做什么?--供给侧结构性改革的近期重点

做什么？——供给侧结构性改革的近期重点

第一节 积极稳妥“化产能”，优化供给结构

供给侧结构性改革的主旨是释放新需求，创造新供给。中央经济工作会议明确，2016年的首要任务是积极稳妥化解过剩产能，其目的就是将宝贵的资源要素从那些产能严重过剩的、增长空间有限的产业和“僵尸企业”中释放出来，理顺供给端，提高有效供给，创造新的生产力。

一、创新优化供给侧动力结构，倒逼市场出清

党的十八届五中全会提出的五大新理念即“创新、协调、绿色、开放、共享”将嵌入政绩考核体系，形成“指挥棒效应”，创新排在五大理念之首。创新是供给侧动力结构改革的关键，供给侧改革一方面是让市场及时出清，化解过剩产能，培育新的经济增长点，另一方面是以创新形成更高质量的有效供给带动新需求。创新优化供给侧动力结构，应把握好以下三点：

1. 引领创新形成新的供给和需求

以消费升级引领产业升级，以供给创新形成新的生产力，满足并创造消费需求，是做好培育新供给、新动能这道加法题的有效逻辑。毋庸讳言，在“双创”“中国制造2025”和“互联网+”变革创新的背景下，应通过创新驱动供给侧动力结构优化，强化技术创新、制度创新、产品创新、工艺创新和商业模式创新，有效以新增优势产能挤出新增过剩产能，优化存量产能结构，以新的有效供给带动新需求，如创新发展钢结构建筑，便可化解钢铁产业严重过剩产能。

2. 利用创新消化结构性过剩产能

当前我国经济存在严重的供需不匹配的结构性矛盾，产品与服务的升级严重落后于消费结构和消费需求的升级，形成了产能的结构性过剩。应通过技术进步和技术创新，不断提升产业链上产品和服务的附加值，从而替代高端进口产品消化部分产能；注重创新带动产业结构、产品结构、组织结构、制度结构和布局结构的优化，进而推动产业转型升级和经济发展方式转变，实施对存量产能的优化。

3. 注重培育新的创新主体，推动科技创新

应重点培育以“互联网+”和现代信息技术为支撑的新产业、新业态、新的组织方式、新模块的新兴企业组织，从技术创新环境营造、专利保护和资本市场支持等多个层面打造创新主体；通过简政放权激发企业家、创新型地区或园区、互联网创业者、创新科研院所和高等院校、创新型政府等主体积极性和创造性，精准施策，统筹规划，不断提升创新主体的地位和创新激情。

第二节 多举并重“降成本”，提升供给能力

党的十八届五中全会提出：“开展降低实体经济企业成本行动，优化运营模式，增强盈利能力。限制政府对企业经营决策的干预，减少行政审批事项。清理和规范涉企行政事业性收费，减轻企业负担，完善公平竞争、促进企业健康发展的政策和制度。”这既是对未来一个时期构

建我国经济发展新体制的重要部署，也是推进供给侧结构性改革，提高企业供给能力的重要举措，对降低企业成本、提高企业竞争力具有重要意义。

一、降低企业成本、提高供给能力是供给侧改革的应有之义

1. 降低企业成本是推动经济行稳致远的迫切需要

由于受金融危机影响，特别是长期以来积累的经济结构不合理、经济增长方式粗放等问题，经济下行一直没有得到根本改变。当前，实体经济在利润和盈利能力下降，工业品出厂价格下降的同时成本上涨较快等问题进一步凸显。尤其是在国内外市场竞争日趋激烈的大背景下，使得中国企业各种负担和成本较大，缺乏市场竞争力。正因为如此，中央提出要在2016年的经济工作中，多措并举，通过“组合拳”的方式，帮助企业降低成本，并提出了具体的降低目标，立足于当前我国企业发展实际、推动中国经济行稳致远。

2. 降低企业成本，提高供给能力是供给侧结构性改革的内在要求

供给侧结构性改革有十分丰富的内涵，一般我们多从去产能、去库存、去杠杆、清理“僵尸企业”、调整经济结构和产业结构等方面去着力。实际上，降低企业成本，提高供给能力也是其内在应有之义。供给侧的质量和效率偏低，既与结构性矛盾有关，也与企业成本过高直接相关，与企业没有能力去改善供给质量与水平、提高供给的效率和效益直接相关。因此，推进经济结构性改革，推动经济行稳致远迫切要求降低企业成本，让企业能够轻装上阵，提高有效供给能力。

