比例原则的内容

浅谈比例原则的内

容和必要性

一、概述

（一）定义 行政法中比例原则是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。也就是说，行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相

对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。

比例原则着眼于法益的均衡，以维护和发展公民权为最终归宿，是行政法上控制自由裁量权行使的一项重要原则。

（二）理性原则的内涵和外延

政合理性原则是指行政主体不仅应当在法律、法规规定的范围内实施行政行为，而且要求行政行为要客观、适度，符合公平正义等法律理性。行政合理性原则的内涵和外延可以概括为：

1、符合法律的目的

任何法律在授予行政机关自由裁量权时都有其内在的目的。从根本上说，我国法律授予行政自由裁量权的目的，就是为了更好的维护公共利益和社会秩序，更好的保护相对人的合法权益。

2、出于正当的动机。

所谓正当动机，是指行政机关作出某一行政行为，在其最初的出发点和动机诱因上，不得违背社会公平观念和法律精神。

3、考虑相关因素，排除不相关因素。

所谓相关因素是指与所处理事件有内在联系并可以作为作出决定根据的因素；所谓不相关因素，是指与事件本身没有内在的联系而不能作为作出决定根据的因素。行政机关工作人员在行使行政自由裁量权时必须考虑相关因素，尤其要考虑法律、法规所明示的或默示的要求考虑因素，不应该考虑与作出决定无关的因素。

4、不得任意迟延或不作为。

任意迟延或不作为是消极的滥用自由裁量权的表现。在某种特定情况下，行政相对人的某种事项必须紧急处理，否则将给行政相对人的合法权益或社会公共利益造成巨大损失。在这种情况下，如果行政机关故意拖延，一定要等到时限届满之日或等到某种损失已经发生或不可避免之时再办理，即是对自由裁量权的滥用。

5、符合公正法则。

法律授予行政机关自由裁量权的目的，就在于使行政机关根据具体情况、具体对象作出公正合理的选择和判断，准确的贯彻理发精神，而不是让行政机关在法律留给的空间内随心所欲，任意所为。实施法律的目的不在于它本身，而在于实现公正的价值。公正法则的内容可以概括为：（1）平等对待，无偏见，不歧视。（2）遵 - 1 -

循比例，不失衡。（3）前后一致，不反复无常。（4）信赖保护，不反言。

二、起源

比例原则的思想最早可追溯至英国大宪章定，人们不得因为轻罪而受重罚。19世纪，德国的警察法中首次出现比例原则观念，之后比例原则在理论与实践中均得到了极大的发展。随着民主、法制的发展，比例原则后来超越了警察法领域，被德国联邦法院赋予宪法，但其核心内容仍是行政成本应与行政效果之间保持合理的比例关系。比例原则要求行政主体的行政活动，在合法的范围内，注意合理的比例和协调。

三、原则内容

（一）适当性原则

又称为妥当性原则、妥适性原则、适合性原则，是指所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。也就是说，在目的———手段的关系上，必须是适当的。这个原则是一个“目的导向”的要求。通说认为，即使只有部分有助于目的之达成，即不违反适当性原则。并且这个最低标准不是以客观结果为依据的，而是以措施作出时有权机关是否考虑到相关目的为准。在行政实践中，任何一个措施都“多多少少”会有助于达成目的，因此本原则实际很少起作用。这也是比例原则“三分法”受到非议的原因所在。

（二）必要性原则

又称为最少侵害原则、最温和方式原则、不可替代性原则。其是指在前述“适当性”原则已获肯定后，在能达成法律目的诸方式中，应选择对人民权利最小侵害的方式。换言之，已经没有任何其他能给人民造成更小侵害而又能达成目的的措施来取代该项措施了。这里实际包含两层意思：其一，存在多个能够实现法律目的的行为方式，否则必要性原则将没有适用的余地；其二是在能够实现法律目的的诸方式中，选择对公民权利自由侵害最轻的一种。可见，必要性原则是从“法律后果”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。中国的成语“杀鸡焉用宰牛刀”可以看作是对这一原则的最好诠释。

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（三）狭义比例原则

又称比例性原则、相称性原则、均衡原则，即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体讲，要求行政主体执行职务时，面对多数可能选择之处置，应就方法与目的的关系权衡更有利者而为之。比例性原则是从“价值取向”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。但其所要求的目的与手段之间关系的考量，仍需要根据具体个案来决定。也就是说，狭义的比例原则并非一种精确无误的法则。它仍是一个抽象而非具体的概念。当然，狭义的比例原则也不是毫无标准，至少有三项重要的因素需要考虑：“人性尊严不可侵犯”的基本准则；公益的重要性；手段的适合性程度。

四、必要性

比例原则借鉴的必要性集中体现在其之于中国行政法治建设的重要作用上。比例原则的借鉴对中国行政法治建设的行政立法、行政执法与行政司法三个相互联系、相互衔接的环节均具有重要意义。

首先，根据比例原则，可以规范行政主体的行政立法行为。其一，行政立法是否可以达到“欲求之目的”，可以根据比例原则之适当性原则作出判断，能够达目的的行政立法就是可为的，反之，则无需立法。其二，可以根据比例原则之必要性原则，对不符合必要性原则标准的行政立法加以变更，使之达到必要性标准。其三，行政法律作为调整社会关系的手段，其作用的结果在对某些人赋予权利的同时，必然对另外一些人科以义务。基于行政法律关系的特殊性，需要对公共利益和私人利益加以考量以达到平衡。而平衡的标准即可适用狭义比例原则。

其次，根据比例原则，可以约束行政主体的行政执法行为。在行政执法方面，行政主体依据比例原则，利用立法者给予的自由裁量的空间，对具体行政事务进行斟酌、裁量。比例原则的运用会有效遏制行政自由裁量权的滥用，限制行政权恣意。此外，比例原则也给监督机关和行政相对人监督行政主体是否依法行政提供了一把标尺，对行政腐败的遏制也会起到很好的作用。再次，根据比例原则，可以推动行政主体的行政司法行为。行政司法在我国包含行政复议和行政裁决。正确适用比例原则可以为行政复议或行政裁 - 3 -

决提供一个较为客观、容易把握的判断标准，并据此做出公正的决定或裁决。例如，行政诉讼法第54条规定，对“滥用职权”的，可以撤销或部分撤销具体行政行为；对“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。在这里，“滥用职权”、“显失公正”的标准就较难把握，而用比例原则这把标尺来衡量，就可以更为容易地做出判断。

实践证明，比例原则因其具有相对客观性、易操作性等特点，能够有效的指导和控制行政自由裁量权的行使，减少行政恣意行为发生，保障基本人权的实现。比例原则存在和发展的合理性根据在于契合实质意义的法治国理念和体现了宪政国家公权力的配置及其运行规律的客观要求,其内在精神始终追求对人的尊严及其权利的终极性关怀，对于这种行之有效的基本经验，应给予充分的重视、研究并借鉴。

可惜的是在我国，比例原则在行政法中至今还没有明确的概念，在行政法学研究中也远未为我国行政法学者所重视。所以，法上对比例原则予以借鉴不仅是必要的，也是可行的。一方面，鉴的必要性集中体现在其之于中国行政法治建设的重要作用上。另一方面，实践的角度讲，比例原则在我国行政法治建设中加以借鉴也是完全可行的。

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