"五四宪法"
“五四宪法”
“五四”宪法。
“五四宪法”
新中国成立时没有立即制定宪法，而是以《共同纲领》做临时宪法。直到1954年才制定出第一部宪法，即通称的“五四宪法”。
依常理而言，新政权应该尽快制宪，这关系到赋予新政权合法性，以及确定各级政权组织机构的设置。这也是为什么建国伊始即着手制定《共同纲领》的用意之所在。
但问题却在于：何以建国伊始只制定一部“临时宪法”性质的《共同纲领》，而不是一部完整意义上的宪法？为什么一直要到建国六年之后，才开始着手制定“五四宪法”？
尤其值得深思的是：在这六年间，斯大林曾三次建议制宪，其如此热衷，是出于什么目的？斯大林头两次建议均并未被中方采纳，又是何缘由？第三次中方终于采纳斯大林的建议，终于启动制宪，背后的推动力又何在？
具体到“五四宪法”本身，其制定的具体过程又是怎样的？这部宪法，在新中国的宪政史上，究竟处于一种怎样的地位，应该如何评价？
●斯大林促催新中国制定宪法，其动机究竟何在？
新中国“过渡时期”不急于制定正式的宪法
从各国的制宪历史来看，政权确立后就应准备起草宪法，制定宪法并以宪法为基础建立国家的政权体系。而宪法的制定涉及制宪机构的合法性，按照制宪伦理，合法的制宪权应属于国民议会，而在新中国，则由全国人民代表大会来统一行使。但1949年建国时，召开全国人民代表大会的条件不具备，于是由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权，制定了起临时宪法作用的《共同纲领》。
新中国成立后的两三年，经济逐渐复苏，社会日趋稳定，新生政权已经巩固。1952年9月24日，毛泽东在中央书记处会议上提出向社会主义过渡的设想：“我们现在就要开始用10年到15年的时间基本上完成到社会主义的过渡”。《共同纲领》已经不适合过渡时期的政权需要。宪政学者蔡定剑先生在其《宪法精解》一书中解读道：
“《共同纲领》是个建国纲领，它规定的一套政治、经济制度主要适应建立新政权的需要，不适应国家正规化经济建设的需要。在政治体制上，《共同纲领》规定的政权性质，是一个由各阶级、各方面人士参加的人民民主统一战线的政权。而中国共产党的目标是要建立一个以工人阶级为领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的政权。在《共同纲领》下，国家还没有一个正式通过民选建立的政权机关，而是由政治协商会议暂时行使人民代表大会的职权。”
尽管如此，新中国却并没有急于立宪，决定在过渡时期暂时不制定宪法，而以共同纲领代替宪法，打算在进入社会主义后才制宪。
立即制宪，会面临一个“承认资本家的财产及剥削雇佣劳动为合法”的困局
为什么新中国在过渡时期不急于制宪？
据历史学者张鸣《制宪仪式背后的曲衷——从“共同纲领”到1954年宪法》一文分析：“新中国作为成熟的国家形态应该是社会主义国家，而社会主义国家，按苏联的模式，是不应该存在“资产阶级”的，而将中国既存的承认资本家、富农的存在与保护私有财产的现实，以宪法的形式确定下来（在过渡时期也只能如此），似乎对于中国向社会主义前进的过程，会有某些法理上的麻烦。刘少奇在另一封给毛泽东的信中，比较明确地说出了这个意思，“如果我们在今后两三年内制订宪法，势必重复共同纲领，承认资本家的财产及剥削雇佣劳动为合法。但是再过七八年以后，我们又要把资本家的企业国有化，再制订社会主义性质的宪法，似乎是有些不好。”
1952年，刘少奇率中共代表团抵莫斯科，参加苏共第19次代表大会。刘受毛泽东之托，写信给斯大林，说明新中国为何不急于制定宪法。信中说：“因为中国目前已有一个共同纲领，而且在群众和阶层中有很好的威信，在目前过渡时期以共同纲领为国家的根本大法，是可以过得去的。如果在目前要制定宪法，其绝大部分特别是资产阶级和小资产阶级的关系，也还是要重复共同纲领。在基本上不会有什么变化，不过是把条文的形式及共同纲领的名称改变而已。因此，我们考虑在目前过渡时期是否可以暂时不制定宪法，而以共同纲领代替宪法。”中共中央认为政协全体会议或全国人民代表大会加以修改补充，待中国基本进入社会主义后再制定一个正式的社会主义宪法。