3. 降低企业成本是帮助企业摆脱当前困境、保持竞争优势的需要

企业保持竞争优势，要在产出与成本两端发力，既要通过创新驱动实现效益增长，又要通过降低成本减少企业负担。目前，企业负担过重已成为影响企业竞争力的重要因素。一些政府部门和地方政府层层收费、雁过拔毛，企业不堪重负。调研发现，设立一个企业，从立项到开工涉及各部门各类收费达几十项，且很多没有明确收费标准，往往通过协商定价、弹性很大。某地一个化工项目，从立项到开工中介评估收费合计近200万。企业的高运营、生产、流通成本严重抑制企业活力和竞争力。

第三节 重拳出击“去库存”，清除供给冗余

房地产“去库存”正被提到前所未有的高度。根据国家统计局数据，截至2015年11月末，全国商品房待售面积多达69637万平方米，如果算上全国各地的小产权房，以及一些没有纳入统计口径的待售房屋，中国住房过剩的状况可能会更加严重。按照我国人均住房面积35平方米计算，“待售”的住房可供2亿人口居住。解决房地产去库存问题，事关未来一段时期内中国经济社会发展大局，已经刻不容缓。在2015年11月10日的中央财经领导小组第十一次工作会议上习近平总书记明确表示，“要化解房地产库存，促进房地产业持续发展”；在2015年11月11日的国务院常务会议上，李克强总理强调，“要以加强户籍制度改革带动住房消费”；

2015年中央经济工作会议将房地产去库存列为2016年经济社会发展要解决的五大任务之一，并就如何化解房地产库存指明了前进方向。

一、稳步推进户籍人口城镇化率

经过改革开放三十多年的发展，目前我国常住人口城镇化率已接近55%，处于城镇化的中期。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020）》预测，2020年我国城镇化率将达到60%左右，这意味着更多农村人口会进入城市。数据显示，目前我国城镇现有7.5亿常住人口，其中有2.5亿左右的人没能在城镇落户，没能享受到相应的公共服务，没有相应的市民权利。推进农民工的市民化，是未来加快城镇化进程的必由之路，这对于扩大房地产有效需求，缓解房地产库存压力有着重要意义。今后一个时期，要努力推进户籍、就业、社会保障等体制机制的同步改革，加快农村转移人口的市民化进程。这些改革措施不到位，城镇新市民在物质生活方面就会存在后顾之忧，就无法放开手脚去消费，更谈不上购买房屋。要始终不渝地推进城乡一体化建设。在农村人口向城镇迁移的同时，一方面要建设好城市、管理好城市，另一方面要有计划、有重点地把农村建设成功能齐备、留得住人的小城镇，就地城镇化，逐步缩小城镇差距。

第四节 雪中送炭“补短板”，扩大有效供给

“补短板”是中央经济工作会议明确的2016年供给侧结构性改革的五大任务之一。所谓“补短板”，就是要针对当前经济和社会发展的突出问题和主要矛盾，以供给侧结构性改革为抓手，持续改善有效供给的数量和质量，提升有效供给的效率和效益，进而培育和升级经济转型过程中维持经济中高速增长的主要动力。“补短板”可以理解为供给侧改革的“加法”，通过扩大要素供给，发展新兴产业，提高经济增长质量与效益。“补短板”还可以扩大有效供给，提高生产力，增加经济发展新动力新能量，确保经济持续增长。2015年中央经济工作会议明确提出，当前补短板的重点是以下几个方面：打好脱贫攻坚战、支持企业技术改造和设备更新、培育发展新产业、补齐软硬基础设施短板、加大投资于人的力度、继续抓好农业生产等方面扩大有效供给等。

一、补民生短板，扩大有效供给

1. 实施精准扶贫、精准脱贫，提高扶贫实效

习近平总书记在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中指出，按我国现行脱贫标准，2014年年末全国还有7017万农村贫困人口。因此，“十三五”规划建议中明确，要实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。分类扶持贫困家庭，对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业，对“一方水土养不起一方人”的实施扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。

