各级服务组织和驻社区各单位的关系，充分调动他们参与社区建设的积极性，实现共居一地、共保平安、共建新型社区。社居委有权对物业管理公司进行指导监督，物业管理公司有责任和义务协助社居委开展社区建设工作。物业管理公司、业主委员会的负责人应积极参加社居委工作，共同搞好社区管理。有关部门在办理物业管理公司证照年审时，应征求相关社居委意见。

（三）大力培育和发展社区志愿者组织和专业协会等社会中介组织

从发展趋势看，社会中介组织是承担政府管理社会特别是社区服务的具体组织者和运作者。要为他们进入社区创造良好的发展环境，逐步形成政企分离、政社分离的良好格局。从而提高社区居民对社区建设的参与度。

（四）政府主导，社会支持，建立社区多元投入机制

要完善财政投入体制，各级政府建立社区建设专项资金，列入当年财政预算，并根据经济增长比例逐步增加；实行税收增量比例返还制度。即以社区为单位，以目前提供的税收为基数，按每年新增税收的一定比例由市、区财政返还给社区专项用于社区建设。对于绿化、环卫、治安、人口普查等条条部门的专项收费或工作量较大的临时性突击任务，一律实行“费随事转”，以减轻社居委负担；在发挥政府主渠道的同时，制定政策，积极鼓励社会力量参与社区建设，建立政府主导、财政投入、驻区单位支持、社会赞助的多渠道的社区建设投入保障机制。

（五）建立保证基本素质和动态提高素质的用人机制

在“议行分设”条件下，逐步推行“选聘分离”制度。采取面向社会公开选聘、民主选举、竞争上岗等办法，注重从大中专毕业生和下岗失业人员中选用优秀人才，加强社区工作。首先可以对社居委主任普遍进行一次轮训，努力提高社区管理的水平，并逐步实行社区专业工作者持证上岗。有条件的市可以成立社区工作者协会，加强社区工作理论研究，协助政府开展社区工作者管理和培训，维护社区工作者的切身利益。各级政府要制定鼓励 13

大中专毕业生到社区工作优惠政策，以提高社区工作者队伍职业化、专业化水平。切实提高社区工作者待遇。

（六）共驻共建，资源共享，完善社会参与机制

调动驻区各机关单位参与社区建设的积极性，树立参与意识，有钱出钱、有力出力，积极为社区建设献计出力，其内部科教文体活动设施，要向社区居民开放，实行无偿和低偿服务以实现社区资源共享。也可以建立社区成员定期参加社区内社会公益服务制度，并以此来探索社区居民参与社区过度的新途径。

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[15]Gordon,R.H.AnOptimalTaxationApproachtoFiscalFederalism[J].WorkingPaper, 1983. No.1004

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致 谢

本文的写作过程真可谓“漫长”、“曲折”。说“漫长”是因为从06年春节前的构思到成文、定稿经历了近四个月的时间；说“曲折”则是因在整个过程中写作思路曾多次被推翻，每次近乎从零开始，而且在成文后又经数次大改小修，最终才得以定稿。

社区管理体制的改革历程已有十余年，各地改革成果也可称的是精彩纷呈，但在改革思路和理论研究上却是纷繁、芜杂，至今仍没有一个具体、权威和系统的最佳解决方案。而在实践中，社区建设和改革中面临的矛盾与问题也是层出不穷。如何发展和完善我国城市社区管理体制？前人进行了许多有益的探索。由于本文的写作也就是建立在前人研究的基础之上的，因此首先应向本领域特别是本文所涉及的诸位专家、学者表示感谢。

在本文的写作过程中，本人指导老师某某老师、评阅老师某某老师都给予本人细致的关怀及深入的指导，多次提出宝贵的修改意见；在前期构思和后期排版过程中，某某老师也分别给予了及时的指导，在此一并表示感谢！

最后仍需感谢的是我的家人和朋友。是家人，给了我一个良好、稳定的学习心态和相对充裕的经济支持，使我免除了后顾之忧而专心写作；是朋友，如殷义元、刘昌魁等，在写作的过程中给予我及时的支持与鼓励。

随着毕业论文的完成，轻松惬意的大学生活就要与我擦肩而去并将渐行渐远，转眼到了分别的时刻。回首四年，需要感谢的人还有很多，包括某系的诸位领导、辅导员某某老师及身边的一位位可爱的同学们，谢谢你们陪我度过了难忘的四年。愿你们平安、健康、幸福！

张某某

2009年6月12日于翠湖校区

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