斯大林1952年建议新中国制宪，以完成向“一党政府”的转变
斯大林对中共的制宪思路有所异议。1952年，斯大林提出三条理由劝说新中国尽快制定宪法，一是中共通过选举和制宪解决自身合法性问题；二是所谓泄密问题，他认为中国现在是各党派的联合政府，而“其他党派的人很多是和英美有关系的”，所以“我感到你们有些重要机密情况外国人都知道”；三是通过选举实现向一党政府转换。
刘少奇将斯大林的建议直接向毛泽东和中央作了汇报。中央在经过酝酿讨论之后决定：尽快召开全国人民代表大会制定宪法。
1952年新中国为何积极采纳了斯大林的“尽快制宪”建议
这已是斯大林第三次敦促新中国制宪——第一次是1949年刘少奇秘密访苏联之时，第二次是在1950年初毛泽东首次访苏之时。前两次建议均未引起中共的共鸣，何以1952年却获得了新中国的积极响应？
张鸣《制宪仪式背后的曲衷——从“共同纲领”到1954年宪法》一文如此解释：“真正打动了毛泽东，让中共痛快地改弦更张的，还是斯大林所谈的最后一点，这的确是最具诱惑力的一个建议。这个建议妙就妙在通过看似最合理合法的选举，可以将还稍微有点“民主协商”味道的联合政府，改换成为一党政府，而变成一党政府之后，再在组织政府的时候“给其他党派以恩惠。”由此，民主人士被从权力结构中排除，变成了完全意义上的点缀，却又必须对共产党感恩戴德。”
1953年1月13日，中央人民政府成立宪法起草委员会，正式进行宪法草案的起草工作。
斯大林三次敦促新中国制宪，其实是害怕中国走上“南斯拉夫道路”
斯大林如此热衷于敦促新中国尽快制定宪法，究竟是出于何种考虑？站在斯大林的角度，其目的何在？
据张鸣《制宪仪式背后的曲衷——从“共同纲领”到1954年宪法》一文分析：“他（斯大林）真正想要的其实就是中国政府体制的一党政府转换，也就是向苏联体制的转换。斯大林最担心的还是中国人的民族主义情绪（尽管在中苏蜜月期间，针对苏联的民族情绪已经被压制到了极点），而中国的非党知识分子，恰恰是最容易产生民族主义的温床（鉴于俄国人自清末以来，对中国有着分量太重的不良记录，所以完全消除针对俄国人的民族主义情绪，并非易事），中共建国前后，反对“一边倒”的声音多来自民主人士，对此，斯大林当然是清楚的。所以，在斯大林眼里，中国充斥了民主人士的“联合政府”，作为某种一时的权宜安排当然并无不可，但长期存在下去（至少按中共的时间表已经太长了），不能说不是一种有可能导致中国向民族主义方向发展的隐患。最大可能地消除各种隐患，彻底断掉中国走南斯拉夫道路的可能性，才是斯大林在中共明显表示不情愿的情况下，坚持要中国制宪的背后原因。”
●制宪具体情形：起草小组由毛泽东及其三位秘书组成，均非法学科班出身
毛泽东亲自挂帅，宪法起草小组由毛泽东及其三位秘书组成
1953年1月13日，中央人民政府成立了宪法起草委员会。宪法起草委员会由32人组成，包括毛泽东、朱德、陈伯达、胡乔木、宋庆龄、马叙伦、马寅初、李济深、李维汉、田家英等等。委员会主席由毛泽东担任，李维汉任秘书长，毛泽东秘书田家英协助。委员名单由毛泽东提出，构成比例为：民主党派如民革、民盟、民建各2位，其余民主党派及人民团体各1位。
此后中共中央成立了宪法起草小组为宪法起草的核心，成员四人：毛泽东、陈伯达、胡乔木、田家英；后三者当时都是毛泽东的秘书。1953年12月27日，毛带领宪法起草小组，也就是自己的三位秘书，前往杭州亲自起草宪法。
作为宪法起草的核心人物，毛泽东当时的制宪思路和制宪理念是如何呢？
毛泽东于1953年3月初在修改审定的《宪法草案初稿说明》中指出：“宪法的基本任务，就是要从国家的制度、国家的权力和人民的权利等方面作出正确的适合历史需要的规定，使国家在过渡时期的总任务的完成获有法律上的保证。宪法草案的主要努力，首先用在这个目的上。”而在中央人民政府委员会第三十次会议也谈到： “一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”宪法通过后，“全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”