2. 推动义务教育均衡发展，建设现代职业教育体系

“十三五”规划建议指出，推动义务教育均衡发展，全面提高教育教学质量。普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费。发展学前教育，鼓励普惠性幼儿园发展。完善资助方式，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。此外，要提高高校教学水平和创新能力，使若干高校和一批学科达到或接近世界一流水平。建设现代职业教育体系，推进产教融合、校企合作。优化学科专业布局和人才培养机制，鼓励具备条件的普通本科高校向应用型转变。要推行终身职业技能培训制度。实施新生代农民工职业技能提升计划。开展贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工、失业人员和转岗职工、退役军人免费接受职业培训行动。推行工学结合、校企合作的技术工人培养模式，推行企业新型学徒制。提高技术工人待遇，完善职称评定制度，推广专业技术职称、技能等级等同大城市落户挂钩做法。

3. 推进公立医院综合改革，加快建设健康中国

尽管我国的医疗保险制度的改革和建设已经取得了长足的进展，但总体上看，社会医疗保险制度改革的进展还不尽如人意，突出表现为我国基本医疗保障水平不高，低水平、广覆盖，百姓看病个人支出比例较高。据国家卫计委统计，在2014年全国卫生总费用中，政府支出比例为29.9%，社会支出比例为36.9%，而个人支出比例为33.2%。同时，由于政府投入不足，加之体制机制等问题，存在着社会医疗保险覆盖范围狭窄、多层次的医疗保障体系尚未真正形成、医疗卫生体制改革与医疗保险制度改革不配套、政府对医疗资源投入不足等问题。“十三五”规划建议指出，要深化医药卫生体制改革，实行医疗、医保、医药联动，推进医药分开，实行分级诊疗，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度。要全面推进公立医院综合改革，坚持公益属性，破除逐利机制，建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。要优化医疗卫生机构布局，健全上下联动、衔接互补的医疗服务体系，完善基层医疗服务模式，发展远程医疗。促进医疗资源向基层、农村流动，推进全科医生、家庭医生、急需领域医疗服务能力提高、电子健康档案等工作。要鼓励社会力量兴办健康服务业，推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇。加强医疗质量监管，完善纠纷调解机制，构建和谐医患关系。

4. 全面放开养老服务市场，完善养老保险个人账户制度

首先要加快养老保险制度改革，完善个人账户，坚持精算平衡，提高统筹层次。到2015年年底，全国企业职工基本养老保险基金收入23305亿元，基金支出19847亿元，当期收支结余3458亿元，基金累计结余30626亿元。但是，尽管基金节余看起来不少，但具体到各地的收支状况则存在很大差别。不同地方之间养老保险资金状况不同、待遇水平不同，也使养老保险关系在跨省之间转移接续受到种种制约。因此，实行基础养老金全国统筹，可以在全国各地区实现职工基本养老保险政策的基本统一，并根本解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题，还可以扩大调剂范围，逐步改变各地区养老保险基金收支与结余不均衡的状况。其次全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。根据全国老龄办统计数据，2020年全国老年人口将达2.48亿，老龄化水平为17%。中国社科院发布报告称，2011年养老金收不抵支的省份有14个，2012年扩

大为19个。“十三五”规划建议中指出，积极开展应对人口老龄化行动，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，推动医疗卫生和养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度。再次要完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制。实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制。拓宽社会保险基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，划转部分国有资本充实社保基金。出台渐进式延迟退休年龄政策。发展职业年金、企业年金、商业养老保险。

第五节 防范风险“去杠杆”，确保供给安全

2008年以来，中国非金融企业和政府部门的债务占GDP 比率整体呈上升趋势。尽管与发达国家相比，我国名义杠杆率并不高，但潜在风险并不小，一是存在较多隐性债务，二是债务增长偏快。当前金融监管的首要任务，是在保持经济长期稳定增长的同时，标本兼治，逐步并有效地重组和化解债务，切实防范和化解系统性金融风险。

一、当前我国杠杆率的现状及总体估计

“杠杆率”是本轮金融危机后国际银行监管领域新设的监管指标。本研究采用的杠杆率是债务余额与GDP 之比（债务/GDP）。在对总杠杆率进行估算时，按照麦肯锡（MGI ）的研究，总债务是对居民、企业、政府与金融机构这四大分部门的债务进行加总。