上述思路在“五四宪法”序言中得到体现：“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”
宪政学者蔡定剑如此评价毛泽东的宪政理念：“毛泽东关于宪法是总章程的观点，是从他宪法确定总路线的观点引申出来的。把他当时制宪的有关思想联系起来，他的总章程主要是指建设社会主义的总路线，通过宪法让人民明确走社会主义道路。”
宪法起草小组成员都不是法学科班出身，田家英“常常一夜能把苏联民法教材看完”
由于宪法起草小组成员都不是“宪法”学出身，故而当时曾开出过一个参考书单，其中包括了苏联、东欧、法德以及中国过往的宪法文本。据参与“五四宪法”制定的法学家董成美教授回忆，宪法起草小组成员、毛泽东秘书田家英“在宪法起草中发挥了非常大的作用，很多条文都是由田家英亲自起草的。他这个人非常聪明，他没有专门学过法学，但有扎实的马克思主义理论基础和相当高的智慧，在起草工作中作了大量工作，提出了许多很好的意见”，“常常一夜能把苏联民法教材看完，看完后就喝酒，第二天早上就向我提出这本教材的好处和不足之处，能提出许多令人吃惊的意见。”
当时宪法起草小组还编辑了三辑《宪法参考资料》，董成美教授回忆说，“当时好像只是把这些资本主义国家的宪法资料整理起来而没有参照或学习他们的，主要参考的还是苏联及东欧人民民主主义国家的宪法资料”，“有人提出两院制……我记得两院制是由当时的民盟主席章伯钧提出的。我当时写过一篇文章批评章伯钧的两院制， 那是资本主义国家搞的东西，我认为应该实行一院制，实行人民代表大会制度。”
制宪大讨论参与人数众多，但知识分子与党外人士在讨论时已有所忌惮
“五四宪法”从1954年3月23日提出初稿到1954年9月20日全国人民代表大会第一次会议表决通过，经历三次讨论。董成美教授回忆道：“第一次大讨论是由中国人民政治协商会议全国委员会在北京组织了17个讨论单位，朝鲜的中国人民志愿军、中国人民解放军共成立了18个讨论单位，共8000多人讨论了两个多月，提出了很多意见。……第二次讨论是中央人民政府委员会公布宪法草案后，交付全民讨论。全民讨论进行了近三个月，参加讨论的人有一亿五千多万人，提出的意见有一百多万条。……第三次大讨论是根据全民讨论的意见，宪法起草委员会对原来的草案作了修改后，提交给中央人民政府委员会举行的两次临时会议讨论通过。”
但据曾参与“五四宪法”起草讨论的另一法学家吴家麟回忆：“至于大讨论，到底有多少人参加，各种说法不一。其中一个是童成美教授，他做了意见的整理工作，他说有一百多万条—我就不信有一百多万条，这不知道是怎么弄出来的。但他就是这么说的……”
虽然宪法讨论符合程序，但效果如何，则需要结合当时的具体环境来考量。据郭绍敏《历史的五四宪法：文本和现实之间》一文分析：
“首先，知识分子和党外人士虽然广泛参与制宪过程，但政治压力已使他们多少有所忌惮，他们的政治态度不可能不受影响，他们在讨论时是否充分表明了内心想法应予质疑。从1951年开始，党的某些做法已经在力图清除知识分子中存在的自由主义价值观，促使他们向马列主义转变。其中一例即是对电影《武训传》的批判。‘党把武训作为反面人物的典型，因为他企图通过教育和改良，而不是通过革命来改造中国’。同时，文学界在丁玲的领导下也开始进行整风。尽管手段比较温和，也显明了党对人文社会科学界知识分子进行思想控制的倾向。而毛泽东对梁漱俱的批判更是昭示了政治领导人某些情况下的不宽容和对自由主义知识分子甚或党外人士的排斥倾向。1953年9月16-18 日，中央人民政府委员会扩大会议期间，梁漱溟直言顶撞毛泽东，引出毛泽东《批判梁漱溟的反动思想》一文。公开出版的《毛泽东选集》‘虽然作了一些删节和文辞上的润饰，但毛泽东对梁漱溟的评论的后半部分却表现出更为激烈的训斥。’比如，‘梁漱溟是用笔杆子杀人’；‘梁漱溟这个人是不可信任的。可以让别人多知道一点机密，对你就不行。召集比较小型的民主党派的会议，也用不到你梁漱溟参加’；‘他给我的印象是:他是从来不考虑改变他的反动立场的，但我建议，为着治病救人，应当给他一个反省的时间，并把这件事移交给政协去做，此次不做结论。’尽管这些不像后来的胡风事件及‘反右’运动那样对知识分子进行直接打压、整治，但它之对知识分子的影响肯定是多少存在的。在面对新政权之时，自由知识分子、党外人士，尤其是前国民党官员不可能没有顾忌和政治敏感性。如果讨论问题时不能允分展示内心想法，则其效果难免要打折扣。”
●基本内容：规定公民拥有迁徙自由、居留权等，有许多值得借鉴之处
“国家机构”被认为更重要，被放在“公民基本权利”之前
在五四宪法的结构中，有关国家组织系统的规定是优先于公民的权利规定的（1982年宪法修改时公民基本权利被列到宪法的第二章），这两章顺序的先后在当时引起不少争论。
董成美教授回忆说：“讨论了（这两章的顺序问题）。资本主义国家把基本权利和义务放在前面，把国家机构放在后面了。当时我们认为国家机构这部分的内容更重要，所以把这一章放在前面了。”
田家英在解释宪法结构时说：“第一部分总纲，是国家的根本制度、国家的总任务和国家的根本政策。第二部分国家组织系统。国家是阶级专政的工具、机器。这部分就是说，国家机器有这么一些东西。至于标题，还可以考虑。第三部分公民的基本权利和义务。……关于第二章与第三章是否对调，各国宪法写法不一致。我曾说过，我们的宪法和阿尔巴尼亚的宪法很相似。但这一点上却不同，阿尔巴尼亚的宪法是把公民的权利和义务放在总纲里。我们所以把公民的权利和义务放在后面，是因为公民的权利是在政治制度中产生的，并且前边已经讲过国家的一切权力属于人民，把公民的权利放在后边，并不会贬低公民的地位。”
其它方面，当时也存在不少争议。譬如“法律面前人人平等”这一条款，据董成美教授回忆：
“（这一条款）当时还是有争论的。有人认为这样规定和西方资本主义国家宪法规定得一样，不能这样规定。也有人认为既然资本主义国家都能规定我们为什么不能规定?还有人认为这样规定就是让我们的广大人民群众和资本家或阶级敌人平等了，这是不行的。
“当时我们认为平等仅是意味着法律适用上的平等，不是立法上的平等。后来1982年宪法又将“在法律上一律平等”改为“在法律面前人人平等”，人们大都认为后者的表述更为准确。”
毛泽基本内容：规定公民拥有迁徙自由、居留权等，有许多值得借鉴之处东反对公民迁徙自由，但仍写进宪法
宪法起草小组的组成决定了毛泽东个人对五四宪法拥有巨大的影响力。但这也并不意味着五四宪法完全是毛泽东个人意志的产物。譬如其中规定：“公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，有居住和迁居的自由。”这就不符合毛泽东的初衷。
据董成美教授回忆：“毛泽东在宪法起草中是不同意规定迁徙自由的，他认为人不能想到哪儿就到哪儿，得有制度；城里人就是城里人，乡下人就是乡下人，不能随便来回移动”，“当时之所以在宪法中规定了迁徒自由，主要是因为其他国家都有，也没有想太多。但是后来考虑到规定了迁捉自由的后果，为了管制人口和抑制人口在城乡之间的流动，避免此对于我国经济和社会杖序造成混乱，所以删除了这一项规定”。“文革之后，之所以也未重新作出规定，有人认为这可能是时于“文革”中的大串联等作由的回应。这一点我是不赞同的，实际上主要还是怕一旦规定了迁徒自由，会对既有的经济和社会秋序造成太大的冲击。”
●五四宪法很快就被虚置，成了一纸空文