1. 居民家庭杠杆率

在家庭部门杠杆率测算中，家庭部门的债务通常选择住户贷款这一指标值，以贷款额与GDP 比率来衡量家庭部门杠杆率水平。根据中国人民银行编制的金融机构本、外币信贷收支表（按部门分类），截至2014年年末，住户部门未偿贷款余额23.1万亿元。从表3-1可以看出，我国家庭部门的杠杆率呈阶段性上升趋势。1996—2014年，我国家庭部门的杠杆率从3%上升到36%。18年间，又可分为三个阶段：1996—2002年，家庭部门的杠杆率由3%升至14%；2003—2008年，杠杆率水平基本平稳，维持在18%上下；2009年以来，杠杆率继续走高，从2009年的24%上升至2014年的36%。

从国际比较看，我国居民家庭杠杆率远远低于发达国家68.25%的平均水平。如美国、英国、加拿大、西班牙等居民债务占GDP 比重分别为77%、86%、92%、73%，凸显了负债式消费的特点。

2. 政府部门杠杆率

根据表3-1，按照1996—2012年的政府年均债务增长率来估算，推算出2013年政府债务为33万亿，占GDP 的比重为56%；推算出2014年政府债务为39.6万亿，占GDP 的比重为62.2%。从表3-1还可以看出，我国政府部门杠杆率，自1997年亚洲金融危机开始“一步一个台阶”地上升，其中“外部冲击”起了显著作用。1996年时政府债务/GDP仅为23%，1999年达33%，3年上升10个百分点；2008年为41%，9年间上升8个百分点；2008年国际金

融危机后，我国政府杠杆率快速上升，仅2009年这1年就上升了8个百分点，此后四年大都维持在50%以上。从国际比较看，我国政府债务大大低于发达国家117.5%的平均水平。如日本、意大利、西班牙分别高达234%、139%、132%。但我国中央政府实际上承担着地方债务的最终偿付义务，同时还应考虑国有银行的坏账和社保基金缺口等政府隐性债务。所以中国政府部门杠杆率已不低，要高度重视这一领域风险。

3. 非金融企业部门杠杆率

1996—2014年，我国非金融企业杠杆率呈现逐渐上升趋势，从1996年年初的6万亿，增加到2014年的77万亿，债务余额占GDP 比重由1996年的84%提高到2014年的121%，提高了37个百分点。从国际比较看，我国非金融企业杠杆率较高，这一数值远高于英国的74%、美国的67%、加拿大的60%。超过发达国家82.8%的平均水平，也超过OECD 国家90%的阈值，值得警惕。

4. 金融机构杠杆率

1996—2014年，我国金融机构债务率也呈明显上升趋势。金融企业部门总债务从1996年的2862亿元，上升到2014年的14万亿，18年间增长了48.9倍。金融机构债务余额占GDP 比重由1996年的4%提高到2014年的22%。18年上升了18个百分点。但从国际比较看，我国金融部门杠杆率并不高，大大低于发达国家91%的平均水平。如英国、日本金融部门杠杆率分别为255%、112%。

汇总上述四个部门的杠杆率，就可以得到我国2014年总债务为153.7万亿和总杠杆率为241%（见表3-1），低于发达国家359.5%的平均水平。

通过上述分析，我们可以得出如下两个结论：一是从总体上看，我国的总债务水平低于大多数发达经济体。仍属于比较适中的水平，尚处于温和可控的阶段。但是，我国债务水平近年来上升较快，应当对此保持警惕。二是从部门看，我国居民部门与金融企业部门的杠杆率处于适宜范围，但我国的非金融企业与政府部门的杠杆率增长偏快，特别是非金融企业杠杆率过高，政府隐性债务过重且偿还压力大，值得高度警惕（见表3-3）。

中国家庭杠杆率较低，差不多是发达国家一半水平显性杠杆率不高，但隐性债务呈较快增长且偿还压力大超过发达国家平均水平82.75%，也超过OECD 国家90%的阈值，值得警惕与国际平均水平比，中国金融部门杠杆率水平较低中国总债务水平低于发达经济体，处于温和可控的阶段，但上升快中国家庭杠杆率较低，差不多是发达国家一半水平，显性杠杆率不高，但隐性债务呈较快增长且偿还压力大超过发达国家平均水平82.75%，也超过OECD 国家90%的阈值，值得警惕。与国际平均水平比，中国金融部门杠杆率水平较低，中国总债务水平低于发达经济体，处于温和可控的阶段，但上升快。