1954年9月20日，《中华人民共和国宪法》在第一届全国人民代表大会获得通过，但其有效实施时间极为短暂。1957年3月17日，毛泽东提出了“取消宪治（法）课，要编新的思想、政治课本”的意见（《加强思想、政治领导和改进思想、政治教育”——致周恩来、陈云、彭真、陆定一》，据中央文献出版社1990年版《建国以来毛泽东文稿》第六册）；1958年8月21日，毛泽东又在北戴河召开的中央政治局扩大会议上说：“法律这个东西没有不行，但我们有我们的一套，……不能靠法律治多数人。多数人要养成习惯。民法、刑法那样多条文谁记得住？宪法是我参加制定的，我也记不得了。我们的规章制度，大多数、百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序，……我们每个决议都是法，开会也是法，治安条例也养成习惯才能遵守”。刘少奇也在会上说道：“到底是法治还是人治?看来实际靠人，法律只能作办事的参考。”（转引自韩大元《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社，2004）——如此，“法治”已不再符合新时代的需要。
在大时代背景之外，五四宪法的被虚置，还存在着诸多该部宪法自身的缺陷问题，据杨银霞、周忠瑜《我国1954年宪法未能坚持实施的原因探讨》一文分析：
“1954年宪法在整体的内容中，监督内容可谓严重欠缺，涉及到宪法的监督内容，只表现在宪法第27条第3项：全国人大职权之一是监督宪法的实施；31条第2项：全国人大常委会的职权之一是“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”。除此之外，再没有相关的监督内容。……全国人大如何监督宪法的实施并没有作出详细的程序规定，就使得全国人大的监督权置于“悬空”状态。……在实践中，全国人大常委会除了履行有限的法律解释功能外，从来没有行使过“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”的职能。对于保障与监督宪法的实施，没有作出有效的规定。宪法内容监督的欠缺，直接影响了它在实际实施中的权威，一旦有违宪事件发生，因为没有国家强制力的保障，没有合法的程序的追究，显得“底气不足”，自然影响宪法的权威性和稳定性。”
1954年1月,毛泽东主持起草宪法。9月15日至28日,中华人民共和国第一届全国人民代表大会在北京举行。图为毛泽东与周恩来在会场交流。
田家英，毛泽东秘书，当年宪法起草小组四位成员之一。据参与“五四宪法”制定的法学家董成美教授回忆，田家英“在宪法起草中发挥了非常大的作用，很多条文都是由田家英亲自起草的。他这个人非常聪明，他没有专门学过法学，但有扎实的马克思主义理论基础和相当高的智慧，在起草工作中作了大量工作，提出了许多很好的意见。”
刘少奇在第一次全国人民代表大会上作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》
建国后，共同纲领作为临时宪法，新的宪法一直没有制定出来。刘少奇写信毛泽东给说明：“如果我们在今后两三年内制订宪法，势必重复共同纲领，承认资本家的财产及剥削雇佣劳动为合法。但是再过七八年以后，我们又要把资本家的企业国有化，再制订社会主义性质的宪法，似乎是有些不好。”
参与“五四宪法”制定的法学家董成美教授回忆说，“当时好像只是把这些资本主义国家的宪法资料整理起来而没有参照或学习他们的，主要参考的还是苏联及东欧人民民主主义国家的宪法资料。” “有人提出两院制……我记得两院制是由当时的民盟主席章伯钧提出的。我当时写过一篇文章批评章伯钧的两院制， 那是资本主义国家搞的东西，我认为应该实行一院制，实行人民代表大会制度。”董成美教授于2008年4月4日晚在北京逝世，享年80岁。
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韩大元《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社；蔡定剑《宪法精解》，法律出版社；张鸣《制宪仪式背后的曲衷——从“共同纲领”到1954年宪法》，《公法评论》2004年4月16日；杨银霞、周忠瑜《我国1954年宪法未能坚持实施的原因探讨》白廷举主编《西海法学论丛·第五卷》，青海人民出版社 ，2005 年；郭绍敏《历史的五四宪法：文本和现实之间》，《中国文化与法治》，社会科学文献出版社2007年等。